陈 建

(徐州师范大学管理学院,江苏 徐州 221009)

试论我国公共行政决策的伦理价值取向

陈 建

(徐州师范大学管理学院,江苏 徐州 221009)

公共行政决策伦理价值取向,体现了公共行政追求的一种应然状态。对于以“为人民服务”为宗旨的中国公共行政,应该采取什么样的决策伦理价值取向,是一个必须给予明确回答的问题。对于推行社会主义这一目前人类最先进社会制度之中的中国公共行政所应坚持的决策伦理价值取向,应该吸收人类社会发展历程中公共行政决策伦理价值取向的所有精华部分,将秩序作为基本决策伦理价值取向,效率作为核心决策伦理价值取向,公正作为终极决策伦理价值取向。

公共行政决策;伦理价值取向;秩序;效率;公正

一、以“为人民服务”为宗旨的我国公共行政,应该采取什么样的决策伦理价值取向

公共行政决策伦理价值取向,指的是公共行政组织和人员,在面临其职责范围内所应处理和解决的某种问题时,在制定相应的计划和采取相应的对策时,所坚持和依据的标准、指南和规范。公共行政权是由公众授予的,公共财政是公众给予的,公共行政的宗旨只能是为公众服务,因此,公众合理的行政需求必然成为公共行政决策伦理价值取向的重要内容。

公共行政决策伦理价值取向体现了公共行政所追求的一种应然状态,反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。对于以“为人民服务”为宗旨的中国公共行政,应该采取什么样的决策伦理价值取向,是一个必须给予明确回答的问题,否则就难以采取正确的行政活动,难以为民众谋利益。对于推行社会主义这一目前人类最先进社会制度的中国公共行政的决策伦理价值取向,必然吸收人类社会发展历程中公共行政决策伦理价值取向的所有精华部分,对中国公共行政决策伦理价值取向的探讨,可以从人类社会尤其是公共行政的发展历程中窥见一斑。人类社会先后经历了农业社会、工业社会,一些发达国家已经步入了所谓的后工业社会。与此相应,“人类社会的治理模式已经实现了从统治行政到管理行政的转型,而公共管理的出现则意味着管理行政发展到了它的最高阶段(服务行政)。”[1]农业社会的社会治理是以统治秩序为公共行政决策最高伦理价值取向的,这种秩序是为了维护统治阶级的利益;工业社会是以效率为最高伦理价值取向的,提高效率是为了满足社会对于经济发展的需要;运生于后工业社会的公共管理是以“服务”为其价值追求的,它所关注的更多的是社会公正。在服务行政的社会治理模式中,公共行政决策伦理价值取向不是对于“秩序”和“效率”的否定,而是对于这两种价值取向的超越,因为只要社会治理成为一种全心全意的“服务”行为,只要公共管理的制度和程序充分体现了“服务”的价值和原则,也就自然而然地获得了和谐的社会治理秩序和充分的效率。从人类历史和人类社会治理模式的简要回顾中可以看出,秩序、效率、公正理应成为中国公共行政的决策伦理价值取向,其中秩序是公共行政的基本决策伦理价值取向,效率是公共行政的核心决策伦理价值取向,公正是公共行政的最高决策伦理价值取向。

二、秩序:我国公共行政基本决策的伦理价值取向

秩序,按中国的传统解释,秩,常也,秩序,常度也,指人或事物所在的位置,含有整齐守规则之义。按现代解释,秩序,乃人和事物存在和运转中具有一定一致性、连续性和确定性的结构、过程和模式等。秩序包含社会秩序和非社会秩序两类。社会秩序是指人们交互作用的正常的结构、过程或变化模式,是人们活动的状态和结果。它包含着行为秩序和状态秩序,也包含着经济秩序、政治秩序、文化秩序乃至生产秩序、工作秩序、教学秩序、科研秩序和生活秩序等。而非社会秩序是指事物的位置所在、结构状态或变化模式。自由主义大师哈耶克把秩序分为两类:生成的秩序和人造的秩序。前者指秩序是在自由主体之间的互动过程中自发地、必然地生长出来的;后者是人为建构的,是理性和逻辑的产物。

在专制社会,统治阶级所维护的是等级秩序,是为了实现少数人的利益。在现代社会,需要的是一种和谐、稳定的社会秩序。哲学家博登海默曾说:“从最低限度来讲,人之幸福要求有足够的秩序以确保诸如粮食生产、住房以及孩子抚养等基本需要得到满足;而这一要求只有在日常生活达到一定程度的安全、和平以及有序的基础上才能加以实现,而无法在持续动乱和冲突中予以实现。”[2]这里所讲的秩序,就是指这种最低限度上实现幸福所需要的社会秩序。那么,社会为什么需要政府提供秩序,需要政府提供的是一种什么样的社会秩序呢?

按照社会契约论的观点,当人们走入社会时,形成的是一种自发的秩序,而这种自发的秩序并不能满足人们对于秩序的需要,因为社会自身也存在着一系列的缺陷和不足,其中最为重要的一点就是缺乏一种具有权威性、强制性维护秩序的力量,于是建立在暴力基础之上的公共权力就成为维护秩序的必然要求。社会契约论不过是一种抽象的理论假设,实际上,近代市民社会和民族国家是一同发展起来的,如果对秩序从层次上加以划分的话,建立在公共权力基础上的秩序是更为基础的秩序状态,只有在由公共权力维护的秩序的基础上,社会的“自发秩序”才有可能存在和发挥作用。

秩序是人类社会不可或缺的,是人类社会存在和发展的基础。秩序的存在是人类一切活动的必要条件,通常所说的“稳定是发展的前提和基础”就是从秩序的基础性作用层面来讲的,没有稳定的社会秩序,人们自由、平等、发展的要求永远都难以实现。秩序是公共行政在开展一切决策活动时首先应具有的基础性价值取向,无论什么时候,维护社会的稳定和秩序,都是政府义不容辞的责任。随着社会的发展,政府的政治统治职能有弱化的趋势,而社会管理和服务的职能则有不断强化的趋势,弱化只是一个相对的概念,是与社会管理与服务职能相比较而言的。人们并没有因为对政府提供社会管理和服务要求的加强而降低对秩序的要求,相反,现代市场经济是一个利益多元的经济形态,其中必然存在着众多的利益冲突,拥有公共权力的公共行政机关必须对这些利益冲突进行整合和协调。在市场经济中,政府要通过法律制度保障人们的合法权益,给人们以安全感;要限制垄断和保护竞争,调节宏观经济总量平衡,维护经济的正常运行秩序;等等。与传统农业社会只要维护政治统治秩序相比,在市场经济中政府维护秩序的范围更加广泛,内容也更加复杂。

三、效率:我国公共行政核心决策的伦理价值取向

效率,指的是从一个给定的投入量中获得最大的产出,即以最小的资源消耗取得同样多的效果,或以同样的资源消耗取得最大的效果,也就是通常所说的“价值最大化”或“以价值最大化的方式配置和使用资源”。公共行政学,尤其是古典公共行政学,对“效率”目标极为推崇。怀特写道:“公共行政的目标就是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源。”[3]古利克认为:“在行政科学中 (不管是公共组织还是私人组织的行政),最基本的‘善’就是效率。”[4]69

传统公共行政学追求“效率”目标,在后期公共行政学的发展历程中受到了批评。比如,新公共行政学就明确指出:“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案: (1)我们怎样才能够利用可以利用的资源提供更多的或更好的服务(效率)?(2)我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平 (经济)?新公共行政学则增加了这样一个问题:这种服务是否增进了社会公平?”[5]对传统公共行政学“效率”目标的批评要提到一位有名的公共行政学者马歇尔·迪莫克。他说:“对政府工作人员来说,满足公众的共同需求就是对他们行动的最终检验和评价。”[4]69迪莫克对毫无保留地接受“效率”有所质疑,他认为机械式效率是“冷冰冰的、缺乏人性的算计,而成功的行政管理是富有热情、生气和人性的管理活动”,公共行政“不是毫无生命的工具,而是为了推进社会发展进行的设计、谋划、思考、训练和建设等活动”。

为什么古典公共行政学会将“效率”作为公共行政追求的目标,后期学者对于公共行政“效率”目标的批评是否意味着要否定公共行政“效率”目标呢?笔者认为,公共行政追求“效率”目标是与人们对于经济发展的渴望密切联系在一起的,经济发展对行政机关提出的要求无疑是“高效率”,要求行政机关提供更多、更快、更好的服务和管理,以与快节奏的经济生活相适应,从而创造更多的社会财富。

从对古典公共行政学追求“效率”目标的批评中可以看到,新公共行政学告诉我们,公共行政仅仅将“效率”作为决策伦理价值取向是不够的,公共行政还应该有更高的决策伦理价值取向,但是,需要指出的是,新公共行政学增加公共行政“公平”的决策伦理价值取向,并没有摒弃公共行政“效率”的决策伦理价值取向。同样,迪莫克为我们描绘了公共行政的一幅美好画卷,指出公共行政不应该仅仅追求“效率”,应该“满足公众的共同需求”,应该“为了推进社会发展进行设计、谋划、思考、训练和建设”,但反过来说,经济发展难道不是“公众的共同需求”中的重要组成部分吗?经济发展是社会发展的核心,没有经济的发展,“公众的共同需求”的其他方面,比如政治进步、文化繁荣都无从谈起。因此,满足公众对于经济发展的需求应该成为对公共行政决策活动进行检验和评价的核心指标,也就是说,评判公共行政机关的决策活动是否成功,一个重要的标准就是看其是否具有可以促进经济持续、快速、健康发展的“高效率”。

四、公正:我国公共行政终极决策的伦理价值取向

“公正”的英文对应词是“justice”,有的人译为“正义”,有的人译为“公正”。实际上,在汉语中,“正义”与“公正”的含义是不完全相同的,前者侧重于道义,主要是与不义、邪恶相对立的;后者侧重于公平,主要是与不公、偏私相对立的。因此,无论将英文词“justice”译为“正义”,还是译为“公正”,都是不确切的,因为 justice同时包含了这两种意义。但是,在本文中并不严格区分公正和正义两个概念,将公正和正义作为两个相近的,可以互换的概念来使用。

在公共行政学的发展过程中,新公共行政学独树一帜地把社会公平作为公共行政的决策伦理价值取向,并赋予它极其丰富的内涵。如弗雷德里克森认为:“社会公平强调公共行政机关提供服务的公平性;社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务;社会公平强调公共行政的变革;社会公平强调对公众要求作出积极的回应而不是以追求行政自身需要满足为目的;社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待。……总之,倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持,处于劣势境地的人们。”[6]笔者认为,所谓社会公正就是在一定范围内,通过对社会角色及其权利和义务的公平分配,使其中每一个成员得其所应得。只有在现代民主社会,才有真正意义上的公正;因为只有在现代民主社会,人们才可能得到真正的自由和平等。在专制社会,权力是为少数人谋取利益的,是不可能有社会公正的,因为没有自由和平等的社会本身就是最大的不正义。

从实践的角度来看,我们党和国家领导人十分重视公正这一公共行政最高决策伦理价值取向。十一届全国人大一次会议闭幕后,国务院总理温家宝与中外记者见面并回答记者提问时指出:“我们要推进社会的公平正义。如果说真理是思想体系的首要价值,那么公平正义就是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人,维护每一个人的合法权益,在自由平等的条件下,为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职,那么推动社会公平正义就是政府的良心。”[7]温总理一针见血地指出了“公正”的基本内涵,那就是维护人的自由和平等。如果说人们对于物质生活、经济发展的需求,就要求公共行政必须将“效率”作为核心的决策伦理价值取向,那么,人们更高层次的需求——自由和平等基础上的人的全面发展,就要求公共行政必须将“公正”作为其最高的决策伦理价值取向。当然。“公正”不是空洞的政治口号,需要公共行政机关加强制度建设,开展大量卓有实效的工作。这些工作既包括对公民权利的保障、社会平等目标的追求,也包括对自身权力的约束和限制,从某种意义上讲,后者是公共行政坚持“公正”决策伦理价值取向的切实体现和基础保障。

在维护人民的自由方面,公共行政机关首先要对自身的权力予以约束和限制,其次要从制度上对人民的权利予以维护和保障。对行政权予以约束和限制,是因为行政权力本身可能对人们的自由造成侵害。这是由行政权本身的特点决定的。行政权的动态表现形式是国家行政机关及其工作人员行使行政职权实施行政管理行为。它的主要特点是:第一,所涉对象的广泛性和直接性;第二,权力行使的主动性和自主性;第三,权力行使的优益性(即优先权和受益权);第四,权力行使的强制性;第五,具有较大的自由裁量权。在这些特点中尤其是行政机关的自由裁量权,在法律、法规没有明确严格规定,或虽有明确规定,但保留了行政行为的一定幅度的情况下,行政主体可以在一定幅度内自由做出某种行政行为,从而也就使行政行为人的个人意志和利益的渗入具有一定的空间。行政权的上述特点,决定了行政权本身存在着越权、违法、权力滥用之类的种种可能性,为防止行政权的恣意滥用从而对人们的自由造成侵害,有必要对行政权力加以限制和约束,这就要求实行“法治行政”,坚持“法无授权不可为”的原则,行政行为和行政活动要公开化、程序化、制度化。维护人民的自由还要求公共行政机关要对人民的自由权利予以维护,加强相关制度建设,不断完善听证制度、公民监督制度、救济制度等一系列制度,从制度上对公民参与行政活动、维护自己的合法权益、监督行政机关的权力予以保障,当人民的权益因为公共行政权力的行使受到侵害时给予补偿。

在维护人民的平等方面,人们通常把平等分为起点的平等、机会(过程)的平等、结果的平等,实际上平等只能是机会的平等,因为在现实生活中由于人们的天资、环境、机遇等主客观条件导致了人们起点的不平等,即使机会 (过程)平等,最终也只会带来事实上结果的不平等。公共行政机关代表国家掌握着利益再分配的权力,这就需要公共行政机关对分配原则有正确的理解并达成共识。然而,在利益再分配原则上人们有着不同的观点。其中比较典型的是,体现在功利主义学者提出的“补偿原则”以及罗尔斯所倡导的“差别原则”之间的论争。“补偿原则”倡导平等与市场调节力求达到与最大多数人基本幸福相对应,要求公共行政机关在宏观调控中关顾市场竞争中的少数不利者,通过收入再分配使之能将在市场调节中亏损的权利在公共行政机关调节中得到补偿,由此得到一种更为严格的“各得其所”。“差别原则”主张国家在收入再分配中对处于不同社会地位的人以差别待遇,对处于不利社会地位的人相比较于有利社会地位的人以惠顾,由此纠正市场配置原则对人与人竞争起点不平等的放任、纵容。相比较而言,“补偿原则”更注重机会(过程)平等的要求,“差别原则”倾向于分配结果的实质平等,“差别原则”作为收入再分配原则比补偿原则走得更远。

实际上,“补偿原则”和“差别原则”都只关注了平等的一个侧面,作为公共行政机关两个方面都要兼顾。一方面,要维护社会的机会平等,也就是制定人人平等参与的“规则”,保证竞争环境的公平。只有在公平的竞争环境中,才能充分激发人们的积极性、主动性、创造性,创造出日益丰富的社会财富。机会平等是一种竞争的平等,行政机关应按照统一的无差别原则对待一切竞争主体,使他们能够机会均等地占有社会的生产经营条件和资源,而不能搞区别对待。另一方面,公共行政机关要对人们起点的不平等和事实上结果的不平等予以关注。所谓对起点的不平等予以关注,也就是对社会的弱势群体予以照顾,特别是在教育方面,给予他们平等的教育机会,从而使他们可以不断提高自身的素质和能力,改善他们在起点上的不平等状况,尽量使大家站在同一“起跑线”上。对于结果的不平等,公共行政机关作为社会分配的调节者,必须防止极端的社会不平等,要对社会财富占有不平等予以再分配。为此,公共行政机关应该坚持“所得限制原则”和“最低保障原则”。“所得限制原则”,即“在同一社会内部一个人不应该获得这么多的资源,以致于剩下部分不够分配给所有其他的人或家庭来使他们能够维持在生存的基础线上”,这条原则是防止社会资源个人垄断。“最低保障原则”,即“在同一社会内部没有人拥有的比他足够达到正常生活所需要的还少”,这条原则是要防止社会出现无法生存的穷人。“所得限制原则”与“最低保障原则”这两种限度之间的范围就是公正的范围,这两条原则既适用于经济,也适用于政治。

[1]张康之.公共管理:社会治理模式的转型[J].天津社会科学,2002,(4).

[2]博登海默.法理学:法律哲学与法律方法 [M].北京:中国政法大学出版社,1999:293-294.

[3][美]怀特.行政学概论[M].北京:商务印书馆,1947:2.

[4][美 ]登哈特.公共组织理论[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[5]彭和平.国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997:300.

[6]George.Frederickson,"New Public Administration",The U-niversity ofAlabama Press,1980,p.6-7.

[7]十一届全国人大会议举行记者招待会:温家宝总理回答中外记者提问 [N].人民日报:海外版,2008-03-19 (4).

[责任编辑:赵延民]

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1008-8520(2010)05-0015-04

2010-07-06

陈建(1982-),男,江苏徐州人,教师,硕士。

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