管理内化与服务外化:公共组织行为范式的转换

2010-08-15楚明锟

中共郑州市委党校学报 2010年4期

关键词：中国人民大学出版社公共行政外化

楚明锟,周军

(河南大学哲学与公共管理学院,河南开封 475004)

管理内化与服务外化:公共组织行为范式的转换

楚明锟,周军

(河南大学哲学与公共管理学院,河南开封 475004)

公共行政实践中出现的信任危机,其原因表现为管理不足,服务不到位。公共组织追求管理内化与服务外化的辩证相统一。从公共组织管理内化与服务外化的探索来看,管理的范围是逐渐内化的,并形成组织及其人员的自律精神;服务的范围是逐渐外化的,为更为广泛的公众服务。我们试图构建服务型政府并不是没有管理,而是追求内化管理与外化服务的辩证统一,管理是服务的基础,服务是管理的目的,两者相辅相成,相得益彰。

公共组织;管理内化;服务外化;服务型政府

20世纪的公共行政,无论是在理论与实践上都取得了长足的发展,尤其是西方公共行政的发展,对我国行政管理体制改革有着非常重要的借鉴意义。就美国而言,美国社会是一个社会“细胞”发育较为健全的社会,从特定意义上讲,美国社会这种自我成长的形态,一方面取决于我们通常认为的个人主义、自由主义亦或是具有苏格兰传统的社区自治思想,另一方面就是美国所形成的独特的法律制度。法律制度所形成的行为规则与秩序使得美国社会很容易成长为以“私人部门”为社会主要元素的社会形态。所以在此种社会背景中,在考察公共行政的活动时,我们往往倾向于用企业组织与公共组织进行比较,前者是节约且高效的,科学的管理和一流的服务是其生存的法则。成功的组织往往是在管理上严明、科学、理性化,而在服务上注重时效、细节、关心人。而公共组织既不懂得节约,又不能很好地为公众提供服务,即管理不足,服务不到位,最终造成公众对公共组织的信任危机。“我们的当务之急是要解决那种认为政府已经完全失败的深层次信任危机的问题”[1]。我们试图走出公共组织的这种困境,然而又苦于没有适当的方式或方法。百余年来,公共行政的理论与实践的探索,形成了 2范式、3范式、5范式等公共行政范式说。而从社会演进的历史进程看,行政的历史是一个从传统行政向管理行政发展的过程,并且随着农业社会向工业社会的转化,公共行政将会出现一种全新的服务行政模式。“在公共管理中,控制关系日渐式微,代之而起的是一种日益生成的服务关系,管理主体是服务者,而管理客体是服务的接受者。所以,这是一种完全新型的管理关系,在这种管理关系的基础上,必然造就出一种新型的社会治理模式,是一种服务型的社会治理模式”[2]。我们正在努力建设的服务型政府就是一种管理科学、服务一流的服务行政社会治理模式。在我国建设服务型政府的现阶段,考察管理与服务之间的关系犹其必要。从管理与服务的辩证关系来看,公众对是否提供服务产生质疑之前,就对提供服务的条件产生了质疑。那么,造成公共行政信任危机问题的关键就在对管理的科学性的质疑和对服务的满意与否。公共行政行为范式的转换试图分析管理行为的内化过程与服务行为的外化过程,来构建服务行政社会治理方式的行为范式。

一、公共组织管理行为的内化

出于将人机器化的目的,“或许科学管理最根深蒂固的特征就是人性的观点。人们被看成是机器的附属物,而科学管理的基本目标就是使人们像机器一样有效的工作”[3]。泰勒的科学管理原理推进了社会从简单的工具人的时代向机械化的人的时代的转变。科学管理对时间、动作的研究从细微之处分析研究人,显然它是成功的。19世纪末期,美国工业化、机械化程度也已具有相当高的水平,科学管理原理所主张的科学化的管理方法与制度,取得了成功。但随着社会生产的多样化,不同的生产方式及不同产品需求的出现,社会生产就越来越复杂,科学管理所描述和确立的那些原则以及对人的观点必然要受到改造和冲击。

以泰勒的理论为基础的管理注重效率、经济和效能,并且被认为是科学原则。而威尔逊的早期论文“隐含了一种一般的管理方法,这一方法认为,不管是什么背景,管理的研究总是相同的。接着,公共行政学者开始接受与企业研究学者本质上相同的研究方式和进程——寻求有助于组织效率的科学行政管理原则”[4]。科学管理运动促进了公共行政学的发展并使其趋向成熟,依附于政治的公共行政没有自己独立的理论,管理途径是其首选。各级政府分赃式的政治任命制度,导致了政府内部各种矛盾与问题,公务员制度改革将传统的管理途径作为公共组织履行公共服务职能的方式,并悄然地改进了公共组织的行为方式。威尔逊主张,行政问题就是管理问题。怀特在其著作《公共行政研究概论》中所指出的“公共行政研究的起点应当以管理为基础,而非以法律为基础,因此我们应多加注意‘美国管理学会’的活动,而不必太在乎法院的各项判决”。泰勒认为,“最好的管理就是一种真正的科学,它建立在明确的法则、规章和原理之上”。作为一种理想的组织形式,马克斯·韦伯所提出的“官僚制”理论,非常注重组织中的合理分工,分工能使组织成员在其权责范围内达到专业化。专业化促使组织成员成为其工作领域的专家,即使每个人只是整个分工协作体系的一个环节。组织依赖于“科层制”的权威链,对专业化的分工进行管理和协调。在官僚组织中,无论是哪一层级的组织人员,都有高度明确的分工,否则,组织的权威链就会出现混乱和冲突,某些利益集团通过某些不规则的手段或途径来实现其自身的利益。正如唐斯所说,“正式的规则对于协调复杂的行为而言是一种有效的手段”[5]。马克斯·韦伯所确立的“官僚制”是组织理论的经典之作,但随着社会的发展,环境的复杂性与不确定性增强,对某些现实问题的解决,传统官僚制显得不尽人情,呆板世故。公民开始对它进行批判与反思。此时,管理已不再是涉及社会的方方面面了,社会治理中管理未涉足的领域,公共行政则以服务的方式维系着社会治理的完整性。人们就开始对公共组织的服务精神展开了讨论,管理的范围在逐渐缩小。

应该说,韦伯所确立的官僚制是一种科学的管理,就公共行政的研究而言,官僚制构建了完整的体系,可以说这是科学的管理。虽然官僚制是科学的体系,随着环境的不断变化,也只能从适应到不适应了。因此,在新的环境下,不应当是对官僚制的推翻,而是对官僚制的改进。我们仍然需要严格而科学的管理,因为“严格的管理机制对于任何一个组织来说,都是必要的,无论它是一个高绩效的组织,还是一个创新型组织”[6]。中国改革开放初期,仍然是计划经济体制,是一种泛化管理的形式,政府管理着社会的方方面面 (尤其是经济),政府是社会经济的管理者、决策者。没有真正意义上的市场的中国,行政领域充斥着管理的身影。不管是组织内的人员、物质、财政等,还是组织外的公众、公共设施、公共事务等,都与管理密切联系着,因为没有什么服务可言,有的就是对社会、经济等方面管理工作。面对我国这样特殊的时代背景,只有将科学的管理内化至我们的公共组织中去。在公共组织中确立科学的管理,去除人的主观因素,形成整体秩序性的结构,确立秩序和规范管理,同时将人性化应用于对公众的服务中。如帕尔默所言,“在公共领域,在大多数情况下,人们之间的关系需要保持距离,而且要保持一种非人情化的关系。要求人们保持亲密和热情的关系可能会歪曲并且逐渐摧毁公共生活的基础”[7]。虽然在服务层面,人性化是极其重要的,但在管理层面,非人情化的人际关系是有效的。“所有政府都要规范个人和组织的行为。它们的主要目标是当追求自身利益的私人和公司可能损害其他人的利益时,政府就要改变私人和公司的行为方式。第二个极重要的目标是要规范政府机构及其雇员如何着手执行他们的行政任务,尤其对那些设计管制私人行为的任务”[8]。对于公共组织而言,管理的存在并成为服务的前提,是为了确保规则的制定和实施。因而服务才是需要发挥专长和创新精神的。为确保这服务,管理行为内化是其必然途径。

管理不单单是反映理性、计算、精确,它更多地体现为一种混沌而有序、明确而不精确、理性而充满人性色彩的形态,人才是公共组织管理行为的主体和根本。科学的管理,体现后工业社会特有的社会及组织环境特征,后工业社会的复杂性和不确定性增强,但随着人们的认识深入至未知的世界,揭开其神秘的面纱,同时又引导人们走进新的、更加迷茫的未知世界,这个未知世界的复杂性和不确定性对人类来说是更加复杂、更加不确定,人们通过将机器人化来应对确定和不确定的已认知的世界,其自身却朝着更深的未知世界大步迈进。因此,对于人类组织来说,科学的管理应当是人和机器的完美结合,而现时代,主要表现为人与网络信息技术之间的结合,这种结合,必然带来人类社会结构的改变,在后工业社会形成“社会的网络结构”,“是一个具有总体性的社会依存结构”[9],人是其中的核心价值。一切组织都是为组织中的人而存在的,而机器只是其中人的另一种表现形式。“内化”可以理解为两个方面的含义。一方面,就其范围来说,被限定趋于组织内部,即公共组织的科学的管理的内化,成为一种对组织自身的管理,通过内化,缩小管理相对于组织的范围,也就相对地降低了管理在公共组织外部的比重,同时提高其在公共组织中的内部比重;相反,服务在外部的比重扩大,在内部的比重缩小了。另一方面,就理念而言,科学的管理的理念,不仅要深化到公共组织中,更重要的是要渗透到组织的每一个成员的内心中,形成组织行为与个人行为的自律。组织人员将科学的管理的理念转化为自觉行为,形成自律的精神。

二、公共组织服务行为的外化

早期的组织中,服务是极其有限的,甚至只局限于组织的后勤工作。组织的后勤人员为组织其他成员,尤其是为组织的领导决策层提供特定的服务。其工作主要表现管理组织的物资、服务组织人员。如安排会议、办公室保洁、保存和管理办公材料、文件归档等,其载体往往表现为行政办公室或行政科,其工作可以认为具有服务性,但既无服务理念,也无服务态度,在实际上仍是一种管理,我们称之为机关管理。与泛化的管理相对应,这种所谓的服务也只局限于组织内部,服务具有内部性特征。正如瑞·福西斯指出的那样“我们越界成了自我服务的组织,我们太关心自己的需要,而不关心社会的要求”[10]。随着政府职能的转变,在由管理主导转向服务主导的过程中,服务理念获得人们的重视,需要服务的公民成为公共组织的顾客。公共组织为其顾客提供服务。新公共管理运动强调把企业家精神纳入到公共组织的管理中,服务的顾客化时代来临,服务获得了较为重要的地位,但管理仍然占据优势。在我国,行政体系是作为社会分工协作的一部分,作为一个巨型组织,为公众提供服务,其服务理念开始逐渐确立,政府由纯粹的管理转向管理基础上的服务。

我们批评官僚机构办事拖拉,反应迟钝。实际上,“官僚机构并不是基于速度这一目的建立的,他们最初的建立的目的是为了实施控制”[11]。官僚机构擅长于分配责任,在分工的基础上,提供职责明晰的工作职位。它们能管理好本该由他们管理的事务,但却不能迅速地提供服务,在管理上,它们有着许多的优点,但时效性却不是他们所追求的,而是服务所追求的,为公众提供服务,注重速度和质量。对于公共组织来说,管理式微,而服务越来越受到重视,我们开始为服务建立一系列的标准、体系、方式和方法,然而有一点需要指出的是,服务的对象顾客化,是企业管理的一种追求,顾客化的服务存在天然的缺陷,如登哈特所指出的那样,“新公共服务承认与政府互动的并不简单的是顾客,而是公民”[12]。服务理念被公共组织成员所接受,并形成自觉为他人服务的行为,而服务外化是指服务对象的外化,即组织成员所服务的对象扩展到组织以外的公众,而不仅在于组织成员或只限于顾客。服务外化为组织成员树立为公众提供“一流的服务”的理念。基于“科学的管理”的“一流的服务”这是一种价值理念,如何才能为公众提供“一流的服务”,我们应关注以下几个方面。

1.信息对称的服务。与内部服务和顾客化服务相比较,外化的服务面对的服务范围更加广泛,而对于一般人来说,信息是其最短缺的资源,因为往往不知道是怎样处理相关的事务,而到处寻找解决问题的方法和途径。通常出现这样的情况,相关的部门不被公众所了解,而是通过其上级部门来处理,上级部门将任务分配给相应的部门,这是一种信息不对称的推诿。如果出现不符合条件,不能为其提供相应的服务,那么就造成不作为的结果。但如果向其提供相应的信息,供公众准备相关的材料,就为其提供一流的优质服务;如果有专门的部门向公众提供相应的服务信息 (包括服务条件、程序、直接或间接相关的服务部门及相关注意事项),为公众服务就很容易获得认同。

2.相互尊重的虚心服务。外化的服务面对的最大的问题就是公众与行政人员之间是陌生人关系,往往会以自己既定的观点来看待为其服务的行政人员,甚至存在批评和偏见。“虽然他们是陌生人,但他们可以在需要相互了解的方面和时候,实现相互了解,而且可以达到‘熟人社会’中无法达到的理性化的了解”[13]。那么,提供公共服务的行政人员应保持一种虚心的态度。受“官本位”思想的影响,行政人员的职业与其他职业相比,有很高的社会地位,而在有些行政人员的思维中,亦把自己看得很重要,有一种被关注的意识。因而在为公众提供服务时,不能以一种虚心的服务精神为公众服务。值得指出的是,“公仆”不是“奴仆”,要受到公众的尊重,但前提是提供服务亦能同样尊重接受其服务的公众。公众与行政人员之间的尊重是相互的。行政人员要尊重普通民众,公众也要理解行政人员的工作。然而,这样相互之间的互为尊重,共同合作是不能用法律、规则来约束的,而是基于人的相互尊重、彼此合作信任的精神。行政人员希望获得公众的信任,只有被信任,才能虚心提供服务。

3.有始有终的服务。服务外化使人的主动性和能动性增强。在为更为广泛的公众服务时,组织人员就会有更多的有利于公众的服务选择,但是提供服务就意味着服务成本增加,为公众提供服务需要很多人长时间为之付出。而面临的问题是服务成本的不断增加,有些部门或组织人员考虑到各方面的关系,往往选择中断服务或降低服务质量。同时提供公共服务的组织人员也会因为自身主观的因素选择高质量的服务和一般应付性服务,甚至不提供服务,这就是所谓的公共服务“半截子”现象。提供公共服务产品也会因压力而半途而废,这使得服务成本增加却未能为公众提供应有的服务,甚至使公众对公共组织失去信任。因此,有始有终的服务是对公众负责的态度。

4.时间优先的服务。受管理的影响,服务亦被认为首先要考虑经济效率,管理内化和服务外化意味着管理和服务将承担组织不同方面的责任,具有不同的追求。管理追求低成本、高效率,而提供服务不能追求低成本。服务所追求的是高质量、时间优先的服务。时间是公共服务过程中的一个敏感话题,公众对公共服务的指责和批评往往体现在其时间观念上。因此,时间优先是公共服务的核心追求,甚至在有些条件下,时间成为其全部内容。如果失去这个服务时间,造成的损失可能就是永远无法挽回的。

三、内化管理与外化服务的辩证统一

我们的行政体制改革,在转变政府职能上,把不该政府管理的事项转移出去,把该政府管理的事项切实管好。那么,转移出去的职能是需要做好服务的,而该政府管理的事项又必须将其管理好。内化管理与外化服务是辩证统一的关系。

1.内化管理是外化服务的基础。实际上,“在任何社会中,政府部门一向是被管制的最为严格的组织。尤其是在英美语系的民主国家。因此,如果能够给与政府员工更多地发挥其专长和创新精神的自由,那么政府应该能够更为有效地运转”[14]。因此,我们需要做的就是内化管理与外化服务相区别。但是很明确的是,发挥专长和创新精神是服务的价值理念,其必然以“科学的管理”为基础。我们在称赞私营部门的服务时,往往刻意地忽略了其管理的层面,而强调其服务的层面。私营部门如果没有“科学的管理”,那么其所谓的自动化服务、限时服务、计算机辅助服务、24小时服务、不出门服务等具有传奇色彩的服务也是不能做到的。这些服务对私营部门来说是节约的,因为私营部门提供这些服务不间断、效率高,其所获得的利润 (收益)就高,而公共组织则不能做到这样的不间断服务。公共组织向公众提供服务,往往是具有公共利益性质的,也就是对公众而言是受益的,公众都愿意获得这样的受益性服务。然而公共服务又不能够是无条件的普遍的,公共组织只能在其符合条件的范围内向公众提供尽可能一流的服务。那么这里的条件就是需要公共组织管理的。因此,这些条件的科学与否,直接影响了公共组织提供公共服务的价值取向。换句话说,管理的科学与否,直接决定了公共服务的品质。我们“可以浏览一下政府服务的目录,便会发现一项一项的服务同样都变成了限制”[15]。公共组织在一定约束范围内才能更好地提供尽可能一流的服务,否则就是混沌而无序的。

2.外化服务是内化管理的目的。公共组织因公众的需要而存在,以实现公众利益最大化为目标,公众的需要是公共组织存在的前提。不基于公众需要的服务是无效的。公众的需要是多样性的,并且这些服务不具有无条件的普遍性,因为针对不同的人群公共组织需要提供不同的服务。为使公共组织把有限的资源应用到最需要、最有价值的地方去,公共组织在提供公共服务时必然是有选择的,每个人都有机会但不被期望成为其中的服务对象,因为服务是责任和成本支出。但同时公共组织也希望能够为更多的人群提供服务,其所付出的努力才是最值得期望和有意义的(也许就是最具有效率的)。然而这些都是基于某些条件的,这些条件是需要“科学的管理”的,韦伯指出,“人追求理性、合理化,把管理作为一种手段,但最后却在合理化中丧失了自我,管理变成了目的本身”[16]。因此,管理的目的是服务,管理是实现服务的一种手段。

3.内化管理与外化服务相辅相成、相得益彰。管理与服务的分工,是在“分担以前的共同职能,但是这种分配并没有任何预订计划”[17]。这是价值理念的转变。我们认为公共组织行为是管理与服务的统一体,那么,公共组织价值理念的转变就体现为其重心的转变,即由过去的管理重心向现在的服务重心的转变。管理与服务是相互依赖、相依统一的。传统官僚制所面对的环境是混沌的环境,它的历史任务是确立秩序;秩序确立了,社会运行才能良好。公共组织所面临的环境是确立了秩序的环境,根据不同的社会背景和环境,不同的国家和地区所能确立的秩序的程度是不同的。因此我们便很容易发现,在不同国家和地区存在官僚制不适应的不同表现形式。“公共管理现在需要专业化的管理,而过去公共行政则不需要”[18]。我们所需要的专业化的管理是一种“科学的管理”,内化的管理,不是泛化、顾客化的管理,是实现公共服务的手段,为公众服务才是公共组织的目的所在。内化管理是外化服务的基础,外化服务是内化管理的目的,两者相辅相成,相得益彰。

总之,公共组织所追求的两个层面是管理内化与服务外化。从对“科学的管理”和“一流的服务”的探索来看,管理的范围是逐渐内化的,并形成组织及其人员的自律精神;服务的范围是逐渐外化的,为更为广泛的公众服务。就服务型政府的建设而言,服务型政府是服务型社会治理模式的一个重要组成部分,它强调服务的价值理念,并不意味着否定管理理念;恰恰相反,服务型政府必然追求管理内化与服务外化的辩证相统一,只有两个相辅相成,通力合作才能发挥服务型政府的最大优势。

[1][美]史蒂文·科恩,威廉·埃米克.新有效公共管理者:在变革的政府中追求成功[M].王巧玲译.北京:中国人民大学出版社,2001.4.

[2]张康之.公共管理伦理学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.7.

[3][美 ]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].项龙译.北京:中国人民大学出版社, 2002.98.

[4][美]罗伯特·B·登哈特.公共组织理论[M].竺乾威译.北京:中国人民大学出版社,2003. 56.

[5][美]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].郭小聪译.北京:中国人民大学出版社,2006.64.

[6][美]保罗·C·莱特.持续创新:打造自发创新的政府和非营利组织[M].张秀琴译.北京:中国人民大学出版社,2004.152.

[7][美 ]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译.北京:中国人民大学出版社,2003.45.

[8][美]詹姆斯·W·费斯勒,唐纳德·F·凯特尔.行政过程的政治:公共行政学新论[M].陈振明译 .北京:中国人民大学出版社,2002. 396.

[9]张康之.论社会的网络结构 [J].理论学刊, 2008,(3).

[10]毛寿龙.西方公共行政学名著提要 [M].南昌:江西人民出版社,2006.399.

[11][美]拉塞尔·M·林登.无缝隙政府:公共部门再造指南[M].汪大海译.北京:中国人民大学出版社,2002.9.

[12][美]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].丁煌译.北京:中国人民大学出版社,2004.58.