高永华,刘 莉,杨 珍

(上海市闵行区人民检察院,上海 201100)

破解基层院刑事诉讼监督若干难点提升监督机制和效能

高永华,刘 莉,杨 珍

(上海市闵行区人民检察院,上海 201100)

检察机关对刑事诉讼活动进行监督是我国检察机关实施法律监督职能的重要内容,但从基层检察院的司法实践来看,在开展刑事诉讼监督过程中存在诸多问题,一定程度上影响了法律监督职能更有效地发挥。加强立案监督、侦查监督、审判监督,完善监督机制并进而提升监督机制效能。

刑事诉讼监督;侦查监督;立案监督;审判监督;监督机制与效能

刑事诉讼监督①本文所述及的刑事诉讼监督主要是指立案监督、侦查监督和审判监督。是检察机关法律监督能力建设的重要组成部分,对于维护刑事法律的统一正确实施,有效打击犯罪、保障人权具有重要意义。以笔者所在的基层检察院来看,刑事诉讼监督的数量逐年增加,力度逐渐加强,成效日渐凸显。然而,由于我国法律制度中缺乏对这一制度系统、具体的规定,实践中一些制度的执行也未能完全到位,导致监督的效果不太尽如人意。因此,面对刑事诉讼监督的瓶颈和难点,探索如何进一步提高法律监督能力的正确路径,不断提高检察机关执法的公信力,已成为迫切需要解决的问题。

一、当前刑事诉讼监督工作中存在的问题

(一)立案监督层面。第一,渠道狭窄,案源不足。从司法实践来看,立案监督的线索来源主要有两个,一是在办案中发现,通过办理控申部门移送的被害人不服公安机关不立案案件和审查逮捕案件而发现线索;二是通过与公安机关、行政执法机关的工作联系发现线索。但这两种途径对于发现线索无异于等米下锅,极具偶然性和被动性。第二,缺乏保障机制。实践中,由于没有明确的法律规定,检察机关在向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》或《通知立案书》后,不乏先立后撤、立而不侦、侦而不结等情况,检察机关只能采用催问、协商或发《纠正违法通知书》等“软监督”方式进行督促,缺乏实际约束力。第三,监督范围不全面。刑事诉讼法只规定了对应当立案而不立案的监督,而对不应当立案而立案却没有规定相关条款。从笔者所在基层院的实践来看,因为无法可依,几年来对这类案件的监督一直属于盲区,而众所周知,违法立案的危害性不亚于应当立案而不立案行为。

(二)侦查监督层面。一是监督途径受限。目前主要是通过查阅案卷材料来发现问题,这种监督只是“结果的监督而不是过程的监督,是一种静态监督而不是动态监督,故缺乏侦查监督的有效性。[1]”二是监督范围受限。在涉及公民财产权利、人身权利的强制性措施,如搜查、扣押、冻结、查封、取保候审、监视居住、拘留等方面,均由公安机关自行决定和执行,检察机关缺乏有效的干预措施,使侦查监督基本上处于空白状态。三是检察机关提前介入引导侦查活动 (以下简称提前介入)不规范。《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》规定对于必要的重大案件,侦查监督部门可以适时介入进行引导侦查。而实践中,对于哪些案件属于“重大案件”,如何开展提前介入等都缺乏明确的规定,致使检察机关介入具有被动性、不确定性,多数案件不能通过介入的方式监督。特别是侦查过程中侦查人员对犯罪嫌疑人刑讯逼供、违法取证方面很难进行监督。[2]四是缺乏明确的法律保障措施。检察机关行使监督权力的方式主要是通过书面材料甚至口头方式提出,如在侦查监督方面,在对违法侦查活动提出口头纠正意见、发《纠正违法通知书》、或发纠正违法公函后,因缺乏法律规定,公安机关可以置检察机关的意见和建议而不顾,使监督的有效性大打折扣。

(三)审判监督层面。一是监督范围较窄。实践中检察机关的审判监督仅限于公诉案件的庭审活动和对法院裁判的书面监督,往往容易忽略对案件受理、文书送达、合议庭组成是否合法、诉讼参与人的权利是否得到保障等程序方面内容的监督。在实体监督上,过于注重监督有罪判无罪、重罪判轻罪或重罪判轻刑的情形,相反的情况则少监督。二是监督方式单一。从目前看,检察机关对法院刑事审判进行监督的手段主要是抗诉,其次就是发检察公函对审判违法行为进行督促纠正。抗诉能够产生使法院必须受理案件的强制性法律效果,但督促纠正通知则仅有建议性质,因此有的办案人员把刑事审判监督等同于抗诉。三是监督能效弱化。司法实践中,由于检法两家之间、上下级检察机关之间、不同区域之间对于同一问题的认识经常存在分歧,使审判监督往往陷于困境,难以取得实效。同时,从法院的内部机制来看,检察机关的审判监督明显存在被虚置的倾向。以抗诉为例,在司法实践中,下级法院遇到有争议的疑难案件,往往是先请示上级院统一认识再定案,无形于判前定案,而且削弱了检察机关的抗诉权和当事人的上诉权。

二、刑事诉讼监督存在上述问题的原因分析

(一)相关刑事立法存在不足。我国的刑事立法尚存在欠缺,一方面刑法上存在许多原则性、概括性规定,给具体的司法操作带来困扰。如许多罪名的法定刑量刑幅度很大,对法官运用自由裁量权在法定刑以内量刑和运用罚金刑上的监督,检察机关明显有心无力。另一方面由于法律上的空白使刑事法律监督达不到预期效果。正如前面已经述及的监督保障机制在立法上的缺失,直接导致了程序性职权违法行为得不到有效的制约,现有的监督手段和方法只能起到“下不为例”的作用。因此,刑事诉讼监督立法和机制的不健全,是导致实践中诉讼监督弱化、软化的直接原因[3]。

(二)监督意识有所欠缺。一是存在“重配合、轻监督”的观念。长期以来,检察机关与审判机关、公安机关为了更好地形成打击犯罪的合力,在实践中往往讲求配合而忽略监督制约,有些执法人员仍然存有公检法一家的传统观念,从而导致监督错位,出现不愿监督、不敢监督、监督不力的情况。二是人案矛盾日益突出,导致承办人埋头于日常的审查批捕工作,影响了刑事诉讼监督的开展。以笔者所在院的侦查监督部门为例,2008年,侦监科 (以在岗 16人计算)人均办理审查逮捕案件数为 90.4件,比全市检察系统人均办案数 67.8件高出33%。

在如此大的工作量面前,承办人为确保案件质量无差错,在有限的工作时间内,基本无暇开展立案监督、侦查活动监督等法律监督工作。

(三)监督能力尚待提高。徒法不足以自行,法律监督能否取得成效,关键之一还在于监督者的能力和水平。但在实践中,许多检察干警对金融领域、知识产权、网络等新类型犯罪的研究还不够,应对复杂情况、解决复杂问题、化解复杂矛盾、办理复杂案件的能力较为欠缺。同时,检察队伍结构的年轻化也带来了由于司法经验不足导致“不懂”、“不善”监督的问题,直接影响了刑事诉讼监督的效果。以笔者所在院的公诉部门为例,30岁以下青年干警有 15人,占总数的 50%,而 8个主诉小组里有 7位代理主诉均是 2002年后进院的青年干警。对这些青年干警来说,法学功底扎实、思维敏捷是他们的优势,但同样也面临着工作经验相对不足、法律监督敏锐性不强、沟通协调能力有待提高等具体问题。

三、破解刑事诉讼监督难点,提升监督机制和效能的路径探索

(一)完善刑事诉讼监督立法是强化法律监督的前提

首先,在刑事诉讼法、法院组织法、检察院组织法中突出规定检察机关的法律监督地位和作用,使之与宪法和有关法律相协调,与强化诉讼监督职能的实际需要相适应。其次,对检察机关实行刑事诉讼监督的范围、内容、程序、效力等作出明确具体的规定,使检察机关在实行法律监督中有法可依。例如,从法律上明确规定检察机关对公安机关以外的侦查机关享有立案监督权以及享有对不应当立案而立案行为的监督权力。第三,法律要赋予检察机关一定的处置权,确保法律监督的实际效果。例如,从法律上明确《要求说明不立案理由通知书》和《立案通知书》等法律文书的效力,赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人有 (建议)处罚权。

(二)转变执法观念,优化检察官资源配置,突出监督的专业专岗

加强刑事诉讼监督,就必须坚决摈弃重打击、轻保护,重实体、轻程序,重配合、轻监督等落后思想和“有罪推定”、“先入为主”、“口供为王”等错误观念,坚持“以人为本”的科学执法理念,牢固树立打击犯罪和保护人权并重,实体和程序并重,以事实为根据、以法律为准绳的执法理念。尤其在人案矛盾凸显的当下,树立正确的执法理念显得尤为重要,只有充分认识到刑事诉讼监督是法律赋予检察机关的崇高职责与艰巨任务,只有以高度负责的精神才能在繁忙的工作中开展好各项刑事诉讼监督工作,行使好法律赋予的监督职责。同时,增加侦监、公诉等部门的检察官配置,设立辅助的文员岗位,把检察官从事务性工作中解放出来,从目前普遍的通过办案实现监督过渡到办案发现线索,由专业办案组实施监督。

(三)强化能力建设是凸显刑事诉讼监督效能的保障

岗位练兵是培养检察人才的重要途径,现阶段强化能力建设必须要加强岗位练兵。一方面要结合实务工作,贴近实际,从体现各业务条线的职责要求和工作特点的关键问题着手开展练兵。采用师傅带教、法律文书评比、对抗辩论、汇报案件等方式提高干警尤其是青年干警证据分析运用能力、逻辑思维能力、口头表达能力等一系列的监督能力,夯实提高法律监督能力的基础。另一方面要进行针对性的培训。重视对基层检察队伍法律监督能力培训的针对性、实效性和前瞻性,及时总结法律监督实践中取得的经验和好的做法,采用资深检察官或专家学者授课、研讨等形式,充分发挥经验传授和案例教学在实务能力培训中的作用,增强法律监督的效果。

(四)完善工作机制,不断提升刑事诉讼监督的效果

1.立案监督重点拓展有效的线索渠道。一是在立法存在空白的情况下,可以在实践中探索公安机关立案活动备案审查制度。通过制度会签等形式要求公安机关定期将受理报案、立案、撤案、进行治安处罚和劳动教养的情况定期书面告知检察机关,由检察机关对立案活动的合法性进行备案审查。二要突出重点。结合当前政治经济形势,立案监督的重点应放在事关民生、社会危害性大、严重影响经济发展和社会和谐稳定的案件上,着力保障和改善民生,着力解决人民群众反映强烈的执法不严、司法不公问题上。为确保司法公正,对于一些重大有影响案件的立案监督,建议建立指定管辖制度,由基层检察院提交上级检察院审查立案监督决定,再由上级院商请同级公安机关指定其他基层公安机关立案侦查。三要强化效力。对于在立案活动中存在严重违法的侦查机关及其工作人员,赋予检察机关一定的建议处分权。四要深化行政执法与刑事司法相衔接工作机制。重点是通过加强与行政执法机关和公安机关的联系来推动行政执法与刑事司法相衔接信息平台的实质运转。五要加强对立案监督案件的后续跟踪监督。明确承办人、部门负责人的责任,定期督促,限期督办,提高立案监督案件的成案率、侦结率和有罪判决率。

2.侦查监督重点是规范提前介入工作,适当开展对重点案件的侦查过程监督。一是在实践中探索并和公安机关达成共识,进一步扩大和明确提前介入案件的范围,检察机关应根据需要派员参加公安机关对重大案件的讨论和其他侦查活动。检察人员在参与这些侦查活动时,应侧重对公安机关的侦查活动是否合法实施监督,通过事中和动态的监督及时发现和纠正侦查人员的违法行为[4]。二是加大对逮捕执行的监督力度。实践中,公安机关违法变更逮捕强制措施的情况并不少见,为维护法律的严肃性和权威性,检察机关应严格按照刑诉法的规定,对公安捕后变更逮捕强制措施的案件提高监督的质量。三是切实提高追捕到案率。检察人员在审查案卷过程中要注意捕捉漏犯线索,及时、有针对性地制发追捕建议,并在后续阶段加强与公安承办的沟通,对已发追捕建议逐件跟踪公安抓捕措施及落实情况,提高追捕逃犯的到案率。

3.审判监督重点突出丰富监督方法,提升监督效力。一是优化内部工作机制。如建立刑事判决、裁定的分类审查机制,根据案件性质与受案数量,将案件分为若干类,分别由专人负责对该类案件的判决、裁定进行审查,以便及时掌握该类案件的裁判情况,提高监督的敏感度,推进对同类案件量刑平衡的监督;二是深化量刑建议工作。在基层院,可以实行类案办理制度,通过专人办专案,积累丰富的办案经验,使对具体案件量刑建议的把握更具规范性与准确性;三是进一步完善抗诉制度。构建抗诉一体化机制,启动上下级检察机关的会商制度,对于提请抗诉的检察机关,可以列席上级院的检委会,充分阐述抗诉理由,提高抗诉案件的支抗率;四是发挥再审检察建议的作用。司法实践中,再审检察建议书不具有如抗诉书等法律文书的刚性,也不具有程序性的约束力,很难直接引起如再审等重大诉讼程序的进行,因此应赋予再审检察建议与抗诉同等的效力,从而提高审判监督的灵活性与实效性;五是创新审判监督载体。结合诉讼活动的实际需要,灵活运用多种监督措施,在抗诉与再审检察建议之外积极运用纠正违法通知书、检察公函、检法联席会、专项通报等途径,针对个案的裁判问题、类案在法律适用上的偏差问题以及审判机关在执法指导思想、刑事政策方面的倾向问题提出较高质量的意见和建议,做到个案监督与类案监督相结合,办案与预防相结合。

[1]陈兴良 .从“法官之上的法官”到“法官之前的法官”——刑事法治视野中的检察权 [EB/OL].北大法律信息网 .

[2]张智辉 .中国检察——强化法律监督的制度设计 (第 6卷)[M].北京:北京大学出版社,2004.128.

[3]温军 .论我国刑事诉讼检察监督制度的合理重构[J].学习与探索,2007,(6):120.

[4]许昆,刘洋 .立案与侦查监督问题 [J].中国刑事检察,2003,(6):40.

Key works：the legal supervision over criminal procedure;the supervision over investigation;the supervision over register;the supervision over justice;supervision mechanisms

Several difficulties and Countermeasures of the Legal Supervision over Cr im inal Procedure

GAO Yong-hua,L IU Li,YANG Zhen
(MinghangDistrict Procuratorate of Shanghai,Shanghai,201100,China)

It is an important function of legal supervision of China’s prosecutors that they supervise the activities of cr iminal procedure,but there are many problems in the process of carrying out the supervision in the judicial practice of grass-roots prosecutors,it affected the legal supervision of functions to a certain extent.So the mechanis m of the supervision over register,investigation and justice should be improved and thus the effectiveness of the mechanis m should be enhanced.

D983.4

A

1008-7575(2010)01-0025-03

2009-11-16

高永华 (1961-),男,上海人,上海市闵行区人民检察院副检察长;刘莉 (1979-),女,上海人,上海市闵行区人民检察院侦监科助检员;杨珍 (1977-),女,福建平潭人,上海市闵行区人民检察院公诉科助检员。

(责任编辑:左小绚)