黄明东

摘 要 本文从公共教育服务理论、公共选择理论和供应链管理理论出发,对教育部门集中采购服务监管体系进行思考。提出以制度建设为抓手,以信息化为手段,以内外部控制机制为基础,来完善教育部门集中采购服务监管体系的操作规范,实施对采购机构、管理部门和供应商的三个监督一体化。

关键词 公共教育;公共选择理论;供应链管理;监管体系

基本教育本质上就是一种“公共服务”,可以概括为公共教育服务。[1]教育部门集中采购本来是一种“大公无私”的“公共服务”。在教育部门集中采购服务模式下,需要一种新的监督机制,通过加强内外部控制和强化对相关层面的监督,可以减少采购过程中由于计划审批、采购方式的选择、采购人员(其中包括评审专家)的行为等造成的效率减损,从而确保采购质量,降低采购成本,最终达到防范集中采购风险,提高教育部门集中采购效益的目的。

一、公共教育服务的基本认识

在现实生活中,纯公共产品在人们活动的领域已极为少见,但教育服务作为公共产品的纯度还是很高的,这就要求我们对公共教育服务要有一个基本认识。

1.公共教育服务的排他性和非排他性问题。

就整体而言,义务教育是非排他、非竞争的。出身任何阶层的孩子只要到了年龄就可以上学,就可以享受义务教育,这就是公共教育服务的非排他性。在社会主义市场经济条件下,对于教育这种公共产品和服务的提供者来说,所提供的虽然是公共产品,但已经不是纯公共产品了,而是准公共产品。由于学校之间办学水平和条件存在差距,对一个条件较好的学校来讲,必然会出现优质教育资源的排他性和竞争性。比如,家长都想让孩子上某一所学校,由于任何学校的招生规模都是有限的,那么这所学校就具有排他性和竞争性。非 辖区内的学生要进入,必须要交高额费用。对于这所学校而言,它的公共教育服务就是排他性和非排他性的统一,义务教育和非义务教育的统一。

2.公共教育服务的非盈利和盈利的问题。

这是公共教育服务的排他性和非排他性问题的衍生。义务教育作为公共服务,它已经不是纯公共产品,它既可以由公立学校提供,也可以由接受政府资助的私立学校提供,但是,无论由哪一类学校提供,都应当坚持不以盈利为目的的原则。

如果我们暂时撇开它的盈利与非盈利的问题,把它看成是一个准公共产品,个人与社会都有回报,才能更好地解决教育资源短缺的问题。教育作为公共服务是不应以盈利为目的的,但这并不意味教育不可以盈利。我们首先要确立教育是一种公共服务的观念,所以,它不应该以盈利为目的。但是,为了鼓励教育服务提供者参与进来,促进教育的发展,就要充分考虑办学者的利益。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》就用了奖励的机制。对办学有贡献,学校有盈余的,在留足各种开支以后,可以拿出一定比例来奖励办学者,同样达到了让办学者得到一定回报的目的,又遵循了不以盈利为目的这样一个原则。

3.公共教育服务的公共资源管理和利用问题。

20世纪,在计划经济体制背景下,公共管理是在封闭的体制中进行的,涉及的公共关系很少。现在,在新的市场经济背景下,公共关系的协调,如与部门之间、与媒体之间、与民众之间、与家长之间的公共关系的协调,就显得十分重要,我们就要多考虑怎么能够把各方面的力量凝聚起来,共同促进公共教育事业的发展。

公共教育服务要求充分利用公共资源,其实,这个问题也包括公共资源共享。公共资源的利用,就是要追求公共利益的最大化,这就涉及教育装备资源的共享。我们追求的不仅仅是一个学校的发展,也不仅仅是某一局部的发展,而是教育事业的共同发展,要能够充分满足人民群众接受教育的需求,就要把追求公共利益的最大化作为教育部门实施公共管理的根本要求。

二、构建教育部门集中采购服务监管体系的必要性

这里所说的教育部门集中采购服务监管体系,其前提是基于公共教育服务的基本认识,其结构是独立于教育部门集中采购服务机构的。

1.构建集中采购服务监管体系是公共教育服务的排他性、非盈利性和利用公共教育资源的必然要求。

公共教育服务的排他性、非盈利性和充分利用公共教育资源的特征,必然要求教育部门集中采购的“非盈利性”,但是,实际情况不完全是这样。

政治学的人性假设认为“政治人”是为了追求公共利益而活动在政治舞台上的人,他们以公共利益最大化为目标;经济学的人性假设认为“经济人”在经济活动中是理性的、“自私自利的”,时刻追求个人利益的最大化。公共选择理论认为以上两种假设是不存在的,公共选择理论认为,“政治人”和“经济人”是同一个人,都是理性、自利的“经济人”。他们认为,同一个人,如果在经济领域是自私自利的,不可能在政治领域发生彻底的改变,不可能仅仅因为他的政治角色而变得大公无私。[2]

从实践上看,由于教育部门集中采购流程过长,延误时效;零星、地域性及紧急采购状况难以适应。非共同性物料集中采购,也有一定数量折扣利益。采购单位与使用单位分离,使用单位不能渔利。例如,在集中招标采购中泄漏标底获取私人利益现象时有发生。一方面,社会主义市场经济蓬勃发展,买方市场逐步成长壮大,各购买实体的自主权明显扩大,教育部门集中采购牵涉的范围更加广泛;另一方面,适应市场经济的教育部门集中采购支出管理制度并未完善,财政资金使用的监督管理机制没有力度。实际运行中不可避免地出现一系列的问题,如教育部门集中采购物品杂,规模和范围较小,采购机构设置不规范,采购方式不科学等。可见,从源头上治理不正之风的目的还未能完全达到,这就需要构建部门集中采购服务监管体系。

2.构建部门集中采购服务监管体系是解决社会监管规范的不完善性问题的现实选择。

由于“经济人”在经济活动时的“自私自利”,出现“集中采购集中腐败”现象也就不足为奇。而教育装备“管采不分”、“督办不分”现象仍然存在,裁判员同时又是运动员。具体表现为:集中采购操作时违法、违规,这种现象就是在政府集中采购过程中时有发生。例如,湖南湘西自治州政府采购监督管理办公室在网上称:州政府采购中心在组织政府采购项目评标时,未经财政部门同意,发生工作人员参加政府采购项目的评标,更改供应商报价而中标,自行确定评审小组成员等问题。尤为严重的是,2006年2月州政府采购中心在组织州民政局办公家具政府采购项目时,未经财政部门同意自行确定评审小组成员,不按规定确定供应商,以吉利公司的价格(21.48万元)让明珠公司(该公司实际报价为24.8万元)中标[3]。由于政治素质有待提高,采购管理机构自行确定评审小组成员和供应商的现象并不少见。

构建教育部门集中采购服务监管体系,就是要使教育部门集中采购活动过程的执行和监督相分离,目的是要建立起有效的采购服务监督制约机制。采购服务监管体系和集中采购机构是教育部门集中采购一项工作的两个方面,各有分工、互有侧重,他们工作的目标和方向一致,在体制上是平行的,即集中采购机构与服务监督体系不存在隶属关系或其他利益关系。这就要求教育主管部门统一思想,尽快建立“督采分离”的体制,健全公开透明的市场竞争机制和公正有效的监督制约机制,并通过这两大机制相互作用,最终实现教育部门集中采购的长效管理。

3.构建教育部门集中采购服务监管体系是解决信息构建不对称性问题的体制性措施。

公共教育服务中的公共政策选择是一种“非市场决策”,而教育部门集中采购则需要“市场化决策”,由此,不可避免地存在信息构建不对称性问题。如本文第一部分所述,公共教育服务中的公共性是指公共产品在消费上的非排他性和非竞争性。所谓非排他性是指一个人或一些人的消费并不排斥另一些人的消费,即使技术上可能,也由于成本太高而在经济上不可行。所谓非竞争性是指增加一个消费者并不增加成本,每增加一个消费者的边际成本为零。这两种特性决定了采购信息通常不能或很难通过市场提供。

公共选择主要表现为政府机关和政府工作人员了解了民众的偏好后,代表公民作出决策。信息市场是市场经济的必要组成部分。我国的市场经济还不够完善,教育部门集中采购的信息市场也不完善,甚至还落后于市场经济的发展。究其原因,主要在于主体和客体两个方面,即主体上是采购信息使用者不成熟,表现为对信息使用不充分,对信息反馈不力,经验管理、投机心理严重;客体上由于利益驱动,采购信息质量不高,存在着不真实、不相关的问题,或者信息提供者故意造假,有时故意隐瞒一些信息。这些都是表象问题上的“牛鞭效应”,[4]其深层次的原因主要是缺乏一个有序运行的集中采购服务监管体系。

三、教育部门集中采购服务监管体系的设计

教育装备采购是一个高风险的领域,稍有不慎,就会被不法供应商“拉下水”,因此,教育部门集中采购服务监管体系作为教育装备采购制度改革的系统配套也就显得十分必要。

1.以制度建设为抓手,强化采购监督。

加强对教育部门集中采购服务监督,必须健全完善相关监督制度,使教育部门集中采购服务工作有规程,行为有规范、管理有依据,防止权力失控、决策失误、行为失范。一方面,进一步完善教育部门集中采购服务规章制度,用制度规范采购行为,加大对损害公共教育利益的不正之风的处罚力度,加强对重点环节、重点人员的监督力度。另一方面,进一步完善教育部门集中采购服务机构的管理制度,实行采购问责制,明确制定采购人员的管理目标与责任。无论是教育管理部门还是集中采购机构,都必须增强危机意识,始终绷紧廉洁自律这根弦,工作要如履薄冰,尤其是教育部门和采购单位领导,更要担负起“廉政采购”第一责任人的责任和使命,把这种责任和使命落实到每一个教育采购项目,用自己的实际行动来消除社会上对教育装备采购的一些错误认识,来赢得广大采购人、供应商以及社会各界对教育装备采购工作的信任。在监督措施上,集中采购的待采购合同完毕后,原则上要由监督机构对所购物品进行检验。质量得不到保证的,财政部门一律不得付款。监督机构通过采购合同以及采购主体所提供的信息对供应商的履约情况进行监督。采购职能部门通过实物管理方式对采购主体的货物使用情况进行监督等。通过这一系列的内部制约和监督,使整个采购过程环环相扣,有条不紊。[5]

2.以信息化为手段,构建“采购监督”的服务平台。

教育部门集中采购不仅是一项管理制度,也是一门管理技术,具有很强的专业性和科学性。很有必要使用供应链的IOIS方法。IOIS方法是一个跨组织信息系统。跨组织信息系统是跨越组织范畴,并使所有参与者受益的共享性信息系统,是企业与外界环境的其他组织,如上下游厂商、相关企业、甚至是竞争者,一起合作,为获取竞争优势所共同发展的信息系统。例如,一对一的IOIS,即某些一对一的供应链管理系统(SCM);一对多的IOIS,即一家买方多家卖方;多对多的IOIS,即所谓的B2B电子市集。[6]在教育部门集中采购工作中落实科学发展观,就是要加强教育部门集中采购的科学化、精细化管理,实现科学采购。科学采购,就必须使用供应链的IOIS方法。用供应链的科学方法制定采购方案,用供应链采购的标准评定采购项目,才称得上是用科学的手段管理采购中的各项活动等。要实现科学采购,关键是加快推进教育部门集中采购信息化建设,利用现代电子信息技术,探索建立统一的采购标准体系,实现教育部门集中采购管理和操作模式由传统向现代的“跨越式”发展,切实提升教育部门集中采购效率和科学管理水平。

3.以内外部控制机制为基础,完善教育部门集中采购服务监管体系的操作规范。

按照十七大报告提出的“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”的要求,通过采购机构内部管理制度和内控机制建设,完善内部操作规程,建立健全采前、采中、采后相互分离、相互制约的采购管理和执行体系,强化采购监督,才能从根本上加强制度建设,从源头上铲除产生腐败的土壤和条件,做到标本兼治,综合治理,注重实效,着眼长效。

(1)集中采购模式下的内部控制理念。在集中采购模式下进行内部控制必须树立起诚信的道德标准和以人为本的理念。其一,要对采购机构的敏感职位进行合理划分,并有针对性地进行道德指导;其二,要制定合理的标准和政策说明,规范员工行为,将诱发采购人员不道德、不诚信行为的动机降至最少;其三,要在采购机构内部树立以人为本的管理理念,将人作为内部控制制度中最基本的构成要素。

(2)集中采购模式下的内部相互控制机制。采购机构内部的相互控制主要体现在职能部门的优化和职责分工优化两个方面。采购机构应根据业务的需要分设机构和部门,各采购项目在运行中应经过不同部门并保证有关部门的相互检查。而检查者和被检查者之间不应该是从属的关系。[7]

(3)对采购机构、管理部门、供应商的三个监督一体化。

一是对采购机构进行监督。主要是对采购方式、采购程序、采购人员行为和采购运行秩序进行监督。要监督其是否严格执行了规定的采购方式和采购程序,是否按照相关标准进行了验收。此外,要对集中采购过程中采购人员(其中包括评审专家)行为进行监督,除监督其基本素质以外,还要对其在采购活动中的行为进行监督,确保其严格执行操作程序,做到清正、诚信、清廉。

二是对采购管理部门的监督。主要集中在以下几个方面:第一,对规则和政策的合法性监督,监督其是否符合国家相关法律、法规;第二,对预算及执行情况监督;第三,对计划的编制与执行监督,监督采购计划是否符合教育的实际需求,是否严格控制采购标准;第四,对集中采购相关信息的收集和公示情况,以及在集中采购过程中一些事项的处理情况进行监督。

三是对供应商的监督。内容包括参与投标的供应商提供的相关信息是否真实合法有效;参与投标的供应商是否相互串通,抬高投标价格;供应商是否按照要求提供合乎质量的中标货物,是否履行服务承诺。同时,要防止采购部门与供应商串通,将教育部门集中采购变为垄断性采购。

总之,只要从制度源头上预防和治理教育装备采购过程中的各种腐败现象,使“分散采购分散腐败,集中采购集中腐败”不能成为事实,作为公共服务的教育部门集中采购服务也就会展示前所未有的辉煌。■

参考文献

[1]尹后庆.建立和完善公共教育服务体系的思考[J].教育发展研究,2009(1)

[2]许云霄.公共选择理论[M].北京:北京大学出版社,2006:8-12

[3]湘西自治州政府采购监督管理办公室.集中采购代理机构监督管理对策探讨[EB/OL].

http://www.cgpchina.com/xwmain.asp?id=291

[4]王爱晶.供应链管理[M].广州:广东高等教育出版社,2008:51-52

[5]王文新.集中采购机构亟待解决的问题[J].中国政府采购,2006(2)

[6]王爱晶.供应链管理[M].广州:广东高等教育出版社,2008:61-63

[7]蔡涌啸.如何进行集中采购机构的内部控制建设[J].中国政府采购,2005(5)

(作者单位:温州市教育装备和勤工俭学管理中心)