周亮亮

(中国气象局培训中心,北京 100081)

从“主体”到“主人翁”:农民工问题的新视角

周亮亮

(中国气象局培训中心,北京 100081)

改革开放以来,农民工数量从少到多,素质从低到高,足迹遍布全国。他们向城镇、向非农产业转移流动,推动了城镇化、工业化、现代化进程。农民工已成为我国现代产业工人的主体。但是他们却遭遇到经济、社会、政治、文化去权,未能成为所在企业、社区、城市以及主流文化的“主人翁”。只有通过制度、法律和利益相关者的赋权,自身增权,农民工才能真正享受到各项合法权益。市民化是解决农民工问题的必由之路。赋权是解决农民工问题的关键。

农民工;主体;主人翁

一、为什么称农民工是“主体”?

农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军,是我国现代化建设的重要力量,为国家经济社会全面发展作出了巨大贡献。2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》首次提出农民工“已经成为产业工人的重要组成部分”。2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确要求,采取有针对性的措施,着力解决新生代农民工问题。2010年 6月 21日《工人日报》全文刊登全国总工会课题组《关于新生代农民工问题的研究报告》,作出了农民工“是我国现代产业工人的主体”的新判断。这一判断是对农民工在我国社会主义建设新时期的地位和作用的明确概括和充分肯定。

为什么称农民工是“主体”呢?

1.农民工数量不断增多。改革开放以来,农村劳动力向非农产业转移的规模不断扩大,农民工数量不断提升。20世纪 70年代末,农村家庭联产承包责任制把农民从土地的禁锢中解放了出来,农业剩余劳动力的问题充分显现。农民开始经营家庭工商业,跑运输、搞销售、干建筑等。随着乡镇企业异军突起,农村富余劳动力有了就地转移的主渠道,“离土不离乡”成为这一时期农民转移就业的形式, 1988年外出就业的农村劳动力达1 000万左右。90年代初,我国经济开始了新一轮扩张,东部沿海地区经济快速发展,带动了农村劳动力跨地区流动的迅猛增长,“民工潮”兴起,1994年外出就业的农民工达到4 000万。此后,农民外出就业人数持续、稳步增加。2004年,外出农民工首次超过 1亿[1]86。2009年,外出农民工达到 1.45亿,全国从事非农产业的农民工总量达到 2.3亿[2]。

2.农民工素质有所提升。外出农民工多是当地素质较高的人员。国家统计局调查数据显示, 2009年,外出农民工中具有初中学历和高中学历的人分别占 64.8%和 13.1%,高于同年全部农村劳动力中的相应比例。同时,外出农民工中 48.9%接受过职业技能培训,比 2006年的 23.6%也有提升。目前,进城农民工中约六成是 1980年、1990年后出生的。可以预期,随着第二代农民工在农民工群体中比例不断提升,这一群体的整体素质还将进一步提高。

3.农民工足迹遍布全国。由于地区发展不平衡,东西部地区在市场发育和经济发展上的差距拉开,农民工流动方式也发生了较大变化:20世纪 80年代,是主要以本地乡镇企业就业为主的阶段;90年代初到 21世纪,是大规模跨地区流动的阶段;自21世纪初起,进入平稳增长阶段。

2009年,中、西部地区分别有 69.4%和 59.1%的农民工跨省务工。江西省、福建省、安徽省、重庆市、河南省、湖北省、四川省分别有三成至一半的农村劳动力外出务工,成为农民工的主要输出地。广东省、北京市、江苏省、上海市、浙江省、福建省等六个地区吸纳了全国近三成的外出农民工[1]86,珠三角、长三角、京津冀、东南沿海等经济较发达地区成为了农民工的主要输入地。农民工的足迹已遍布全国各地。

4.农民工对经济发展发挥了重要作用。

一是促进了农业增效、农民增收、农村繁荣。我国有耕地 18.26亿亩,农村人口 7.13亿,人均耕地2.56亩。土地资源少,农业劳动力多,经营分散,传统小农经济之下,农业增效、农民增收遭遇“瓶颈”。农村发展的出路何在?农民工的出现,民工潮的兴起,农村劳动力源源不断向非农产业转移,使农业就业比重迅速下降,非农就业比重迅速攀升。1978—2008年,农业劳动力占社会从业人员的份额从70.5%下降到 39.6%。农民工向非农产业“突围而出”,改善了土地经营,促进了农村土地流转和规模经营,有力地推动了农村经济结构的战略性调整。

据调查,超过七成的外出农民工向家里汇款,每名农民工每年平均汇回3 000元[3],这已成为农村居民一种稳定的收入来源。2009年,全国农民人均工资性收入2 061元,比 2000年提高1 359元。工资性收入已超过家庭经营农业的收入,成为农村居民最主要的收入来源。工资性收入占农民人均纯收入的比重也由 2000年的 31.2%提高到 2009年的40.0%。

农民工外出就业,使其掌握了专业技能,积累了原始资本,更新了思想观念,锻炼了交际能力,逐步成长为有技能、懂管理、会经营的新型劳动者。据统计,到 2008年底,全国 7%左右外出农民工完成了资本的原始积累,目前累计有 520万农民工回乡创业[4]。农民工返乡创业,弥补了农业科技推广体系的不足,解决了农村发展资金短缺、智力资本缺乏等问题,为农村经济发展提供了新的增长点,为新农村建设注入了生机与活力。返乡一人,带动一群,激活一村。他们成为了现代农业的开拓者,农村经济发展的带头人,带领当地群众脱贫致富的引路人。在带动农民就地就近转移、促进现代农业发展和新农村建设、推进农村城镇化、壮大县域经济等方面,返乡创业农民工发挥着独特作用。

二是推动了城镇化和工业化进程。大量农民工向非农产业转移,向乡镇企业、小城镇、大中城市聚集,推动了城镇化进程。新中国成立至 1978年间,我国城镇化率仅仅由 10.6%上升到 17.9%[1]89,城镇化进程处于半停滞状态。1978年后,城镇化步伐逐渐加快,到 2008年城镇化率上升到 45.68%,平均每年增加约 1个百分点。

大量农民工在工农之间、城乡之间转移流动,不仅加快了农村城镇化进程,也为城镇第二、第三产业发展提供了源源不断的低成本劳动力,填补了劳动密集型产业的岗位空缺,满足了加速工业化、现代化进程对劳动力的需求。据第五次人口普查资料,全国第二产业从业人员中农民工占 58%,其中加工制造业从业人员中农民工占 68%,建筑业从业人员中农民工占 80%;全国第三产业从业人员中农民工占52%[1]89。

农民工转移流动带来低成本劳动力优势,为东南沿海地区吸引外资和发展出口贸易创造了有利条件,把握住机遇,承接了国际劳动密集型产业的转移,迅速发展成为“世界工厂”。

二、“主体”是不是“主人翁”?

1.不是所在企业“主人翁”——农民工遭遇经济“去权”。农民工为企业辛勤劳动,作出巨大贡献,但却不是所在企业的主人翁。他们未能获得与城镇户籍工人同样的待遇,经济权益严重受损。失业后,农民工较难获得政府劳动部门、公办职业中介提供的就业信息,求职渠道有限,转移流动自发、盲目;绝大多数农民工只能在建筑业、制造业、住宿和餐饮服务业、居民服务和其他服务业、批发和零售业等行业实现就业,进入金融业、信息传输、计算机服务和软件业、燃气及水的生产和供应业等高收入行业就业的寥寥无几,可供农民工选择的就业行业非常有限;在建筑业、住宿和餐饮服务业、居民服务和其他服务业、批发和零售业中的农民工没有签订劳动合同的比率均超过六成,劳动合同签订率低,短期合同比例高于长期合同、无固定期限劳动合同,合同中存在“霸王条款”,农民工劳动关系不稳定;大量劳动环境恶劣且得不到足够安全保护措施;工伤保险参保率低,出现工伤、职业病时无法得到及时救治;近九成受雇农民工平均周工作时间超过《劳动法》规定的时间,工作时间过长,农民工健康透支,身体受损;工资起点低,增长缓慢,与经济社会发展速度、与农民工贡献严重不相符;克扣、拖欠工资等问题依然存在。

2.不是所在社区“主人翁”——农民工遭遇社会“去权”。农民工虽然进入了城市,但却被“社会拒入”。他们得到的仅仅是“裸体工资”,在工资之外的社会福利和社会保障等权益被“剥夺”了,未能成为所在社区的主人翁。

由于城乡二元户籍制度,农民工在流动中必须支付多种不合理的收费,办理繁杂的手续,不能像市民一样自由流动,迁移权益受到损害;农民工不能享受政府提供的政策性住房福利,如购买经济适用房,承租廉租房,多数农民工因此只能居住在“城中村”、“棚户区”或是建筑工地等环境较差的“城市角落”,居住权益缺失;农民工缺乏职业培训,单位甚至不愿意出资对农民工进行最基本的岗位技能、劳动安全知识培训;农民工子女在城市接受义务教育也面临学杂费高、学校差、入学难等问题,受教育权没有得到保障;在医疗卫生方面,农民工看病难,他们中多数不愿去正规医院看病,而选择自己买药或去个体诊所,享受不到城市居民同等的医疗卫生公共服务。农民工创造着财富,却不能分享发展的成果。他们只是“劳动力而非劳动者”,“只有工作没有生活”,成为了城市中生存状况窘迫的弱势群体。

3.不是所在城市“主人翁”——农民工遭遇政治“去权”。农民工离开农村,进入城镇后,未能成为所在城市的主人翁。他们被排斥在城市组织、城市管理之外。即使有限度的参与,也表现为参与层次低、范围窄、内容单一。农民工在城市政治资源分配中几乎没有话语权,这也是他们的诉求得不到政府重视的重要原因。

按照现行规定,农民工无法在居住地行使选举、被选举等政治权利;而现实生活中,农民工也没有时间、精力返回户籍所在地行使这些政治权利,直接参政或是推举群体的代表人进入各级人大、政协,表达权益诉求的渠道受阻。农民工在精英话语权、知识话语权、权力话语权的强势包围中,难以通过媒体表达自己的意见和利益诉求,一些媒体甚至把农民工的负面事件影响扩大化,引起市民对其的反感。有的农民工个人或组织通过信访、控告、申诉、向有关部门提意见建议等形式直接向权力部门表达意见,但这条道路也是曲折艰辛,障碍重重。这样,农民工事实上被排斥在城市政治体制之外,成为游离于政治生活之外的边缘群体,“失语”进而“去权”的状况十分严重。

4.不是主流文化“主人翁”——农民工遭遇文化“去权”。城市文化理性、开放、进取、创新,与传统、狭隘的农村文化之间互相冲突。农民工只拥有属于自己的亚文化,未能成为城市主流文化的主人。在强势的城市主流文化的冲击、震荡之下,农民工感到困惑和迷茫,他们的生活方式、价值判断、社会认知、道德接受、心理感受和人生态度很容易发生错位,缺乏文化认同使他们产生了文化自卑感和边缘化心理。

同时,由于收入微薄,虽然身边的娱乐项目丰富多彩,农民工也只能是一个匆匆过客,很难有机会真正参与其中。大多数农民工工作之余无事可做,无处可去,与城市居民也很少来往。文化生活匮乏已成为农民工融入城市的一道门槛。

三、“主体”如何才能真正成为“主人翁”?

农民工“落地生根”的强烈愿望,与其被经济、政治、社会、文化“去权”,不能成为其所在企业、社区、城市与主流文化的主人翁现状之间的矛盾不断积累,一些过激行为、群体事件时有发生。如何才能化解我国经济社会发展中的这一难题?笔者认为,农民工真正市民化是唯一的出路,而赋权则是农民工市民化的关键。

1.制度、法律赋权。为使农民工更好地融入城市,应对原有制度进行改革和创新,为农民工真正市民化提供良好的制度环境。

一是改革户籍制度。发展经济学家刘易斯曾说,制度最重要的特征是“它所允许的行动的自由”。但是,我国的户籍管理制度却大大限制了农村劳动力向城市的流动与转化。积极而又稳妥地推进户籍制度改革,是为农民工制度赋权的最为重要内容。2006年 3月国务院下发《关于解决农民工问题的若干意见》后,十余个省市开始实行按居住地登记户口。然而,户籍制度改革绝不仅仅是换发居住证。附加在户口之上的教育、医疗、住房、就业、社保等一系列配套权益不剥离,农民工就无法站在与城市居民相同的起跑线上,改革就难以收到实效。考虑到一些城市流入的农民工数量相当可观,一些地方政府目前尚不具有相当财政实力和管理、服务水平,很难短期内通盘解决好这个现实问题。因此,可以尝试实行将对城市的贡献与市民福利相联系的“积分制”,变一次性“户籍门槛”为多次“积分台阶”,越高的积分台阶可以享受越全面的社会福利,直至农民工真正市民化。同时,由于各地经济社会发展水平之间存在较大差异,可以考虑从中西部地区到东部地区、从小城镇到大中城市、从高中层次人才到普通成员的渐进式改革路径。

二是完善相关法律。社会主义市场经济是法制经济,农民工权益的实现离不开法律保障。然而很遗憾,新中国成立至今,全国人大及其常委会已经制定的 200多部现行有效的法律、与法律相配套国务院制定的近 600部现行有效的行政法规中,没有一部关于农民工权益保障的专门法律[5]。同时,具体法律适用时,也有许多理论上可行、实际上难以操作之处。缺少法律赋权,农民工权益实现困难。因此,必须加强立法。要进一步修改和完善劳动法和劳动合同法,在立法指导思想上要注意向农民工群体倾斜,要大幅度提升侵权雇主的综合成本,要简化司法程序,缩短案件审议时间,尽可能减少农民工维权成本,减少农民工维权的损失。同时建议全国人大尽快出台有关针对农民工权益维护的专门法律,使农民工维权更具法律依据。

2.利益相关者赋权。

一是企业赋权。所谓企业赋权,就是说企业要坚决依法办事,落实好国家的各项相关规定,使农民工的各项权益不受侵犯。企业是劳动用工主体,农民工合法权益受侵犯主要发生在农民工与企业形成劳动关系的生产经营领域,农民工各项权益的保护离不开企业的积极配合。企业的劳动安全状况直接决定了劳动者的安全与健康状况;企业的经营理念也决定了农民工权益保护状况。企业要想在市场竞争中立于不败之地,必须以人为本,不断推进技术进步和管理创新,“血汗工厂”和强迫劳动的做法是不足取的,而依靠廉价劳动力获取竞争优势是不可能维持长久的。劳动创造财富,农民工是企业财富创造的源泉,只有尊重农民工的劳动,维护好农民工权益,才能充分调动他们的积极性和创造性,才能为企业提供持久的竞争优势。

二是行业赋权。所谓行业赋权,就是说要加强行业协会在农民工权益维护中的作用,由行业协会协调劳资双方的利益冲突,监督企业贯彻落实法律、制度赋予农民工的各项权益。目前,八成以上农民工集中于制造业、建筑业、服务业、住宿餐饮业、批发零售业等劳动密集型产业。同一行业中农民工工作生活状况、所面临问题,有一定共同之处。行业协会和相关主管部门熟悉本行业生产经营特点和生存发展环境,在各自领域积累了大量管理经验。在开展农民工工作中,要赋予行业协会和相关主管部门一定的职责和权限,调动他们的积极性,充分发挥他们连接企业与政府的桥梁纽带作用,发挥自身优势,推进农民工培训教育、权益维护等工作。引导、监督企业落实好国家相关政策,促进全行业持续健康发展。

三是政府赋权。所谓政府赋权,就是指政府要克服农民工管理上的“缺位”、“错位”问题,加强对农民工的管理、服务,坚决维护好农民工的各项权益。2006年 3月,国务院下发《关于解决农民工问题的若干意见》指出,“公平对待,一视同仁”是做好农民工工作的指导原则,要求各级政府转变职能,加强和改善对农民工的公共服务和社会管理,“维护农民工的合法权益”,使他们“和城市职工享有同等的权利和义务”。党的十七届三中全会做出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农民工公共服务问题作了专门部署。目前,国务院已形成农民工工作联席会议制度,在统筹协调和指导农民工工作上发挥了重要作用。

各级地方政府也应将农民工工作作为重要内容,列入议事日程,贯彻落实好国家对农民工的各项政策。一方面,在经济社会发展年度计划、中长期规划中体现农民工诉求,制定好农民工工作的目标、任务和措施。要注重各级、各地政府间的合作,加强流出地和流入地的工作对接和协调,建立畅通有效的协调沟通机制,统筹处理好农民工工作。另一方面,努力创新农民工管理服务经费保障机制,将涉及农民工最直接、最迫切、最现实的就业服务、技能培训、社会保障、计划生育、子女教育等经费纳人各级财政预算。当前城市公共资源配置和公共管理服务基本都是以户籍人口为基数配置,这使得外来农民工成为排在本地市民、本地农民、外地市民之后的“四等公民”。因此,建议国家出台统一政策标准,明确要求各地按与管理服务对象的一定比例配备公共服务、权益保障等方面的机构、人员和经费。

3.农民工自身增权。

一是个人增权。首先是提升个人人力资本存量,为个人增权。人力资本是蕴涵于人自身的各种生产知识与技能的存量总和。目前,农民工总体文化素质不高,高中以下占大多数,多数人又没有受过专门技能培训,职业准备相当不足。低素质的农民工,在供大于求的劳动力市场中必然缺少竞争力,其能够选择的职业面相对狭窄,其工资水平也较低,后续发展无力,甚至陷入困境。一部分农民工已陷入了人力资本存量不足、人力资本投资欠缺、权益维护困难三者之间的恶性循环。农民工要想在竞争激烈的城市中站稳脚,真正实现其社会身份、自身素质、从业能力、经济收人、社会保障、意识行为等向市民转化,就必须注重对自身的人力资本投资,努力提升人力资本存量。

农民工应抓住机会,积极参加政府举办的各种公益性职业培训,学习急需的培训课程。在课程选择上,应结合自身特点,努力掌握一门技术,考取国家相应的职业资格证书。同时,应多学习与自身权益相关的法律法规,了解劳动法、劳动合同法、安全生产法、劳动争议处理条例、职业病防治法等法律法规以及相关政策,了解法律赋予其的各项权益,提高其维护自身权益的意识和能力。

二是群体增权。就是农民工们组织起来,形成合力,为群体增权。农民工权益得不到有效保障的一个重要原因就是劳资力量对比严重失衡。对于雇主,其掌握着大量经济资源;而对于个体的、分散的农民工,其所拥有的以血缘、地缘为纽带的传统社会资本网络已不能适应时代发展的需要,其并不丰富的人力资本存量也不能使之具有与雇主方平等协商的力量。在“强资本弱劳动”的大背景下,仅仅靠自发的劳动力市场调节,分散的农民工与雇主的个别交涉,形不成劳动力市场和劳动关系的规范运作。农民工们必须组织起来,形成合力,为群体赋权。在农民工权利体系中,群体权益比个体权益重要,群体交涉比个人交涉有效,群体权益是个体权益实现的前提和保证,只有通过集体劳动关系的形成和调整,才能在市场经济条件下规范劳动力市场和劳动关系的运作,维护好农民工应有权益。

因此,应提升农民工参加工会的比率,健全工会组织,特别要强化工会的独立性、代表性、权威性,培育、形成强大的劳动者集体行动力量。同时,应允许或鼓励建立一种自下而上的全面维护农民工权益的专业性的非政府组织。当农民工权益受损时,双方可以通过雇主和工会之间的谈判、协商解决。非政府组织对这个过程进行监督、指导,为劳动保障法律法规的落实、执行,为农民工权益实现提供咨询、服务。通过发挥非政府组织与工会在维护农民工权益中的互补作用,促进二者间的合作,使它们共同成为农民工集体赋权的有效组织。

[1]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].北京:中国言实出版社,2006.

[2]国家统计局农村司.2009年农民工监测调查报告[EB/OL].http://www.stats.gov.cn.

[3]陈冬生.经济视野下的农民工现象[J].农业经济,2007, (2).

[4]苏宝瑞.以农民工创业拓展乡镇企业新领域[N].中国现代企业报,2009-04-24.

[5]谢建社,胡世光.农民政治权利保障的现实思考[J].探求,2009,(1).

[责任编辑:赵延民]

D422.7

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1008-8520(2010)05-0035-05

2010-07-26

周亮亮 (1980-),男,河北唐山人,干部培训部教师,经济师,硕士。

·哲学与思辨 ·