顾忠华

(上海市闵行区人民检察院,上海 201100)

浅谈当前审查逮捕阶段中的检警关系

顾忠华

(上海市闵行区人民检察院,上海 201100)

长期以来,检警关系一直是理论界和实务界关注的热点话题。当前检察机关对公安机关立案、侦查活动的法律监督力度不够,在逮捕必要性上认识不统一,审查过于简单。立法上从立案知情权,侦查活动知情权上入手增加法律监督的操作性内容,完善适时介入引导侦查取证机制,建立意见的书面化形式,加紧改造逮捕必要性的审查程序。

检警关系;存在问题;对策建议

近年来,随着我国法治建设的不断推进,司法改革的逐步深入,检警关系的理论研究也愈加重视,各方观点争鸣也更为激烈。笔者结合工作实务,探讨当前审查逮捕阶段中检警关系的一些做法及存在的问题,进而提出一些建议,以促进在司法改革背景下的检警关系发展。

一、准确理解检警关系的内涵

检警关系又称警检关系,其含义简而言之就是检察机关与警察机关 (下文中也称公安机关)之间的关系,是一种刑事诉讼法律关系。

(一)准确把握检警关系的性质

其一,以监督为主要特征的约束关系。《宪法》第 129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,《刑事诉讼法》也具体规定了有关立案监督、侦查活动监督、纠正违法等方面的内容,均说明检察机关作为国家专门的法律监督机关,有权对刑事诉讼活动实施法律监督,以促进和保障刑事司法的正确实施,因此,检警关系必然是以监督为主要特征的一种关系。其二,以配合为主要内容的侦诉关系。从我国审前程序追诉活动的基本规律来看,刑事立案、侦查、审查起诉,是一个有机连贯的整体,公安机关的侦查职能与检察机关的公诉职能统一于控诉职能这一基本职能之中,都是为了有效地揭露犯罪和证实犯罪,都是使犯罪的人绳之以法,使无罪的人免受冤屈,这种任务指向是一致的,可见,公安机关的侦查活动是检察机关公诉活动的前提和基础,因此,检警关系当中的侦诉机关配合是尤为重要的,也成为了日常办案的主要内容。其三,以分工明确、各负其责为基础的独立关系。在我国,检察机关和公安机关是两个相互独立、互不隶属的国家机构。根据《刑事诉讼法》第 3条规定:“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审,由公案机关负责,检察、批准逮捕,检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉由人民检察院负责。”这就表明检警双方都应当依照法律规定的职权范围,认真履行各自的职责,任何一方都应充分尊重另一方,不得侵犯另一方的权力,不能混淆法律定位,唯有坚持这种分工负责的独立性,才是检警关系良性发展的基础。

(二)准确理解现行检警关系的发展模式

从当前实务界和理论界争鸣的观点来看,检警关系的发展模式主要有三类:第一种是检警一体化说,即检察机关主导、指挥整个侦查、公诉程序;第二种是检警分离说,即检察机关不负责、不参与侦查活动,保持中立性;第三种是检察机关引导侦查说,即检察机关有权介入侦查活动,积极引导取证,并实施法律监督。

笔者认为,第三种观点是最符合现行法律制度的,也是现在最为实务界认可的观点。《刑事诉讼法》第 66条规定:“……必要的时候,人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论”;第 140条规定:“人民检察院审查案件,可以要求公安机关提供法庭审判所必须的证据材料……”等成为了检察机关介入侦查引导取证的法律依据。而最高人民检察院与公安部相继制订的《关于公安机关刑侦部门、检察机关批捕部门、起诉部门加强工作联系的通知》、《关于在办理刑事案件工作中加强联系配合的通知》,均是公检两家长期坚持探索这种模式的具体体现,本文也是基于这种模式下对检警关系具体实践的思考。

二、当前审查逮捕阶段中检警关系的实践做法

逮捕是我国刑事诉讼法规定的最严厉的刑事强制措施,审查逮捕工作是检察机关履行法律监督权的重要内容,一般被认为是检察权对警察权 (主要为侦查权)进行监督控制的重要体现;检察机关中承担审查逮捕职能的侦查监督部门兼有审查逮捕、立案监督、侦查活动监督三项职责于一身,该三项职责又集中反映在审查逮捕“捕前、捕中、捕后“阶段中,因此,该阶段当中的检警关系实践显得更为突出,现谈谈当前三方面的主要做法:

(一)适时介入引导侦查机制是检警关系的主要实践方式

适时介入侦查活动,是人民检察院侦查监督部门对侦查机关的重大案件,在受理报捕前,依法派员对侦查机关的立案、侦查实行参与和监督的工作制度。从客观规律来看,犯罪不仅是复杂的社会现象,而且随着社会的不断发展和科学技术的进步,某些犯罪活动也变得越来越难以对付,因此,侦查人员和检察人员要做到既准确、及时地揭露犯罪、证实犯罪,又确保当事人的人权免受不应有的损害,难度不断增大。基于此,实践中检察机关针对黑社会、恶势力性质犯罪;杀人、绑架、爆炸等严重暴力犯罪;重特大抢劫、抢夺、盗窃等“两抢一盗”的多发性犯罪;破坏社会主义市场经济秩序的犯罪以及其他上级部门交办案件等五大类案件做到适时介入公安侦查活动,从中了解案情、掌握信息、研究案件证据、商讨案件定性、建议侦查取证方向以及实施法律监督,以进一步保障刑事诉讼的准确性,确保刑事诉讼活动的合法性,提高证据收集的质量,从而保证追诉的公正和效率。随着实践的积累,这一机制连同相类似的批准逮捕案件的继续引导侦查取证、因证据不足不批准逮捕案件的通知补充侦查取证等机制成为了审查逮捕环节“捕前、捕中、捕后”一体的引导侦查体系架构,也构成了检察引导侦查模式的主要内容。

(二)适用有条件逮捕措施是检察权对警察权协助的特殊体现

有条件逮捕 (又称附条件逮捕)是指在审查逮捕阶段,对于故意杀人、绑架等严重刑事犯罪和黑恶势力团伙犯罪、严重涉毒犯罪案件等,证据有所欠缺,尚未达到批准逮捕的一般标准,但具备补充和完善证据的条件和可能,且公安机关有补侦计划的,检察机关可先予作出批准逮捕决定的措施。在实践中,对侦查机关而言,强制措施大都是有利于侦查的,且一般情况下强度越大,越有利于证据的收集,因此,逮捕作为最严厉的强制措施,可以有效地控制犯罪嫌疑人,对犯罪嫌疑人心存侥幸形成强大精神压力,从而为收集证据提供必要的环境和条件;但是,客观而言有条件逮捕案件的证据基本不符合逮捕的一般证据标准,是一种原则下的例外,所以其适用的案件范围是极其有限的,往往是可能判处十年以上有期徒刑的严重刑事犯罪案件。然而,从检警关系的角度来看其意义深远,有条件逮捕的设置不再是检察权单纯的限制警察权,而是协助警察权,给进一步的侦查活动创造条件。

(三)行政执法与刑事司法相衔接工作机制是检警关系的新探索

行政执法与刑事司法相衔接工作机制,是指行政主体在行政执法过程中依法查处的案件涉嫌犯罪需要移送司法机关处理而在相关的行政执法机关和公安机关、检察机关当中建立的衔接机制。从检警关系的角度来看,该衔接机制是一种办案协作机制,通过该机制运行,检察机关、公安机关与行政执法机关加强工作联系和协调配合,切实解决涉嫌犯罪案件移送中的突出问题,实现行政执法与刑事司法有效衔接。具体而言,公安机关要认真做好立案侦查工作,做好行政执法中的证据转换为刑事证据的工作;检察机关要做好提前介入捕前协商工作,更要履行好立案监督职责,监督行政执法机关“有案不移送、以罚代刑”行为,监督公安机关“有案不立、有罪不究”行为,促进执法资源的合理使用,提高工作效率,增强打击破坏社会主义市场经济秩序的犯罪力度。因此,该衔接机制的应运而生为检警关系发展提供了一个全新平台,也造就了检察机关改进监督方式的契机。

三、当前审查逮捕阶段检警关系实践中存在的问题。

(一)检察机关对公安机关立案、侦查活动的法律监督力度不够。一是缺乏监督的时效性。按照现行法律规定,检察机关只能局限于对侦查机关提供的阶段性或最终的侦查材料进行书面审查,无权无渠道在第一时间获悉公安机关的立案撤案情况以及搜查、勘察等侦查活动情况,无法形成对公安侦查活动进行动态实时跟踪的监督和制约;二是监督力度有限。当检察机关发现公安机关在立案和侦查活动中有违法行为时,能够提出纠正意见,但法律上缺乏对公安机关拒不执行这种纠正意见所承担的法律后果,也未规定检察机关可为的进一步制约措施,这直接导致了监督的威慑力不足;三是不少检察人员和公安民警思想上依然存在重配合轻监督的传统观念。表现在面对公安机关的违法情形时,少数检察人员往往不敢监督、不愿监督、不善监督,少数公安民警往往心里不服监督,直接导致监督效果不佳。

(二)适时介入引导侦查取证的机制尚有不合理之处。一是缺少回避机制。现行日常办案中,大多数情况下检察机关指派提前介入案件的人员和案件报捕后审查逮捕的人员是同一人,虽然提高了办案效率,但由于存在对案情先入为主的情况,不免削弱了逮捕的形式中立性,损害逮捕的司法性。二是缺少规范性。现行检察人员在捕前提前介入工作中,往往流于口头建议,缺少书面形式,给人以随意性过大之嫌;同时,公安机关很少对引导侦查取证的建议进行反馈。

(三)在逮捕必要性上认识不统一,审查过于简单。一是由于法律对无逮捕必要情形的规定过于笼统和原则,造成公检双方在具体个案上对逮捕必要性的认识分歧逐渐加大,操作上难以统一;二是现行法律设计对审查逮捕的司法性程序考虑不足,造成了现实中检察人员不会就羁押必要性专门听取侦查人员和犯罪嫌疑人方的质证,对逮捕必要性理由的审查流于形式和习惯做法,以致我国定罪不捕率偏低,“构罪皆捕”的现象依然严重。

四、建议与对策

(一)立法上应增加法律监督的操作性内容。主要可以从立案知情权,侦查活动知情权上入手,法律应明确规定公安机关有义务将刑事案件立案信息、侦查活动内容、撤案等情况第一时间向检察机关侦查监督部门进行告知、备案,以便接受检察机关同步即时的法律监督,提高监督的实效;另外,可以赋予检察官相应的惩戒建议权,尤其是当侦查人员拒绝接受检察机关的司法建议或纠正违法通知书时,应予以必要的惩戒措施,从而维护法律监督的权威性。

(二)进一步完善适时介入引导侦查取证机制。首先,应尽快建立回避机制,对参与提前介入捕前协商引导侦查取证的检察人员,应规定不得在审查逮捕环节办理该案,以避免先入为主,损害审查逮捕职能的司法性;其次,进一步加强提前介入中检察人员引导侦查取证意见的书面化形式,提高所提意见的针对性和规范性;再次,建立公安机关将落实检察机关引导侦查书面意见的情况予以及时反馈的回复制度。

(三)加紧改造逮捕必要性的审查程序。一是公检两家要尽快就无逮捕必要的情形进行协商,达成共识,制订出更具权威性和操作性的司法解释;二是审查逮捕环节中要增加对羁押理由、延长羁押理由的审查程序。检察机关可以以双方质证或听证方式进行审查逮捕,并加强对羁押理由的审查说明,增加审查逮捕工作的司法属性,从而使审查逮捕工作更为科学、全面;三是公安机关要进一步完善适用监视居住、取保候审强制措施的实施细则,从而扩大除逮捕之外的其他强制措施尤其是监视居住的适用率,从而为审查逮捕工作减负,为审查逮捕程序的司法化改造创造条件。

(四)不断提高检察人员和侦查人员的业务素质。“徒法不足以自行”,在制度层面不断完善对检警关系设计的同时,绝不能忽视制度中人的作用。因此,通过理论学习结合岗位实战,提高检察机关侦查监督部门干警证据分析、案件预判、引导侦查取证及协调沟通的能力;通过侦查人员出庭作证、侦查人员旁听法庭等形式,提高侦查人员对各诉讼阶段证据标准的准确把握,对程序正义的切身体会,为检警关系的健康发展奠定坚实基础。

Key works：the relationship between the procuratorate and the police;existing problems;measures and advices

The Brief D iscussion on the Relationship between the Procuratorate and the Police in Aarrest-censor

GU Zhong-hua
(MinhangDistrict Procuratorate of Shanghai,Shanghai,201100,China)

For a long time,it is a focus of academia and practical circle that the relationship between the procuratorate and the police.The writer,combined with the practices,discusses the ways of the relationship between the Procuratorate and the Police in arrest-censor,and provides the advices in legislation and government-mechanis m to develop the relationship between the Procuratorate and the Police in judiciary reform.

D971

A

1008-7575(2010)01-0019-03

2009-11-27

顾忠华 (1978-),男,上海人,上海市闵行区人民检察院检察官,主要从事刑事法学研究。

(责任编辑:左小绚)