洪振快

清代民间有个说法：“文官吃草，武官吃土。”这话是什么意思呢?

众所周知，黄河水灾一直是中华民族的心腹之患，而治黄是中国古代政府应尽的公共职责，在政府四项“大政”——河(河工)、漕(清运)、盐(盐务)、关(税关)中列于首位。治河需要经费。清代在嘉庆、道光时期，每年花在黄河、淮河等大河上的维护经费(不算决口抢险等费用)高达五六百万两银子。占国家年度财政支出的百分之十几。

但是，花这么多的钱并没有买来河水的安澜，泛滥成灾仍然不时发生，道理何在?很重要的一个原因就在于。治河的钱并没有真正花到河工上，而是被治河官吏贪污了。贪污的方法，最具有特色的就是“文官吃草，武官吃土”。

所谓“文官吃草”。是指文官在其主管购买治河用的埽工物料中的贪污行径，“武官吃土”，是指负责筑堤、打坝施工的武官虚报土方等作弊手段。通过这种方式，大量治河经费落人个人腰包。那么，到底有多少钱真正用在治河上呢?按照清人的估计，真正用于治河的费用不过十分之一二，最多有十分之三。

“文官吃草，武官吃土”反映了国家财政支出没有真正用到公共服务上去的问题。这个问题在中国历史上难以解决：由于皇权专制，权力无法制约，而绝对的权力必然是绝对的腐败，所以尽管发明了各种监察、审计制度，但权力终归无法在阳光下运作，财政支出也无法真正阳光化、透明化。不过，清末的宪政改革提供了一个解决问题的良好契机，1910年首次搞财政预算，预算非常细致，完全透明，已经开始了财政阳光化、透明化的试验。

以浙江为例子。1910年浙江省咨议局(类似浙江省人大)第二届第一次临时会通过的决议案中，将财政预算分为四类：民政费、教育费、实业费、工程费。以教育费来说，预算分款、项、目三级核列。如第一款是“省城及各府官立学堂经费”，其中第二项为“优级师范学堂”的经费，分为十目：第一目是职员薪水。库平银5736两，第二目是教员薪水。10742两，第三目仆役工食，1763两，第四目学生膳食，6427两，第五目试验消耗，1000两，第六目书籍图画，700两，第七目标本模型，1123两，第八目修缮房屋场所。987两，第九目杂费，2000两，第十目附属小学，6066两。

浙江的这个财政预算已经细化，一清二楚。“优级师范学堂”年度预算经费总额是36544两银子，这是一个修正数，即预算最后通过的数目，原提案数为48257两。因“原案不分细目”，未获通过，在要求分出细目之后，裁减了12703两。这说明，一旦财政预算细化，钱该不该花、花多花少，代表审议时不会看不懂。也不难做出判断。浙江的例子不是孤例，当时各省的财政预算大致相似，有些省份甚至更加细致，而且预算都是公开的，这说明当时的财政预算已经走上阳光化、透明化轨道，应该说，这是一个很大的历史进步。

百年时光一晃而过。今年两会期间，全国政协委员蒋洪教授公布了他所做的《中国省级财政信息透明度评估报告》。结果显示，接受调查的30个省份中，算得上合格的只有一个省，而大部分省份对本该公开的信息拒不公开。如在蒋洪教授的项目组向各省发出的《财政信息调查提纲》中，教育部门预算信息是调查重点，但据媒体报道，许多省份不愿意提供相关信息，与1910年浙江咨议局的财政预算中教育费的公开和透明恰成鲜明对比。

此外，蒋教授项目组中的海外教授以外国公民的身份向日本大阪府、美国纽约州等地申请财政信息，得到的信息非常细致，“比如日本，细致到具体单位的一把手招待费有多少，在哪里用餐、跟什么人用餐、吃的东西都一一列出”。这就是说，日本政府的财政信息是完全公开的，不但对本国人民是这样，就是对别国的研究者也不以涉及国家机密的理由拒绝公开。

财政透明是一个现代文明国家题中应有之义。老百姓对国家财政支出有知情权和监督权，但是，信息不公开，什么监督政府、预算审查都白搭，人大代表也无法确知财政支出是真正花在公共服务上，还是像“文官吃草，武官吃土”那样落入了个人腰包。财政透明化说到底还是如何对行政权力进行有效监督的问题。政府积极推进财政透明化，主动接受老百姓和人大代表的监督，可以视为政治文明向更高层次发展的一个体现。

编辑赵雪梅