朱 宇,巩村磊

(黑龙江省社会科学院,哈尔滨 150036)

关于省管县财政体制改革的若干思考

朱 宇,巩村磊

(黑龙江省社会科学院,哈尔滨 150036)

省管县财政体制改革新政出台不仅基于现代科技发展对政府管理提出的变革要求,而且有其全面而深刻的府际关系背景。市管县体制并没有实现当政者设计当初的政治经济预期,也没能为其后政府体制创新留下任何值得称道的制度遗产。省管县财政体制改革尽管势在必行,但其所面临的问题是不容忽视的。在理论上厘清省管县体制改革现实需求性的同时,必须明确省管县财政体制改革的若干对策,积极探讨府际关系重构的实践途径。

省管县;市管县;财政体制改革;行政体制改革

1982年,在中央 51号文件指导下,我国开始推行以地级中心城市管理下属县市的“市管县 (市)”体制和与之相一致的财政体制。其目标是解决地区和市并存的问题,打破市县之间的行政壁垒,并通过地级市的辐射作用,带动所辖县的经济社会发展,最终改变城乡分割、工农分离的格局。市管县体制虽然起到了一定积极作用,但总体而言是无效率或低效率的,它不仅增加了管理层级,而且造成了县级财政困难,甚至引发了市与县的利益冲突等问题。为了解决上述问题,从 2003年开始,一些省、自治区进行了“扩权强县”的改革,有的还实施了完全意义上的省管县财政体制改革。这些省管县财政体制改革,不仅产生了积极的试验效果,而且实现了制度创新,积累了丰富的实践经验,对其他省份产生了强烈的示范效应。2006年,中央一号文件明确提出,有条件的地方可加快推进省管县财政管理体制;国家“十一五”规划也明确提出,要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。可见,省管县财政体制在今后一段时期,将作为我国一种新的体制改革方向来加以推进。”[1]

一、省管县财政体制改革新政出台的背景

“省管县”财政体制是与“市管县”财政体制相对而言的一种财政管理体制,是指市 (地)级和县(市)级财政处于平等地位,直接受省级财政管理,市(地)一级不与所辖县 (市)产生财政结算关系的一种地方财政管理体制。省管县财政体制改革是随着社会发展与改革的深入,尤其是市管县财政体制弊端日益凸显的背景下提出的,已成为地方政府体制创新的重要突破口。

1.市管县财政体制对县域经济发展的负面影响日益凸显。实行市管县的一个重要目的就是通过市(地)与县(市)在行政上的紧密结合,有效整合城乡区域经济、社会发展,利用中心城市的经济优势和区位优势发挥辐射和示范效应,带动县域经济发展,实现城乡协调发展,推动城市化进程。但在实践中,市管县体制的弊端日益显现,并成为县域经济发展的巨大障碍。首先,一些地市级把主要精力放到了本市的发展上,在税收分成、基建投资等方面优先考虑市区、郊区和开发区,对所管辖的县的发展并不关心。有些中心城市利用其行政地位,截留省下放的各种资源,侵占县级的权益。尤其在分税制下,省级以下常常财权上收,事权下移,给县级财政造成了很大困难。其次,有些规模较小、经济落后的城市,由于自身发展滞后和财政实力较弱,对县域经济发展很难发挥辐射和扶持作用,更容易发生资金截留问题,造成县乡财政的严重困难,但仍要支持城市发展经济的“小马拉大车”现象。第三,过多的行政管理层级不仅使政府间信息传达的失真度提高,中央下放的权力很容易被中间环节截留,而且造成行政成本高、效率低等问题,尤其是资金的运动和使用效率的降低,严重影响了地方经济发展和基层政府的积极性。第四,市管县体制下,许多城市背离了市带县、工农互补的初衷,重点扶持城市的发展,造成城乡利益分配严重失衡。在这一体制下,市、县两级政府往往是争财权、推事权,越到基层,财权越少事权越多,使县级财政处于非常不利的地位,事权与财权严重不对称,导致基层政府财政运转极端困难,不仅无力解决农村发展问题,而且严重地挫伤了基层政府的积极性。

2.市管县财政体制下省级财政支持、指导县级经济发展功能未能有效发挥。相比市、县级财政,省级财政具有实力雄厚、调控能力强等特点,能够利用资金调配和税收政策等间接手段指导下级政府的经济决策和支持、刺激经济发展。省级财政可以通过适当集中财力,根据全省实际情况,直接调节各领域、各地区的发展平衡,有利于确保全省范围内的经济社会发展目标,特别是县域经济、欠发达地区和农村地区经济社会发展目标的实现。可以通过财政补贴和税收优惠等政策支持县域经济发展所需资金和资源的争取和利用,通过基础设施建设和政府购买公共产品或服务的方式,改善县域发展环境和支持幼稚产业发展,通过加大支付转移力度支持欠发达地区的经济发展。然而,在市管县体制下,县级财政在收入考核、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还等主要业务往来上直接与市级财政发生结算关系,在制度上与省级财政联系不够紧密,只能通过市级财政与省级财政发生间接关系。这就难以保证省直接对县(市)的资金使用效率和有效行使省级财政的直接调控能力。因此,省级财政对县级财政的积极作用难以直接充分发挥。

3.市管县财政体制下县级政府对地方经济发展缺乏自主性和积极性。传统的财政理论认为,财政具有资源配置、收入分配、稳定经济和发展经济四项基本职能。一个独立的财政体系能够以财政作为间接手段,对区域经济发展进行规划、引导和宏观调控,以促进经济发展和社会稳定。然而在市管县体制下,县级财政规模较小,自主收入较少,实力薄弱,很难成为一级独立的经济实体和财政主体,几乎无法发挥基本职能和宏观调控能力,在遭遇大的经济波动时不能及时有效地进行宏观指导和间接干预。在市管县体制下,市级政府对县级政府的干涉过多,县级政府与财政体系缺乏独立的运作职能,其主体地位比较脆弱。县级政府很难依据自身的资源禀赋和经济结构,独立作出经济发展决策,城乡资源多以行政指令而不是依据市场原则进行配置,致使县级财政体系在县域经济发展中无法呈现主体地位,发挥主导作用。这不仅造成县及农村自身发展困难重重,而且形成了市县利益纷争局面,严重地损害了县级政府及其财政体系的自主性和积极性。

4.现代科技发展对市管县财政体制提出了变革要求。为了实现机制的低成本、高效率运行,行政管理制度设计必须与现时的科技水平紧密结合,因此,新技术的出现对行政管理体制既提供了技术支持,也提出了变革要求。形成于 20世纪 80年代的市管县财政体制,正是基于当时交通与通讯的落后状况,省级政府行政权力覆盖相对较小,尤其在地理范围较大的区域,省级财政根本无法有效指导和管理县域的经济发展。因此,市管县财政体制在当时有其合理之处。但是,网络技术的广泛应用,通讯技术的迅速发展,大大缩小了人们生活的地理空间,使人们能轻易突破传统的空间限制和信息闭塞局面。新技术的发展客观上增强了现代政府的行政管理能力,扩大了省级政府的有效管理幅度,为减少地方政府层级奠定了物质技术基础,大量资金调度、结算、转移等日常事务都通过设定好的程序在互联网上实施,以网络技术为代表的现代信息技术、电子政务的发展,要求政府在工作机制、工作方法、工作思路等管理方面要有新的变化,呼唤新的行政管理方式的出现。简言之,省管县体制改革正适应了新技术发展带来的社会性要求。当前的科技水平为省管县财政体制改革既提出了要求,也提供了现实可能。

二、省管县财政体制改革面临的主要问题

尽管省管县体制改革有着理论上的需求性和现实意义,但在实际操作中仍存在不少问题。

1.财政体制与行政体制运行存在适应性冲突。财政体制的划分是与各级政府的职能相对应的,即所谓的“一级政权,一级事权,一级财权”,目前,地方行政构架是省管市、市管县、县管乡。市管县体制已经运行多年,不仅是财政体制,其他一些制度也是依此进行设计和实施,市管县体制已经形成了完备的制度体系和运行惯性。因此省管县财政体制改革不可能单独进行,它只能是综合性改革中的先行部分和突破环节,否则它将与现行体制产生严重冲撞而低效,甚至失效。然而,现行省管县体制改革,并没有推进相应的行政体制改革,实行财政省管县后,市与县之间虽然财政相互独立,但行政隶属关系并没有改变,县级政府可以在财政上越过市级,但在其他方面仍然在市级政府的领导和指导下,市级政府仍然可以用行政手段干预县级财政运行。正如一位主管经济工作的副县长所言:“虽然现在有些工作直接联系省直厅局,但与市里的关系仍不能忽视,我的‘帽子’在他手上呀!”[2]因此,如果省管县财政体制改革单独进行,县级财政并不能在本质上获得主体性地位。

2.省级财政的管理幅度与调控能力提高存在制度性障碍。中国地域辽阔,但省级行政区的数量并不多,所以,省级行政区管理范围相对广阔,各省之间面积相差悬殊,县域发展极不平衡。在实行省管县财政体制改革后,省财政将面对大量的县级机构,管理事务倍增,省级政府管理幅度过宽、管理难度加大等问题在所难免,管理单位数量的增加和管理幅度的扩大,无疑会对省级政府的管理能力提出挑战。相关研究表明,省直接管理县的数量以 40～45个左右为宜,然而目前我国有 25个省超过了这一控制幅度。如陕西省下辖 107个县级以上财政单位,四川省下辖 180个,河北省下辖 172个。随着省管县改革的进一步深化,将有更多数量的县级财政纳入省级管理范畴,而管理数量的剧增必将给省级政府的管理带来诸多困难,尤其是一些省份交通不便、信息不灵的问题还没有得到彻底的解决,省级财力还不是很雄厚,在这样的条件下由县级财政直接对口省级财政,或由省级面向县级承担起经济与社会管理的诸多职责确有现实的困难[3]。因此,有效提高省级财政的管理幅度和调控能力是确保省管县财政体制改革成功的关键因素。

3.省管县财政体制运行尚缺乏相关配套制度支撑。任何一项制度的实施都需要一系列的配套安排,只有这样才能够保证其功能的有效发挥。即使是一项大的改革,也需要辅之以相关的配套措施,如果不能把这些配套改革做好,整体改革的成效就会大打折扣,省管县财政体制改革也同样如此。目前,从中央到地方,在理论和实践两个层面探索省管县财政体制改革者居多,而对这一体制的具体实施和配套财经制度设计缺乏研究和论证。例如,由于地方税体系不够完善,多年来的超收分成比例不变,不利于培植县级财源,调动地方发展经济的积极性;转移支付中的专项资金比例太大,由于专项资金启动需要县财政提供相应的配套资金为条件,导致富县与贫县在财政独立后,会在争取资金上形成“马太效应”。而且专款专用过于严格,限制了县级政府因事、因地制宜地解决地方发展急需解决问题的能力,致使资金使用效率低下等[4]。当前整个体制的问题与 1994年以来实行的分税制有着直接关系,如果不解决中央财政的问题,省以下财政体制改革的成效将会大大缩水。因此,在推行省管县财政制度改革的同时,也应对上述财经制度进行相应的调整,以保证这一财政制度创新达到预期目的。

4.省管县体制下县级政府间可能存在恶性竞争。在市管县的约束下,县级政府之间的竞争受到市级政府的管理和规范,但随着省管县财政体制改革的推行,县市政府间以及县级政府间竞争可能更加激烈。在招商引资中,随着县级竞争者数目增加,可能形成市和县的恶性竞争,如果市辖县不顾自身条件将税收优惠和财政支出的标准都向以前的省辖市看齐,不仅导致行政成本提高,还会影响县财政收入。在争取省级财政支持上,原先处于不同地级市管辖下的县级政府直接参与财政资源的争夺,必将导致县级政府利益冲突更加明显和复杂,县级政府对省财政的预期也会随之增加。面对县级单位的激烈竞争,如果省级相关部门不能加强监管,则容易形成新一轮权力寻租,产生大量矛盾和腐败现象。

三、完善省管县财政体制改革的对策和建议

省管县财政体制对于减少地方管理层次,提高资金使用效益,缓解县乡困难,加快县域经济发展具有极为重要的意义,是财政改革的大趋势。

1.加快出台与省管县财政体制改革相适应的配套改革措施。省管县财政体制改革是整个行政体制改革的一部分,其改革先行的目的就是以此为突破,带动整个行政体制改革。因此,财政体制改革不应孤立地进行,它的深入推进需要行政体制改革的跟进和保障,否则将徒具虚名。在省管县财政体制改革中,一要以干部人事制度改革来推进扩权强县,赋予县级政府更多的人事权,县的机构设置和人事编制由省直管,以避免机构上下对口的简单重复和人员肿胀;二要以各级政府的事权划分为核心,进一步明确各级政府的事权和职能,形成分工明确、各司其职的平等合作关系;三要促进省政府和相关部门的职能转变,建立专门面对所管市县的办事机构和工作机制,规范办事程序,提高管理水平和能力,保持对市县的信息畅通。

2.积极推动与省管县体制相适应的行政区域划分改革。浙江省省管县体制之所以成效显著,一个重要的原因就是浙江省的市、县行政单位数量适宜省级直管,省级政府职能能够有效覆盖辖区各县。但全国绝大多数省区面积和市、县行政单位数量都远远超过浙江省。目前,浙江省只有 68个行政单位,而全国其他省区同类单位有的多达 180多个,差别非常大。因此,如果不能将省管县体制与行政区划改革配套进行,不仅会在推行省管县体制时面临诸多现实问题和困难,而且也难以收到理想的管理效果。为保证省级职能管理幅度的有效扩大,首先,可以借鉴中国历史和国外行政区划的经验,可行的做法是增设直辖市,同时通过分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量,将现在的省级单位面积缩小、数量增多。其次,调整县级行政区划范围,解决省管县行政体制改革后管理幅度过宽的问题。应该创新市级建制,扩大部分县域范围,适当合并过小的县,逐步减少乡镇建制,以此来从实质上减少行政层级[5],缓解省管县过程中的治理、管理弱化问题。最后,跟进电子政务建设。现代的科技手段,尤其是网络技术使信息传递方式发生了革命性的进步,这为克服行政管理障碍、加强地方治理有效性提供了便捷手段。此外,政府的组织形态由金字塔式的垂直结构向错综复杂的、扁平的网状辐射结构转变,使政府横向结构一体化成为可能。因此,加强交通和通讯的基础设施建设,普及电子政务可最终构造出一个与省管县体制相适应的政府组织形态。

3.全面深化制度配套改革,确保省管县新政功能有效发挥。省管县财政体制改革不仅需要行政体制改革提供制度保障,尤其需要财经制度配套改革来补充和完善。财经制度配套改革可以避免省管县财政体制改革过程中的“一刀切”现象。我国县级单位数量众多,各地在经济结构、发展水平、地域面积、人口数量、资源禀赋、财力基础等方面都有很大差异。推行省管县财政体制改革既要遵守国家的政策,但又不能不顾各地的特殊性。因此,制度设计应坚持注重多样性、兼顾特殊性的原则,以避免省管县财政体制改革出现“一刀切”现象。为保障省管县财政体制有效发挥功能作用,制度改革需要统筹规划,配套推进。如当前的转移支付制度中专项转移支付所占比例过高,它有利于财政雄厚的县级单位争取资金,因此需要以改革来加大对贫困地区的支持,应增加一般性转移支付,加大对贫困地区的扶持力度,缩小地区差距;当前的分税制度使地方的税收种类局限在收入少、不固定的税种上,它是形成县乡财政困难的重要原因,因此需要调整和完善分税制,赋予地方政府一定的税收立法权,合理划分税收征收管理权限,以调动地方的积极性。同时对县乡和农村普遍面临的教育、医疗、交通等公共服务难题,应通过具体制度设计来规范责任,保证资金供给。

4.不断强化财政监督制约机制,营建公平竞争环境。为避免县与县之间恶性竞争造成的政府资源浪费和滋生腐败,必须创造公平的竞争环境。一是需要省政府加强财政管理,明晰权责义务。为此,建议把地方税税收优惠权的确定集中在省级权力机关,以增强依法治税的刚性,把该收的收入收上来,避免不合理地运用税收优惠为主的税式支出吸引民营资本,损害财政收入的稳定性。同时加强预算管理,建立公共财政管理体系、编制财政综合预算、实施政府采购制、改革国库管理制度等,对预算的编制、执行的全过程加强财政监管。二是要强化人大监督职能,避免恶性竞争引发的腐败问题。由于实行省管县财政体制改革后,扩大了县级财政的自主权,这就要求必须有效规范地方财政活动,对地方二级财政运行进行严格的监督和管理,防止由于财权扩大而导致的资源浪费、效率降低。为此,应发挥人大规范和监督政府收支活动的作用,通过对政府的财务决策与执行及相关活动依法实施监督,防止可能发生的寻租和行贿等腐败现象。规范职务消费行为,推进职务消费的制度化、公开化和适度货币化[6]。

省管县财政体制改革对于促进县域经济发展、推动基层政府行政管理体制改革具有重要意义。当前这一改革在一些省区已经启动,并取得了明显成效,如减少了管理环节,提高了行政效率,促进了城乡之间、地区之间协调发展,其实践意义已经超出财政领域,延伸至经济、社会和行政管理体制改革的方方面面,特别是对于推进我国行政层级体制改革作出了有益的尝试。但从整体上看,各地推进的情况仍表现出很大的差异性,遇到的问题也不尽相同,所以仍须从理论和实践两个层面不断探索。

[1]贠杰.浙江“省管县”财政体制及其对我国行政体制改革的启示[J].江苏行政学院学报,2008,(1).

[2]庞明礼,李永久,陈翻.“省管县”能解决县乡财政困难吗?[J].中国行政管理,2009,(7).

[3]郭超.陕西省“省管县”财政体制研究[D].西安:西北大学硕士论文,2009,(31).

[4]邹惠艳,傅光明.推行省管县财政体制刍论[J].现代经济探讨,2006,(11).

[5]张占斌.从财政体制到行政体制省管县改革探讨[N].中国经济时报,2006-08-17.

[6]魏向前.问题与消解:科学发展观视野下的省管县财政体制改革[J].南方论坛,2010,(2).

[责任编辑:梁桂芝]

F812.2

A

1008-8520(2010)05-0003-04

2010-07-05

朱宇 (1959-),男,北京人,副院长,研究员,博士;巩村磊 (1974-),男,黑龙江大庆人,助理研究员,硕士。

·科社新探 ·