刘京焕,岳 晓

(中南财经政法大学,湖北武汉430060)

基于地区经济差异的财政体制研究

刘京焕,岳 晓

(中南财经政法大学,湖北武汉430060)

基于中国地区经济差异的财政体制首先是将地区经济分级,并将其作为财政体制设计的基础。认为不同经济等级的地区可以实行不同的财政体制,地方是否与中央分税、如何分税决定于地方的经济发展水平;其次是针对地区经济发展水平差异设计了不同的体制模式;最后是对政府事权“分块”,认为可对“共有事权”进行局部调整,以使地方财力与事权相匹配。

财力;事权;财政体制;地区经济差异

如何应对我国地区经济差距拉大趋势,已经成为全国关注的经济和政治问题,更是财政理论界面临的重大课题。从现实角度看,我国地域广、差距大、行政区划多,如果实行“一刀切”的分税制度,就难以使各地的财力与事权相匹配。不同经济发展水平的地区能否实行不同的财政管理体制;不同的财政管理体制该如何设计,实施的可行性如何,能否有效地缩小地区间经济差异等。显然,这些问题的研究和解决对于进一步完善我国的财政体制,推进经济的均衡发展都有重要意义。

一、财政体制对地区经济差异的影响

(一)政府间事权不清晰影响地区经济发展起点不公平

1994年推行分税制财政体制改革时,没有对政府间事权进行明确界定,导致政府职能“越位”和“缺位”,政府间事权划分模糊,“内外不清”、“上下不明”等问题比较突出。有些本应完全由中央承担的支出责任,却推给了地方,或部分推给地方。同时全国各地存在着“中央点菜、地方买单”现象,给地方财政带来了沉重的压力。推行分税制改革15年来,经济形势发生了很大变化,随着财政体制的调整和完善,原有中央和地方的收入分配格局已被打破,尤其是后续的税收政策的调整和征管范围的变动,如固定资产投资方向调节税暂停征收、农村税费改革取消屠宰税、取消农业税和农业特产税、所得税分享改革、西部大开发和下岗再就业税收优惠等,在地方财税收入上主要表现为减收效应,较大程度上制约了地方收入的增长,后发展地区面临“米少兼粘锅”的窘境,加剧了地方收支矛盾。政府间事权及财政支出责任划分不清晰,地方收支矛盾突出,使地区经济差异在起点上不公平。

(二)地区财力配置不均衡是地区经济差异的根本原因

当前中央财权集中度过大,后发展地区财力增长缓慢,财力自给能力逐年下降。在分税制改革方面,基数的核定、税种的划分和收入分配比例等均以保证地方既得利益为前提,照顾了富裕地区的既得利益,也限制了后发展地区的财力增长。中央财政的“集权”化倾向,导致了中央和后发展地区之间的财力失衡格局,导致后发展地区对中央财政的高度依赖,加剧了后发展地区的财政困难,与“一级政府、一级事权、一级财政”的基本原则相背离。

(三)转移支付制度不健全,地方财力增长与经济发展不相协调。

目前,我国财政转移支付包括税收返还、原体制补助、财力性转移支付、专项转移支付和年终结算补助等多种形式。这种混合型财政转移支付制度,与构建规范、稳定、科学的政府间财政转移支付制度相比,尚存在诸多缺陷。一是结构不合理。在中央对地方的转移支付中,专项转移支付项目种类繁多、规模庞大,且常常带着“龙套”,要求地方财政层层配套,不仅规定了专款专用,还需要配套资金,既干扰地方财政预算的安排,也加重了地方财政负担。二是与财政分配“均等化”目标不符。专项转移支付由于有指定用途且分配透明度不高,与财政分配“均等化”目标不符,而一般性转移支付分配办法相对规范,且与财政分配“均等化”目标相符,但数额偏小。三是现行转移支付制度不利于遏制腐败现象。由于各地情况千差万别,中央政府不可能做到完全准确地掌握地方的详尽信息,在这一上一下的过程中,很难保证财政资金分配过程的公平公正,转移支付也就很难达到良好的效果,于是“年终突击花钱”、“跑部钱进”的盛行,腐败贪污,好建“面子工程”、“形象工程”的现象层出不穷,民生改善问题被排挤到次要位置上了。

中央对地方税收返还政策,基本上默认了起点上的不公平,财政收入增长快的东部沿海发达省份财力继续增加,而后发展地区由于起点低,财政收入增长快,但财力没有得到相应的增长,进一步拉开了与发达地区财力分配的差距,暴露了财力分配机制的缺陷。

(四)税负转嫁机制加速地区经济差异

在以税收收入为决定主体的财政收入体制下,由于各地区人口增长速度不同,经济发达地区人口增长速度低于经济欠发达地区和经济不发达地区的人口增长速度,税收制度可能存在的任何累退性就必然通过税负转嫁机制而将高速增长的税收负担转嫁到经济欠发达地区和经济不发达地区。经济发达地区如果由于税收收入的高速增长而获得更多的财政返还收入,所以这种激励性的财政分权机制将必然导致地区经济差距进一步扩大,并通过税负转嫁机制在全社会制造更加严重的贫富分化。税负转嫁机制影响了财政资源在省级政府之间配置的不均衡状况,加速地区经济差异,这样,财政体制的主要因素都和经济差异紧紧联系在了一起。

二、缩小地区经济差异的财政体制设想

分税制是市场经济条件下规范政府间财政关系的一项基本制度。然而,现行分税制财政体制是在不触动既得利益格局、带有过渡性质的一种制度安排,与科学、规范、健全的分税制财政政体制相比还有很大的差距,必须尽快科学、合理地构建多级政府间的财政关系,进一步改进和完善现行的财政体制。

(一)合理经济等级划分,因地制宜实行财政政策

我国幅员辽阔,各省资源环境承载能力差别较大,开发强度和国民经济布局必然不同,区域发展水平的差异是不可避免的。政策制定当局也认识到区域经济运行的差异性对于宏观经济政策实施效果的影响,近几年来,将我国大陆31个省市自治区划分为东部、中部、西部、东北老工业基地。但是,当前的经济区域划分更多的是一种地理概念和历史(经验)提法,在经济学上很难找到严谨的理论依据。如果我们以当前的经济区域划分为基础,实施差异化宏观调控,那么必然会面临和中央统一宏观调控同样的困惑。由此可见,各省对差异化宏观调控政策的需求与中央宏观调控政策的统一供给之间的矛盾较为突出,实施差异化宏观调控十分必要。要实现区域经济协调发展的目标,合理划分经济区域是前提。

要针对各经济区域特定的经济形势实施差异化的宏观调控。在重新划分经济区域的基础上,政府对各个不同经济区域的经济发展态势,实施针对性的财政政策,使不同的经济区域达到各自的均衡,也可有选择地加快或减慢特定地区的发展。在财政政策方面,从本研究的价值取向来看,理想的差异化财政体制应当不仅着眼于缩小地区差距,也要致力于维持区域经济平稳运行。中央政府在分配财政资源时,不仅要考虑地区间的收入差距,还要考虑地区间发展状态的差异。经济活动过热的地区,中央政府要有意识地减少该地区的中央财政投资;经济活动萧条的地区,中央政府要着力加大该地区的中央财政投资。

(二)科学界定事权,规范政府间支出

事权、财力和财权是财政能力的主要体现,正是由于这三大要素的不同组合形成了不同类型的财政体制,也正是由于这三大要素组合的新变化,推动了财政理论和体制的改革。在党的“十七大”报告中,胡锦涛总书记在深化财税改革方面提出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求。这一表述改变了过去社会各界在财政体制相关研究中“财权与事权”相匹配的说法。虽然从“财权”到“财力”的表述仅有一字之差,但是却是对我国财政理论的创新,为进一步完善我国财政体制指明了方向,有利于从体制上保障科学发展观的落实、促进区域间的协调发展和基本公共服务均等化。

(三)改革税收制度,调节地区收入

从现行财政管理体制看,某些税种划分的不尽合理,有的设置共享税,有的不设共享税。总的来说,共享税是不均等的,使落后地区通过自我发展改变公共服务能力不足的状况,富裕地区往往有更宽广的税基和更有力的税收征管机制,其结果会导致地区间贫富差距进一步扩大。

1994年的分税制改革没有赋予地方税收立法权。关于中国政府间财政关系的许多研究都主张应赋予地方税收立法权,理由是地方政府作为一级财政应该有相对独立的税权。但是,也有许多人担心,赋予地方税收立法权,可能带来税收秩序的混乱。中国是一个与西方存在巨大差异的国家,尤其是文化观念方面,许多在国外适合的税收制度直接运用到中国则可能产生截然相反的结果,所以税权在各级政府间的配置应该慎之又慎。

(四)完善转移支付,缩小地区差异

因为分税制财政体制在全国实行统一的政策,制约了转移支付调节地区间转移支付,阻碍了基本公共服务均等化基本功能的有效发挥。另外,尽管转移支付的力度不断在加强,但仍然不能弥补因市场机制作用形成的地区差距,地区间财力差异仍呈扩大态势,公共服务水平差距逐步拉大,中西部地区财力状况相对较为困难,需要进一步加大地区间财力均衡力度。

在均等化措施较为充备的体制环境中,地区间财源转移,无论是市场因素作用还是政策因素作用,都能够通过转移支付制度自动解决。财源转入地区因税基转入、标准收入自然放大,标准财政收支差距出行缩小,转移支付补助数相应减少;相反,税基转出地区,标准收支差额必然加大,所得转移支付补助必然增加。可见,转移支付制度起到了地方政府财力稳定器的作用。

三、均衡财政体制模式的建立

健全中央与地方财力与事权相匹配的体制,缩小地区经济差距,实现地区财政均衡,其目标模式具体包括以下主要内容。

(一)政府事权划分

依据我国的经济政治体制和政府职能,我们将政府事权分为三个部分:地方事权,即必须由地方政府行使的事权;中央事权,即必须由中央政府行使的事权;共有事权,是可由地方行使也可由中央行使的事权。对应这三种事权发生的财政支出分别是中央支出、地方支出和共同支出。在此基础上,依据我国实际和社会经济发展需要,分别确定各省市区的地方事权和共有事权;通过调查、测算,确定中等经济发展水平地区在正常情况下行使相应事权的支出水平和支出总量。

(二)地区经济分级

在借鉴相关研究成果的基础上,建立评价和划分地区经济等级的指标体系。并对我国31个省市区进行经济发展水平“等级”划分,初步分为发达地区、较发达地区、欠发达地区和贫困地区。在此基础上,将从每个等级的地区中选取2～3个地区进行调查。主要调查四个方面的内容:地方的事权范围;地方财政支出和收入的总量与结构;地方财力与事权的匹配程度;地方事权的运用状态和结果。除收集相关资料和数据外,重点是考察同等级地区之间以及不同等级地区之间在上述四个方面的异同。

(三)财政体制设计

基于全国基本统一的税收体系,并依据中央与地方之间的事权划分,针对不同水平经济等级的地区,分别设计相应的体制模式。

第一,收入留用、定额补助。对于贫困地区和部分欠发达地区来说,这些地区的自有收入少于本地支出,即地方所有税种的收入小于地方事权支出需要,所以不必再在中央与地方之间进行分税,直接实行“收入留用、定额补助”体制。主要内容是:地区内所有税种的收入都作为地方财政收入;合并国税、地税机构;地方财政收支差额由中央给予一定补助。但在体制的具体设计上,除了充分考虑地方政治、经济运行及社会发展等因素外,还应形成促使地方发展经济、早日脱贫的压力和动力机制。

第二,分税+补助。该体制适用于地方收入不能完全满足支出需要的部分欠发达地区或较发达地区。因为部分欠发达地区,本地收入和本地支出大致持平或略微不足;部分较发达地区,本地收入和本地支出大致持平或略有剩余,但剩余不足于全部支付共同事权部分的支出,所以这些地区可以考虑实行“分税+补助”体制。主要内容是:适当调整共有事权,或对部分事权予以专项补助;适当扩大地方分税的范围或比例;若地方财政收支不平衡,再由中央给予一定的一般性补助。

第三,弹性分税制。经济较发达地区实行弹性分税制的基本依据是,经济较发达地区的情况较为复杂,一部分地区的经济发展水平可能接近欠发达地区,另一部分地区则可能接近于发达地区,还有一部分地区的经济发展居于中等水平。因此,对居于这个等级的地区在财政管理体制的设计上应具有更大的弹性。基本思路是:其一,地方的所有税收收入都首先用于保证其预算平衡;其二,如果在保证地方预算平衡后没有结余,中央从中央税和共享税中所得为零,并以此为分税基数;其三,如果地方财政还有结余,但结余额小于中央税的税收额,则将结余折算成一定比例的中央税,中央从共享税中的所得为零,并以此为分税基数;其四,如果地方财政结余大于中央税额,则把大于中央税额的部分折算成一定比例的共享税,并以此为分税基数。在基数确定后,可进一步确定中央在一种或多种中央税或共享税中分成的定期增长比例,在分税的同时,地方不再以定额或其它形式上解收入。

第四,较为完全的分税制。对于经济发达地区,可实行较为完全的分税制。其基本内容是:在核定收支基数并考虑现实及发展等因素的基础上,对其税种在中央与地方之间划分;地方依其税种所得不再上解中央;但为了保证地方和中央的财力均衡,在税种划分过程中,应相应增加中央税,调高中央在共享税种上的分享比例,甚至可将部分共享税种完全划为中央税。

总之,在现有的完善财政体制的研究和设计中,没有充分体现地区经济差异,而对地区均衡发展和地区经济等级的研究又没有与体制的研究和设计相联系。而在我国地区间经济发展水平差距极大的条件下,应考虑根据地区经济发展水平进行有差异的税种划分或实行有差异的财政管理体制。

Abstract:To implement differentiated fiscal system,firstly we must be a reasonable division of powers between governments and financial authority,financial resources and powers in the realization of the local match,based on the re-realization of the central financial and powers of the match,and ultimately to the central and local financial and powers of the general match.The establishment of regional fiscal balance target model is the first division of the regional economy and the financial system as a basis for the design,followed by region-specific differences in levels of economic development with different design,institutional models;Finally,the government the final say“block”that could“A total of powers”to partial adjustment,in order to match local financial and powers.

Key words:Property Powers;Taxing Power;Financial system;Regional economic disparity

China’s Fiscal System Research Based on Regional Economic Disparities

LIU Jing-huan,YUE Xiao

(Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan430060,China)

D1-127

A

1008—4444(2010)01—0045—04

2009-12-24

“中南财经政法大学研究生教育创新基金”资助项目(2008BJJ40)。

刘京焕(1959—)男,河南洛阳人,中南财经政法大学财税学院教授,博士生导师。

(责任编辑:王 晶)