赵 蕊 梁洪杰

(河北经贸大学,河北 石家庄 050041)

一、国际游资风险防范的法律机制概析

开放金融市场后,游资在繁荣经济的同时也对经济存有潜在冲击。因此在对国际游资特性深入了解之后广泛开展国际合作,建立以一国监管为基础、区域监管为中层、全球合作为高层的合作框架,并以法律形式规制国际游资的不安定因素、最大限度利用其经济利益显得尤为重要。国际游资风险的法律防范机制即法律监管,与政策防范、国际合作等机制相比,具有普遍性、强制性、稳定性等特有且不可比拟的优越性。当今各国都在金融监管上形成了较为完整的金融监管法规体系,大概分四个层次:

1.中央银行法,从法律角度确定了中央银行的地位。

2.商业银行法,是调整商业银行及其他金融机构行为关系的立法,也是银行监管当局监管商业银行的法律依据和准绳。

3.各种专业性金融法规,包括票据法、证券法、税法、利用外资法及银行审计法等。

4.各国银行监管当局依国内法制定的一系列管理办法,确切地说它带有强烈的行政色彩,是法律的补充和实施细则但不属于法律范畴,是各商业银行必须遵守的规则。

二、对国际游资进行法律监管的必要性

放松资本管制与国际游资监管并不对立,且必定存在一个利益最大化的均衡点。放宽资本管制意味着消除资本流动中限制竞争、妨碍效率的各种障碍,而对国际游资进行法律监管是对放松资本管制过程中产生的风险和其他不公正现象的监督。国际游资法律监管的必要性主要体现在两方面:一方面由资本市场失灵的客观存在和经济社会对资本市场功能正常作用的客观要求决定。国际资本市场自身无法消除的内在缺陷制约着国际游资的运行,需要法律机制的调整、监管来确保市场机制的正常有序运行。另一方面,法律的安全价值和保障国家金融、经济安全的需要也呼唤着对国际游资进行法律监管。经济安全是一切安全之本,而金融安全又是经济安全的核心,渗透到一国经济生活各个领域,一旦失控有可能导致整个经济瘫痪。20世纪90年代接连不断的金融危机告诫人们:一个国家若没有经济和金融的稳定健康发展,最终就没有国家安全可言。

三、各国防范国际游资风险的法律机制分析

无论是资本输出国还是资本输入国,无论是发展中国家还是发达国家,充分利用法律机制对国际游资进行防范、监管都是监管当局的不二选择。此监管法律既有国际法的共性,也有其特有的个性。本文以时间为主线,结合各国国内经济状况分别对代表性国家的法律监管实践及效果进行简要的分析和总结。

(一)主要发达国家的法律监管实践及效果

1.美国的法律监管实践及效果分析

美国据其自身利益需要来选择监管政策,对于符合自身利益的资本流动持允许态度,反之便可能禁止,具体做法为:1965年1月颁布“自愿限制对外贷款指导方针”,要求美国金融机构严格控制对外国非居民的贷款数额;1965年7月通过“利息平衡税”调节海外资本、促使资本回流;1968年1月颁布“国外直接投资规则”,对美国公司的直接对外投资实行了强制性的管理;在20世纪70年代面临“欧洲入侵”和“阿拉伯威胁”的情况下,美国在管理资本方面变得相当谨慎,国会通过了《1974年外国投资研究法案》、《服务业国际投资与贸易调整法案》,责成有关政府管理部门对此进行跟踪调查和监管,可见美国当时对资本的管制比较严格。20世纪80年代后美国实行的是基本自由化的资本流动监管方式,但在航空运输、核能利用等特殊行业仍存有限制措施;此外美国对于证券投资资本的流入监管较为严格,最终目标是为了保证本国调控资本能力、掌握资本输出以及推行金融自由化进程的主动权。但换个角度看,美国凭借其较为完备的金融体系对其流入资本进行目的明确、方式灵活的控制手段得到了很好的效果,值得新兴市场借鉴。

2.日本的法律监管实践及效果分析

二战后的日本经济濒临崩溃,在资本极度匮乏的背景下通过了对外汇交易进行直接严格管制的外汇法,包括外汇集中制度、外汇预算制度、标准结算制度和外汇指定银行制度,被称为日本对资本实施管制的法律基础。该法规定:除遇特别情况并经政府许可外禁止一切外汇交易;限制私人持有外汇,规定出口外汇收入必须卖给指定的银行;非居民持有日元受到管制,私人的资本流动实际上被禁止。之后随着日本经济的高速增长以及来自国外压力的增大,日本于1960年宣布了贸易和外汇自由化计划并同意接受《国际货币基金协定》第八条义务——取消对经常账户交易的外汇管制,允许居民开立“自由”日元账户,放开对旅游用汇的限制,放松对与进出口有关的资本账户交易的管制。

基于外汇法收到了预期效果,1980年日本又依当时的经济背景对外汇法进行了修改,适时地对引起外汇剧烈波动的投机资本流动、导致国际收支困难的长期资本流动及给金融市场带来恶劣影响的资本交易进行限制:放松对日元标价的中、长期贷款控制;日本居民可不经过证券中介直接投资外国证券,非居民可不经任何许可直接买卖日本证券;另外非居民经过申请批准之后,可在日本发行债券;日本居民可依市场利率开设外汇账户;外国在日本的直接投资仅实行申报制。但总体来说是逐步加大了资本自由化的力度和程度。

(二)主要发展中国家的法律监管实践及效果

1.印尼的法律监管实践及效果分析

最初印尼的资本流入仅是美国以经济援助形式提供的官方资本,在而后的20世纪60年代印尼制定了有选择的外资政策。1967年印尼颁布了《印尼投资法》,公布了鼓励外资的投资领域、可以享受税收减免等优惠的企业类型、有关企业所有权和外国股权的参与规定等,主要运用税收、关税以及金融等方面的优惠吸引外资、实现工业化。此外IMF的呼吁促使印尼于1971年取消了外汇管制并于20世纪80年代重新调整了监管政策:1984年公布了新外资法并改革了汇率体制,一方面通过降低税收和其他费用负担的方式逐步放松对国际资本的限制,另一方面扩大了市场对汇率的调节作用,实行了有管理的浮动汇率,居民可以自由从事短期对外借款或贷款,经常项目交易没有外汇限制;1988年进一步开放金融市场,允许外国银行与国内合资建立银行,但外国银行占合资银行的可交易股份不得超过49%,占合资银行的股份总比例不得超过85%,且扩大了外国银行在印尼营业的地域限制;1992年国会通过了《1992年银行法》,继续放宽对金融业的限制,规定了印尼的公司在证券市场上可向外国投资者出售股票,但不得超过上市股票的49%。

在这种对国际资本限制很少的监管制度下国际游资流入越来越多,加大了印尼基金的对外依赖性和脆弱性,1990年至1994年外债年均余额为692亿美元,偿债率平均为24.48%,大于偿债率20%的国际警戒线指标,1996年外债余额达1200亿美元,其短期外债比率为20.7%。印尼对国际短期资本的依赖性太强最终导致其被迅速卷入金融危机。

2.智利的法律监管实践及效果分析

智利从20世纪70年代中期经济衰退中迅速恢复得益于修改后的《外汇管制法》,该法要求外资必须到央行登记,由央行管理外资以及利润汇回而不允许以银行为媒介的资本流动;另外1974年颁布的关于外商直接投资的法规规定国际资本流入到位三年后的外商可以从官方外汇市场上购买外汇,将利润汇回国内。可见智利对个人资本账户实行开放政策而对其他金融机构的资本账户限制没有放开,使得通过银行等金融机构借入国际贷款的国际资本流入方式得到了一定的制约和限制。危机之后的智利采取了一系列货币、财政、汇率政策,在1984—1988年间经济运行状况持续良好。但1989年因经济过热采取的紧缩性货币政策刺激了国际游资向高利率的智利流入,而冲销干预配合紧缩性财政政策的成本过高,智利于1991年开始对资本流入实行选择性的管制:对国外借贷征收20%的无偿准备金;要求国外直接投资和间接投资必须满足一定的持有期限;对国内企业的国外融资情况进行严格管理;对外国投资基金上市公司征收10%利润税,对所有外国借款征收1.2%印花税等所得税和托宾税制度。此外,为了健全金融体系和加强金融监管,智利于1986年颁布了新《银行法》,对银行业务范围及存款保险制度作出了新规定,1989年颁布了《中央银行法》,确立了中央银行的独立地位。

纵观其实践效果,据智利政府的统计,无偿准备金改变了资本流入的结构、抑制了游资大量流入、减少了中介机构的风险;提高了货币政策的自主性,减少了紧缩性货币政策对汇率的不利影响。总之,智利的成功模式值得发展中国家学习和借鉴。

四、经验与教训并存的启示

1.我国应借鉴智利等拉美国家经验,对国际资本流入选择性地征收托宾税、庇古税、无偿准备金等,以提高国际游资进入本国市场成本的间接方式来降低汇率波动、控制游资规模。但单纯的资本控制只能起到缓冲作用而不能真正实现经济结果的校正和资源的有效配置,需要同时配合结构性政策调整和稳健的金融体系建设来提高我国防范和自主化解风险能力。

2.吸收日本等国成功的外汇管理经验,我国应尤其注重从外汇法角度对国际游资进行监管。《外汇管理条例》的制定修改及配套制度的推出,从法律角度展示了我国外汇管理趋松的转变过程。这些宽松化修正具体体现在:(1)央行不再是惟一的经营外汇业务的银行;(2)由过去的计划管理和外汇留成制度转化为市场化管理和外汇结售汇制度;(3)从严格的外汇管制到基本实现人民币经常项目下的可兑换;(4)从单一的固定汇率到以市场供求为基础、单一的有管理的浮动汇率;(5)外汇管理行政审批项目逐渐减少。从各国监管经验及我国的监管实践可知,资本管制的成绩和弊端都是客观存在的,它有利于促进产业结构调整、改善投资环境、防止危机侵入,但也会增加银行成本、导致资本外逃等。因而经常项目下的外汇管制取消后的短期内必须强化对资本项目的管理来防止国际游资以各种形式混入经常项目流动。而后渐进开放资本账户,在维持基本平衡的经常项目基础上保持相对充足的外汇储备,制定并执行一个基本均衡而富有弹性、市场化的浮动汇率以应对国际游资的冲击。

3.对于国际债券和股票投资的监管而言,我国监管政策比较严格,主要法律制度包括《中国境内机构在境外发行债券的管理规定》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《关于境外上市企业外汇管理有关问题的通知》等,在满足对外资大量需求同时还保持了良好的外债管理效果,对经济稳定运行方面起到了积极作用。国家外汇管理局2009年10月10日出台了《合格境外机构投资者境内证券投资外汇管理规定》,宗旨为鼓励QFII中长期投资,也从另一侧面对国际游资冲击起到一定抑制作用。但严格的监管也会导致外债结构受忽视、信用评级低下等不足。在将来的政策取向上,有关国际融资及债券方面,日本和智利的做法给了我们参考,加入WTO与开放经济的背景给了我们压力,使得我国监管政策的长远取向应当是日渐趋松直至完全自由化。总体说来智利模式更加适合作为我国长远的参照物。综合我国国情的具体做法,可在如下方面加强:对外债总量和规模统一监管、保持合理规模和结构;认真清理外债机构、切实保障外债偿还;严格规范境外融资担保、政府和事业单位不得提供或变相提供担保;国内中资金融机构对外借款必须持央行批准的对外融资业务许可等。对于证券市场,近期监管政策的取向可为适当放松监管减少限制,至于长远取向应遵循国际组织的要求和本国基本情况。WTO对我国证券市场的短期要求是保持低度开放,但金融一体化进程使得完全开放不可避免。我们可效仿日本、智利的监管做法:适当放松并允许境外投资者到我国股票市场上进行投资、适当允许境内居民到国外股票市场上进行股票投资、适当放松并允许我国公司到国外股票市场上发行股票筹集资本并上市等。

[1]梅新育.国际游资与国际金融体系[M].北京:人民出版社,2004.

[2]吴文旭.当前国际短期资本流动的监管问题研究[M].西南交通大学出版社,2006.

[3]田宝良.国际资本流动——分析、比较与监管[M].中国金融出版社,2004.

[4]石磊.国际游资的法律监管研究[D].西南政法大学,2006.