蒋　晨

【摘 要】 本文介绍了20世纪最后的25年,英美、欧洲大陆国家、澳大利亚、新西兰和日本,都相继掀起了政府改革的浪潮。尽管各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及范围、规模、深度和力度不尽相同,但都具有一个相同或相似的基本取向,这就是在公共行政领域大量采用商业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量。本文将考察这种“向企业学习”的思想及实践潮流,以借鉴做出一些恰当的改变,以应对全新的局面。

【关键词】 公共部门;私人部门;学习;新公共管理;管理主义

一、引言

公共部门向私人部门学习并不是一个新的话题,自70年代末起,西方各国的公共行政改革大多从私人部门借鉴经验或引进技术。伴随着管理主义的兴起,经济学、管理学的研究成果在公共行政科学中备受重视,而私人部门在这些领域的进取总是在公共部门之前,因此,从他们那里汲取成熟的做法成为公共部门改革一条便捷的途径。

二、话题的缘起

1、历史的必然

第二次世界大战后,人们期望政府能够完成许多市场无法实现的使命,诸如调节资源配置、稳定国民经济、熨平经济波动等等。然而政府治理的结果却不尽如人意,政府不仅不能弥补市场失灵,反而降低了社会效益。这种政府失灵的现实,促使各方面对政府与市场的关系进行全方位的重新思考。各国政府陆续认识到,尽管市场机制也存在着“失灵”问题,但市场机制显然具有胜过政府机制的先天优势。

20世纪70年代的世界性经济衰退,导致西方发达国家出现了经济“滞胀”与高额财政赤字。人们发现,不断改革中的政府反而效率日渐低下,这种低效率的状态,严重损害了政府的形象,导致了广大民众的不满。西方各国为了保证统治的合法性与治理的有效性,纷纷探索开源节流、平衡预算的现实选择。因此,大部分国家开始改革政府治理方式,以控制财政赤字,缓解日益尖锐的社会经济矛盾。

发源于20世纪80年代的信息革命,也从不同的角度影响着政府公共行政改革。信息革命全面推动了全球化的历史进程,进而加快了各国政府治理模式转型的步伐。信息技术的迅猛发展与信息容量的高速膨胀,导致了社会公共事务的极度复杂化,使得政府部门传统的接收、加工、处理信息趋于瘫痪,变革政府治理模式就成为应对信息革命的必然选择。

2、政治的需要

从20世纪70~80年代起,具有保守主义政治倾向的政党在西方执政,他们抨击60年代盛行的福利国家和政治有许多重要缺点,例如多元主义盛行使公共支出大幅增加;官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源,以致发生“预算最大化”;公共服务系垄断型态的运作模式;政府的过度扩张威胁到个人自由,也不利于企业及企业精神的伸张;政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性;公共支出大幅增加因举债而排斥私人部门的成长。在他们看来,政府失灵比市场更为严重。而通过将私人部门的经验引进公共部门之中,政治控制可以得到强化、预算得以削减、半竞争性的架构也将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下,“亲市场、反国家”的信念大行其道,公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道,几乎成为一种不可置疑的选择。

3、理论的创新

传统公共行政的基本范式是由韦伯的官僚制、英美文官制度、威尔逊和伍德诺的政治与行政两分法以及泰勒主义所建构的理论框架。进入20世纪90年代后,新的公共管理理论逐渐形成,并进入了整合的新过程,区别于公共部门管理(旧公共管理)的新公共管理领域吸引了来自政策学派、公共行政、工商管理以及政治学等学科领域的研究者加盟。他们大致从两个途径而来,一是公共政策的途径(public approach),二是企业管理的途径(business approach)。后者更相信市场力量,力主减少政府干预,政府做掌舵者,而不是划桨者,采用管理私人部门的管理哲学及管理方法,用企业家精神重塑政府,并认为这是改革的捷径。戴维•奥斯本(David Osborne)、特德•盖布勒(Ted Gabbler)主张把企业或私人部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来,主张政府应像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝,从而形成了企业家政府理论。胡德(Hood)从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素,提出了政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性,以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效。

三、共同的选择

自80年代起,发达国家在公共行政领域所进行的改革不约而同地选择了向企业学习的道路,人们还为这样的选择起了各种各样的名字,在英国称为“管理主义”(Managerialism),在美国称为“企业家的政府”(Entrepreneurial Government)或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”(Market-Based Public Administration)等等,但它们都具有大体相同的特征。

犹如胡德(C.Hood)所说,这场变革并不是由英国单独发展起来的,而是70年代中期以后在公共行政领域中出现的一种显著的国际性趋势。可以说,改革的浪潮席卷了西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家,也有民主共和制国家;既有单一制国家,也有联邦制国家;在政府制度上,既有内阁制政府,也有总统制政府;在市场体制上,既有自由型市场经济,也有政府导向型经济;高举改革旗帜的,既有右翼政党,也有左翼政党。”

1、领跑的英国

英国的公共服务中,大规模引入私人部门的管理技术始于1979年5月设立并实施的雷纳评审项目(Rayne Scrutiny Program)。20世纪70年代末,鉴于政府面临严重的财政危机、管理危机、信任危机和合法性危机,撒切尔夫人一上台就大力推行行政改革。她大胆引进私人部门的管理人员,借用私人部门的管理哲学、管理方法和技术来改进政府管理,以期望提高行政效率,实现资金的价值。她任命雷纳爵士担任她的效率顾问,并在内阁办公厅设立了效率小组,以对政府各部门运作状况作全面、深入的调查。雷纳评审促使政府部门开始关注政府的产出和结果,初步树立起政府绩效和成本意识。从1979年到1985年的6年间,小组共进行了266项调查,发现并确定了6亿英镑的年度节支领域和6700万英镑的一次性节支领域。截止到1986年底,评审共支出500万英镑,而它所带来的直接经济效益约高达9.5亿英镑。

2、美国的行动

同样是在80年代,里根政府开始控制政府规模,许诺减税,精简政府开支,将政府职能承包出去,促进公共部门的私有化。格雷斯委员会(Grace Commission)诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是:(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预;(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性;(3)缺乏追求高效和经济的诱因;(4)会计和管理信息系统不完善;(5)缺乏强有力的中央财政和会计管理。因此,它积极呼吁用企业的方法管理政府,使专业公共部门经理较少地受到政治的压力。

3、大洋洲之路

在新西兰和澳大利亚,旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务(即福利国家)为特征。70年代末80年代初,两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革(澳大利亚从1983年开始,新西兰从1984年开始)。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别(尤其是新西兰的改革先有总体框架,而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架),但是,这两个国家与其他经合组织成员国相比,更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制,是公共行政方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面;改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(J.Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中的说法,新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向:一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化;二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开,并将交易活动转移到公共公司;三是人力资源管理政策上的变化(尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制)。

4、欧洲的脚步

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等)的公共行政改革有所不同,它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩,或多或少走了“新公共管理”的道路。例如,在德国,70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式,即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点,但其改革的基本内容(调整公共事业、“给国家减肥”(或“苗条国家”)、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等)在某种程度上有着管理主义的取向。特别是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”(NSM),它与英美等国的“新公共管理”模式十分相似,特征是:产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向,康采恩式的权责划分,责任委托给商业单位等。又如,在荷兰,尽管改革没有更新政治与行政体制,改革具有渐进和零碎的特点,但改革同样具有管理主义取向,改革的目标是改善政府组织的运作,提高行政效率与效能,方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。1982年发起的“大手术”改革(以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容)、1989-1994年推行的“社会更新活动”(核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动)、1990年开始的“大效率运作”改革(目的是提高文官系统的效率和削减预算),都具有明显的新公共管理特征。

四、理性的思考

依据OECD(经济合作与发展组织)所作的界定,西方国家在公共行政改革进程中所展现的具体行动,包括以下几个方面:

1.企业管理技术的采用;

2.服务以及顾客导向的强化;

3.公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入。

其共同内涵则是引进公共管理的理念、模型与技术(OECD,1990;1993;1995;詹中原,1998:1),而使传统的公共行政理论遭到挑战。

学者朗森和斯图亚特则认为,新右派的改革涵盖了以下几点(Ranson and Stewart,1994:14~15):

1.视人民如顾客(clients),并强调顾客的选择权;亦即,人民可以在市场机制下选择公共部门或私人部门来提供公共服务。

2.创造市场或准市场的竞争机制,以众多的公共服务供给者取代单一独占的供给者,因而须将私人部门及非营利组织纳为提供公共服务的机制。

3.扩大个人及私人部门的自理范围,亦即,使个人更能够自力更生,志愿性团体(voluntary associations)可扮演更积极的角色。

4.购买者的角色(the purchaser role)须从供给者的角色(the provider role)中分离出来,政府不能同时兼任购买者与供给者的角色;并且,如果由私人部门担任供给者较能符合经济效益,政府部门应尽量担纲购买者的角色。

5.增加契约或半契约(contractual or semi-contractual)配置的运用。传统公共部门组织系藉由层级节制及专业主义作为指挥控制的依据,新右派改革者则强调藉由契约来控制购买者与供给者的关系。

6.由市场来检测绩效目标。在部门内,管理者对资源的支配运用必须与目标相结合,管理者的责任即在绩效的达成;对外,部门绩效的良莠系决定于顾客的满意度。

7.实施绩效薪支制度,亦即,由实际市场条件和绩效成果决定薪支,使薪资待遇成为一项有效的激励工具。

学者胡德(Hood,1991)将改革行动归纳为七项要点:

1.在公共部门之中放手给专业管理,这表示让管理者自己管理;

2.目标必须明确,绩效必须能够加以测量;

3.特别强调产出控制,重视实际的成果甚于重视程序;

4.走向分解[1]的转变;

5.转变为更大的竞争性;

6.重视私人部门型态的管理行为;

7.资源运用上的克制与节约。

事实上,所谓的新公共管理并没有一套完整的改革蓝图,它只是一揽子改革措施的集体名词。而从上面的描述中,可以发现所有的改革都具有一个相似的基本取向,就是将商业管理的理论、方法和市场竞争机制引入公共事务的管理。通过引进私人部门中科学的管理方法与技术,使政府在市场导向的观念下,以表现指标来衡量其成就。与传统的公共行政排斥私人部门管理方式不同,在新公共管理思想的指引下,成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等,都在公共行政领域中得到了相应的运用。

五、方向的设定

1、成本管理

为了进一步缩减行政成本,必须建立有效的成本控制体系,让“花去了多少钱,或是不是按程序花钱”,成为编制预算的前提,明确预算和实际成本之间的差距。引入成本效益分析(CBA,Cost Benefit Analysis)或成本效能分析(CEA,Cost Effectiveness Analysis)手段控制大型项目的预算等都不失为有益的尝试。

2、效能建设

从“机械效率”到“配置效率”;从“经济和效率”到“质量和效益”的转变;从“单一价值标准”到“多重价值标准”;从“关注个体”到“关注组织”;从“单一层次”到“各个层次”等的转变;私人部门在效能管理上的进步给整个政府的绩效管理提供了详实的研究基础。另外,在私人部门呼声很高的资源管理(ERP,Enterprise Resource Plan)、过程管理(Process Management)等先进技术的管理思想同样可以借鉴来提高政府的管理效能。

3、人力资源

传统的人事制度同样是造成行政效率低下的主要原因之一,而公务员的队伍却在尚未充分挖掘现有人力资源的条件下逐步扩张。(1)缺乏深入的工作分析和职务说明,失去了建立客观的绩效测量指标的基础;(2)个人业绩与晋升、薪酬、福利等没有直接的联系;(3)完全的过程导向,强调程序合法,轻视行为合理,扼杀了关员的公共服务意识。

人力资源开发与组织发展、业绩评估与结果控制、合同雇佣制与绩效工资制等来自私人部门的管理实践可以用作解决问题的积极参考。

4、电子政务

电子时代的到来为公共服务提供了前所未有的机遇,利用信息技术,政府可以为创造有效率的、便利的、高质量的服务打下基础。(1)建设电子政府同样应当向私人部门学习以顾客为导向来设置和提供服务,尽量避免以自主的、“由内而外”的和以我为主的方式提供服务,引起日后的重复建设;(2)利用信息技术逐步减少直至消除公众乃至其他政府机构合法取得信息的障碍,促进公共信息的公开和制度的透明性。

六、方式与方法

在借鉴私人部门管理技术或国外行政改革经验的同时,往往面临着一种两难的选择,或者由于具体情况上的差异,导致借鉴的作用十分有限;或者由于非正式规则的作用,使得理论上相对可行的经验,在具体应用中发生扭曲。其实,这种困境是任何组织在借鉴先进经验的过程中都会遇到的。这正如公共管理学者罗伯特•A•达尔在其著名文献《公共行政学:三个问题》中所指出的:“从某一个的环境归纳出来的概论,不能够立即予以普遍化,或被应用到另一个不同环境的管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合,必须先把特殊场合加以研究之后才可以判定”。这种认识无疑是正确的,对此应该有足够的认识,任何成功的经验都要完成与自身特点相结合的本土化过程,才有可能取得预想的成效。

【注释】

[1] 分解(Disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立,而将大规模的部会分割开来.

【参考文献】

[1] 姚先国,陈国权,郁建兴等.现代公共管理基础教程[M].浙江人民出版社,2003.

[2] Stewart Ranson and John Stewart.Management for the Public Domain:enabling the Learning Society[M].Hong Kong,St.Martin Press,1994.

[3] 马骏,郭巍青.公共管理研究:新的研究方向[J].武汉大学学报(社会科学版),2002.1.

[4] 戴维•奥斯本,特德•盖布勒.改革政府:企业精神如何改革着公共部门[M].上海译文出版社,1996.

[5] 王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他[J].政治学研究,2001.

[6] 陈振明.当代西方政治学的新知识图景:学科、流派与主题[J].教学与研究,2004.

[7] 马蔡琛.西方公共管理改革的比较与借鉴[J].社会科学,2002.

【作者简介】

蒋晨,2002年毕业于浙江大学计算机科学与技术系,同年考入杭州海关,2007年考入浙江工业大学攻读MBA.