陶国根

(中共江西省委党校,南昌 330003)

·党建园地 ·

善治理论视野下党执政能力的提升

陶国根

(中共江西省委党校,南昌 330003)

党的执政能力建设作为执政党建设的根本任务,是关系到党和国家长治久安的重大战略课题。20世纪 90年代兴起的善治理论,为加强党的执政能力建设提供了一个新的研究视角。善治与加强党的执政能力建设有着一定的制约和依存关系。善治理论对党的执政能力提升产生重要影响,为提升党的执政能力开辟了新的路径,而加强党的执政能力建设是我国走向善治的必然选择。

善治理论;执政能力;路径选择

20世纪 90年代,治理与善治理论的兴起引起了人类社会政治生活的重大变革,被认为是替代传统的政府统治理论的新思想。中国共产党是中国唯一的执政党,要保持长期执政,就必须弘扬与时俱进的精神,充分吸取善治理论中的合理因素,不断提升自身的执政能力。

一、善治理论及其内涵

世界在变化,形势在发展,中国特色社会主义实践在深入,不断学习、善于学习,努力掌握和运用一切科学的新思想、新知识、新经验,是党提升执政能力、始终走在时代前列、引领中国发展进步的决定性因素。20世纪 90年代,西方新的政治分析框架,即善治理论开始变得日益引人注目。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时,首次使用了“治理危机”一词,此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中,对治理的研究也成为 90年代政治学的最新发展。英语中的治理一词 (governance)源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵,长期以来与统治一词交叉使用,并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。治理作为一种政治管理过程,也像政府一样需要权威和权力,最终目的也是为了维持正常的社会秩序,这是两者的共同之处,但是治理又区别于传统的政府统治概念[1]5,两者至少有两个基本的区别。首先,治理与统治的最基本的甚至可以说是本质性的区别,就是治理需要权威,但这个权威并非一定是政府机关;统治的权威则必定是政府。其次,管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。与此同时,治理则是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系,确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理[1]5-6。总之,治理意味着统治的含义有了变化,意味着一种新的统治过程,意味着有序统治的条件已经不同于以前,或是以新的方法来统治社会。

“善治”是治理的最高境界。迈克尔·巴泽雷则把善治归结为“公民价值体现”。它与传统官僚制范式不同,它更多地体现了对公民集体价值这一问题作更多的调查、更明确的讨论、更有效的商榷,暗示了社会自治的要求和能力[2]。查尔斯·福克斯把善治归结为“以人为本”。“善”就是人民为促进幸福的实现而民主决定的东西,人民就是标准,是主人,在他们之上没有判定对错的更高标准[3]。罗茨则从过程角度描绘了善治的愿望。他认为,只有将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务,从而建立以信任和互利为基础的社会网络,形成政府与民间、公共部门与私人部门之间的互动,才能真正形成善治的模式[1]91。善治是治理的理想状态,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。综合各家在善治问题上的观点,我国著名学者俞可平整理出了善治的六个基本要素:(1)合法性,它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。(2)透明性,它指的是政治信息的公开性。(3)责任性,它指的是人们应当对自己的行为负责。(4)法治,指法律是公共政治管理的最高准则,任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人人平等。⑸回应,指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反映,不得无故拖延或没有下文。⑹有效,这主要指管理的效率。[1]9-10

二、善治理论对党的执政能力提升的影响

善治实际上就是国家的权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。它对政府提出了更多的要求,同时也就对执政党的执政能力提出了更高的要求。因为政府过程通常要由政党来实现,而政党正是政府过程的主导者。政府运作的科学与否,反映的是执政党执政能力的强弱[4]。

1.善治理论主张的公共管理主体多元化对党的执政权威性的影响。与统治不同,善治指的是一种由共同目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实施。善治强调政府与公民之间在管理过程中的交流与合作,政府不是这一活动的唯一主体,还应包括政府体制外的社会公共机构和行为者,它们在特定领域与政府合作,分担政府的公共管理责任,办好事情也不再限于政府的权力。它对传统的国家与政府权威提出了挑战,认为各种公共的或私人的机构只要其行使的权力得到公众的许可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心[1]3-4。善治理论强调公共管理主体的多元化,执政党与政府不再是公共权力的唯一主体,政府的角色发生了新的变化,执政党的角色也发生了很大的变化。执政党不仅应当把属于政府的权力归还给政府,而且政府也要逐步将过去属于政府但现在由其他非权力主体来行使更合适的权力归还给社会,以彰显它们的功能和作用,使多元主体的功能最优化。勿庸置疑,权力主体的多元化显然是对政府权威的挑战,同时也是对执政党执政影响力的挑战。在传统的官僚制政府管理模式中,由于政府是社会的唯一主体,执政党一旦执政便大权在握,但是随着善治的推行,大量非政府组织都成为公民参与社会管理的一部分,与它们相比,政党只是其中一员,政党和其他类型的组织之间成为一种相互竞争的关系,如此必然大大加重权力被分解、被限制、被监督带来的失落感,而对曾经是“一元化领导”的中国共产党来说,这种感觉会更加强烈。

2.善治理论提倡的执政法治化对党的执政方式的影响。执政法治化,即要求执政党必须依法执政。所谓依法执政,就是执政党根据宪法和法律的授权,按照特定的执政权限和执政程序而进行的执政活动。治理并不是一种无序的管理活动,它要求政党、政府、非政府组织、公民等的行为必须符合法律规范,在法律的框架下进行活动,从而维持正常的社会生活秩序。善治并不排斥强制、国家权力和政府权威,只是在这一基础或前提下,强调政府的管理权和公众的参与性,它本身也包含了强制性手段的法治。所以,真正意义上的善治,也离不开法律的规范和指导。中共十五大提出要依法治国,十六大又进一步强调要形成有中国特色社会主义法律体系。从“以法治国”到“依法治国”的转变就说明了法治重点从管理对象转向政府权力本身,权力的有限性、政府治理的理性都在于法治,治理同样必须依法而行。在当前的行政管理活动中,政府的法治观念并不一定比普通公民强,行政执法部门超越职权、滥用权力等违法行政的情形经常出现,侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的现象也屡见不鲜,以至于关于法大还是权大的问题在实际工作中经常得不到正确答案。我们党自身在执政过程中也经常出现政策大于法的现象。法治与人治是相对立的,它不仅规范公民的行为,更要制约党政部门的行为。法治是善治的基本要求,没有健全的法制,没有对法律的充分尊重,没有建立在法律之上的社会程序,就没有善治[1]10。善治倡导的执政法治化对当前党政部门的一些违法行政行为提出了挑战,产生了重大影响。

3.善治理论推崇的民主执政对党的集权执政的影响。善治理论从更高的层面上强调了公民参与国家治理的重要性。善治离不开政府,但更离不开公民,它是政府与公民团体、公民组织和公民个人对社会公共事务和公共生活所进行的合作式管理。这种合作是双向的,既有政府出面与公民的合作,也有公民出面与政府的合作,政府在这一合作过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。善治理论排除了国家中心论,认为有效的管理必须是民主管理,是政治社会与公民社会共同合作的治理模式。政治社会和公民社会对善治来说是不可缺少的两翼。善治是追求实现国家与社会良性互动的博弈关系的一种努力,限制了政府在公共事务管理过程中的单意志行为。这就要求政府在社会管理中体现出透明性,将政治信息公开,使每个公民和社会机构能够获得与自己的利益相关的政策信息,以便公民能够积极有效地参与公共决策的过程,并且对公共管理过程实施有效的监督。总之,善治意味着进一步的民主化,它进一步确定和强化民众对权力所有者的制约,政党是民众利益的代表,是人民的公仆,是受人民委托掌管权力的政治工具。在执政问题上要更多地鼓励公民和其他非政府组织的参与,更多地依据人民的判断。善治理论要求的民主执政方式对计划经济体制下形成的集权执政方式形成了挑战。计划经济需要统一的计划安排,需要自上而下严格的计划执行系统,需要整个社会步调一致,从而几乎排斥任何社会组织及个人的行为,与这套体制相适应,形成了行政命令式的、高度集中的、缺乏民主的、党指挥一切的、党包办一切的领导方式和执政方式。这些与善治理论所要求的民主执政思想是背道而驰的。

4.善治理论要求的有效执政对党的执政效能的影响。效能或有效性是善治的重要内容,是其基本构成要素,主要指的是管理的效率。它有两方面的基本含义:一是管理机构设置合理,管理程序科学,管理活动灵活;二是最大限度地降低管理成本。善治程度越高,管理的有效性也就越高。党的执政效能是加强党的执政能力建设的重要组成部分,也是党的执政能力的具体体现。党的执政效能高低,直接影响到党的执政意图能否坚决地贯彻下去,直接影响到人民群众的根本利益能否得到维护和实现,直接影响到党和政府在人民群众中的形象和威信。党的有效执政,可以从上述含义引申开来。一方面,党要有很高的执政效率,包括党和政府的机构设置合理,人员精干高效,领导体制和工作制度科学、规范,运转顺畅。另一方面,党要最大限度地降低管理成本,要杜绝党政干部中的奢侈现象,杜绝“政绩工程”和“形象工程”,以最小的代价为公民提供最优质的服务。因此,要加强党的执政能力建设,首先必须抓好执政效能建设,解决党政机关在执政效能方面存在的问题。在现实中,党和政府的活动经常表现出低效和不经济性。由于受我国长期形成的高度集中的政治经济体制的影响,政府在提供公共服务的过程中具有非市场特征,实行的是垄断性供给,导致政府官僚机构缺乏竞争力。政府在活动中没有追求高效率的动力,往往支付多余成本,导致资源浪费,出现机构臃肿、办事拖拉、无人负责甚至以权谋私、贪污受贿等现象。

三、善治理论视野下提升党的执政能力的路径选择

政党不是一成不变的,自从政党政治产生之日起,它就处于一个不断变化发展的过程中,任何一个政党,无论其性质如何,要实现生存与发展,就必须随着时代的变化不断地对自身进行调整。依据善治的理论,并根据我国政治、经济、文化和社会的背景,加强党的执政能力建设可以通过如下几种路径:

1.转变执政理念,提升党的执政能力。执政理念决定执政能力作用的性质与方向,执政理念不同,执政能力建设的方向和目标也不同。执政理念作为评价指标,有两个含义:一是执政党有无执政理念;二是执政理念是否科学。科学的执政理念源于执政实践,随着执政实践的发展而不断发展,并指导新的执政实践。执政党能否在执政实践中总结经验教训,并加以创新,升华为理论成果,反映着一个党执政的成熟度,体现着党的执政能力强弱和执政水平高低。因此,树立科学的执政理念是提升党的执政能力的前提。在传统执政理念中,国家和社会处在一种零和博弈的状态,此消彼长的关系往往导致国家对社会的干预过多,妨碍了社会自主性的发挥,结果是只有国家型塑社会的过程而无社会型塑国家的过程,并造成“全面专政的国家”控制一切社会生活领域,即有国家无社会[5]。善治是一种互动的管理过程,它主要通过协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社会公共事务的管理,其实质是市场原则、公共利益和认同基础上的合作。在这种状态中,国家和社会的良性关系得以确立,国家从无限且低效的权威政府中走出来,还权于社会,还权于人民。国家和社会的关系,由零和博弈进入正和博弈,实现彼此的相互型塑[1]15。加强党的执政能力建设,提升党的执政水平,必须转变传统的执政理念,以善治作为核心价值,这样既可以巩固和加强党的执政地位,又为我国的经济和社会发展创造了政治条件;既有利于推进党的现实关怀,又有利于为党的理想关怀创造条件。善治是时代发展条件下的产物,它要求执政党必须形成与之相适应的执政理念,从而提升党的执政能力。

2.积极发展社会主义民主政治,提升党的执政能力。民主既是人类政治发展的目标,也是善治理论的题中之义。善治只有在自由民主政治的条件下才能真正实现,没有自由、民主,善治便不可能存在[6]。坚持和发展社会主义民主是提高党的执政能力的内在要求和根本途径。世界各国的历史经验证明,民主政治是现代政党得以执政和长期执政的合法性基础,也是最能够吸纳社会多元利益、化解社会矛盾和达成社会和谐的制度安排。在新时期,加强党的执政能力建设,必须坚持和发展社会主义民主政治。首先,必须充分发扬党内民主,把扩大党内民主看做加强党的执政能力建设的基础工程。中国共产党是建设社会主义民主政治的领导力量,民主政治所要求的一系列原则,首先应当在党的活动中体现出来。党内民主建设不但有助于通过合理、有效的方式,凝聚党的共识,增强党的活力,而且有助于推动人民民主,增强整个社会的向心力和凝聚力。其次,充分发扬党外民主,即不断完善和发展党领导下的人民民主。完善和发展人民民主,要求党和政府切实落实人民的各项政治权利,使他们有权参与关系其利益的选举、决策、管理、监督,从而保证党的干部和政府官员真正代表人民的利益行事。

3.积极推进社会主义法治建设,提升党的执政能力。法治是善治的重要内容,没有法治就没有善治。法治的基本要义就是,法律是政府管理的最高准则,法律面前人人平等。它不仅要规范公民的行为,更要制约党和政府的行为。法治是执政能力的根本保证,依法执政既是党的执政能力的一项重要内容,又是提高党的执政能力的重要原则。政党活动的法治化是现代民主政治的主要特征,依法执政是法治国家对政党活动的基本要求。依法执政要求党的领导从民主与法治的内在要求出发,充分尊重宪法和法律的至上权威,并通过党的执政地位和执政行为来实现。看一个国家是不是法治国家,最重要的一点就是看这个国家的宪法是否具有权威性,执政主体是否依法执政。法治与执政能力的紧密联系显示,社会主义法治建设与加强党的执政能力建设、提升党的执政能力之间具有高度的同一性。加强社会主义法治建设,是依法治国的重要组成部分,也是加强党的执政能力建设的需要。要全面推进社会主义法治建设,提升党的执政能力,必须选择科学有效的实现途径。首先,党政人员必须牢固确立法治观念。由于我国长期以来传统的人治观念严重,一些地方或部门领导干部的法治观念缺乏,长官意识浓厚,官本位风气盛行。因此,加强法治建设的前提,就是党政干部必须在思想上牢固树立基本的法治观念。其次,要在宪法中明确规定党的性质、地位、职能及其领导方式以及明确党与其他权力机构如政府、人大、政协、司法机关等的关系。最后,要把党的执政活动纳入国家的法律框架中,全面推进依法执政。在当前法治建设中,必须坚持严格执法、公正执法、文明执法,建立有权必有责、用权受监督、违法要追究的监督机制,全面提高行政理念、施政目标、制度规则、组织运作、技术措施等方面的法治化水平。

4.培育壮大非政府组织,提升党的执政能力。善治理论意味着政治国家与公民社会的合作,公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。它是国家权力向社会回归、增强政府对公民的回应性以及还政于民的理论表达和实际需求的反映,其结果必然是公民社会的日益壮大及非政府组织的蓬勃兴起。非政府组织可以加强党与公民之间的协调沟通,促进党和民众的合作,帮助政府解决问题,促进党和公民的联系。目前,我国非政府组织的发展相对滞后,已经成为影响党的执政能力提升的一个因素。因此,培育壮大非政府组织是我们加强党的执政能力建设、提升党的执政能力的必然选择。首先,党要转变对非政府组织的态度。党要转变过去那种认为非政府组织的发展是在与党争权的观点,认识到非政府组织的发展不仅不会威胁到党的执政地位,而且能够帮助党更好地治理社会。非政府组织与党组织在社会管理过程中并非一种互相对立、互相竞争的关系,更不是一种敌对关系,而是一种平等的“合作伙伴”关系。其次,要完善非政府组织的相关法律制度体系,改善和健全非政府组织发展的法律政策环境。非政府组织的发展是一个长期的过程,需要通过法律的完善、政策的调整和制度的建设来营造一个有利于非政府组织发展的法律政策环境。最后,改善政府对非政府组织的管理方法。放松规制,政社分开,明确党和政府与非政府组织各自的权力范围和法律责任,充分保障非政府组织的自立、自治和自养性。

[1]俞可平 .治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社, 2000.

[2]迈克尔·巴泽雷 .突破官僚制:政府管理的新愿景[M].北京:中国人民大学出版社,2002:133.

[3]查尔斯·福克斯 .后现代公共行政——话语指向[M].北京:中国人民大学出版社,2001:201.

[4]王长江 .中国政治文明视野下党的执政能力建设[M].上海:上海人民出版社,2005:46.

[5]孙志明 .中共执政能力之政治学分析 [J].求实,2004, (3).

[6]俞可平 .治理与善治:一种新的政治分析框架[J].南京社会科学,2001,(9).

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1008-8520(2010)05-0056-04

2010-06-05

陶国根 (1982-),男,江西南昌人,公共管理学教研部教师,硕士。

[责任编辑:那青阳 ]