刘　华

摘要:提高政府绩效是政府的重要目标之一,社会资本作为一种具有巨大潜在功能的生产性社会资源,在政府绩效的提高中扮演着重要角色。文章在对社会资本及政府绩效的概念进行界定的基础上,从五个方面对社会资本对政府绩效的作用进行了分析。

关键词:社会资本;政府绩效;善治

中图分类号:D630.1文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)23—0009—03

一、社会资本概念的界定

许多学者认为,最早将 “社会资本”这一概念引入社会学研究领域的是法国著名社会学家皮埃尔·布迪厄。1980年他在《社会学研究》上发表的一篇题为“社会资本”的短文中正式提出了“社会资本”这个概念。他把这个概念定义为“实际或者潜在资源的集合,这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关,而且这些关系或多或少是制度化的。”或“换句话说,这一网络是同对某个团体的会员制相联系,它从集体性拥有的资本的角度为每个会员提供支持,提供为他们赢得声望的‘凭证,而对于声望则可以用各种各样的解释。”[1]真正将社会资本的概念引入政治学领域的是罗伯特·D·帕特南。帕特南认为,社会资本是指“社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够通过协调的行动来提高社会效率”。[2]

二、政府绩效概念的界定

提高政府效率从来就是行政管理追求的一个重要目标,对行政效率的研究一直以来也是行政管理学研究的重要内容之一。十九世纪末,威尔逊在他著名的学术著者《行政学之研究》一文中就指出“行政学研究的目标在于理解:首先,政府能够适当的和成功地进行什么工作。其次,政府怎样才能以尽可能高的效率和在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”[3]。从那时侯开始,行政学便围绕着“什么是行政效率”、“如何提高行政效率”展开广泛的研究。二十世纪六十年代末七十年代初,以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对传统的公共行政学说提出了挑战,开始以全新的视角、全新的理性价值审视和研究公共行政,成功的实现了“效率”向“绩效”的转变。从此,建立高绩效的政府就成为各国的目标。

所谓政府绩效,西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等,就是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能,是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出来的管理能力。[4]

三、社会资本如何提高政府绩效

(一)有助于“合作、团结的习惯和公共精神”的形成

社会资本可以使人们趋向合作,形成公共精神,提高他们作出必要妥协的意愿。这可以降低交易成本,扩大知识的传播,产生正的外部性,进一步提高政府的绩效。

1.如果市民认为其他人能够很好地遵守规章制度,那么政府就不必花大量的资源在确保规章制度良好遵守方面。因为政府所提供的物品是公共物品,所以就会出现搭便车的现象,人们不愿单独承受提供公共物品的费用以及征收相应的规章制度所遭受的损失。为了确保规章制度的有效实施,政府建立了复杂而昂贵的实行机制。如果居民认为其他人不会按照政府的要求纳税并遵守相应的规章制度,那么他自己也就更可能不去遵守政府的规章制度,这无疑会增加政府规章制度的实施成本。如果居民认为其他人一定会很好地遵守政府的规章制度,那么他自己也就更可能倾向于对政府规章制度的良好遵守,这无疑会降低政府规章制度的实施费用,政府就可以把资源从保证规章制度的良好遵守方面转移到更具生产性的方面去,从而使政府的绩效得到提高。[5]

2.政治家和政府官员之间的良好的合作,可以提高决策制定的效率以及决策的质量,从而导致更高的政府绩效。社会资本可以通过对政策制定者和政府工作人员的作用来提高政府的绩效。[6]它主要通过两种途径。首先,它有助于政府工作人员与其他工作人员的合作,在遇到冲突时更容易妥协。其次,社会资本有助于政府工作人员更好地协调与上下级的关系,把更多的精力和资源投入到工作中。

3.社会资本可以改变人们选择的性质,使人们的选择从以个人为中心转向较多的以集体为中心。社会资本不仅可以增加人们对政府的要求,并使要求得到清晰的表达,还可以影响到这些要求的性质。社会资本有助于培育托克维尔在《美国的民主》中所描述的“公民的美德”。社会资本有助于人们从思考自身利益转向更多地思考集体利益。[7]因此,在社会资本水平比较高的社会,人们可能对“公共物品”更感兴趣,更关心集体利益,而不是在损害他人利益基础上的个人利益的满足。从将社会当作一个整体的角度来看,这无疑会促进政府绩效的提高。

4.作为社会资本表现形式之一的社会关系网络,与政治之间存在着非常紧密的关系。社会关系网络主要有两类:横向为主的关系网络和垂直为主的关系网络。横向关系网络把具有相同地位和权力的行为者联系在一起,而垂直关系网络将不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系之中。对共同体而言,横向关系网络越密集,其公民就越有可能进行为了共同利益的合作,而垂直关系网络无论多么密集,无论对其参与者多么重要,都无法维系社会信任和合作。因此,就解决集体行动困境而言,垂直网络要比横向网络的作用小。横向组织的成员数量与好政府成正相关关系。[8]实际上社会资本有着自我增值的特性——正如信任带来合作,合作又增进相互信任,破坏信任关系的人或行为会受到惩罚。强大的社会资本会在使用中越来越强,最终导致了相互信任、乐于合作的公共精神的出现。

(二)有助于选民成为熟练的政治消费者,并实现其对政治制度的认同

在民主社会,选民被很好地告知、动员参加选举,并对被选人进行监督,政治制度的有效运作取决于选民控制被选举的代表,使其为选民服务的能力,那么可以使选民成为熟练的政治消费者的社会资本就有助于实现善治。因此,随着高社会资本社会中普遍信任的提高,“选民在监督官员方面可以更容易克服集体行动的困境”[9]。选民公共监督能力的提高以及集体行动的困境的较好克服,使得官员不得不更加努力地工作,进而使政府的绩效得到进一步的提高。所以,当社会资本水平较高时,选民在要求高绩效政府方面就更加积极且有效。此外,选民的要求尽可能趋同,相互冲突的需求可能会降低政府的绩效。

政治的统治基础是合法性,而合法性来自于社会对政治的认同。在现代政治中,衡量合法性高低的最重要的一个标准是公民对政治的信任度,公民对政治的信任度高说明合法性程度高,相反,合法性程度就低。对政治而言,社会资本中的信任主要以两种形式体现出来:一是对制度的信任,二是对具体统治者的信任。阿尔蒙德认为,“政治发展中国家的一个关键问题是,如何把合法性从个人身上转移到政权(也就是制度)上来”[10]。一个社会如果形成了公民对制度的牢固信任传统,那么这种公民文化就能够维持政治的长期稳定,从而使政府的绩效得到提高。

(三)扩大政府责任,使政府在大范围内而不是小范围内对市民作出回应

保持有责任的政府是社会资本影响绩效的最重要的途径。较多的信任和关心公益的态度可以通过影响政治参与的水平和性质、减少“寻租”、增强公益行为来提高政府绩效。帕特南发现在有更多公民精神的意大利地区,市民与政府官员的最初的联系倾向于涉及公共问题,然而,在公民精神较少的地区,这样的联系“绝大部分是对工作和资助的请求”[11]。在拥有较多公民精神的地区,市民把政府看作是每个人都可以从中获益的必需的公共物品的提供者,然而,公民精神较少的地区的市民则将政府看作是私人物品的来源。在这种情况下,政府就不是民众的政府,而是少数人获利的工具,政府只为少数人服务,政府对民众缺乏责任,对民众的要求更缺乏回应性。

公民与政府的良好合作,其内涵可以简单地理解为:公众愿意主动表达自己的意愿,更加关注和积极参与政府的民主管理过程;而政府能够体察民情,对于公众的诉求具有良好的回应性;从而形成政府与公民、政治国家和公民社会合作治理的局面,在相互依存的环境中分享公共权利,共同管理公共事务。不难看出公民与政府的良好合作过程实际上是一个善治的过程,因为“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家和公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态”[12]。善治的现实基础是公民社会的培育,其中蕴涵着一个基本假设前提——“社会资本”。只有在公民社会中普遍具有团结、互助、信任的公共精神,具有高度的主体意识、权利意识和参与意识以及由于这些精神和意识而导致的独立的、非官方的和自愿的第三部门的前提下,公民社会才能作为政府与公民良好合作的普遍主体参与到公共治理中去。

(四)在政治选择两极化时,促进协议的达成

除使政府更负责任外,社会资本可以减少与两极化一起的无效率。普特南发现拥有较多公民精神的意大利地区的政治领导更愿意与他们的政治对手妥协。信任和互惠的规范越强的地区,对立的双方越有可能为寻求争议的解决而达成临时的规则。较少市民出于公民责任感的动机而保持知情和参与政治生活的地区,政治谱上的极端分子更有可能支配公共议程,并且争议会变得更加两极化。对抗集团间关系的制度解决方法是“联合主义”。“联合主义”的成功和失败部分取决于“联合主义”的结构,但却在更大程度上取决于两个非制度因素:集团领导者使整个系统运转的承诺;领导者在不失去集团成员支持的情况下,作出必要的妥协的能力。这两个非制度因素是否存在取决于系统中是否存在大量的社会资本。

(五)有助于在面临新挑战的政策制定中作出更大的创新

市民的公共精神较少的地区,政府的回应性较差,政治更可能由抵制政策变化的精英所支配。没有信任和公民责任感的地区,政府的回应性差,市民社会和政府缺乏交流,政治更容易分裂和两极化,在达成回应新的挑战和危机而采取和实施的政策时也更加困难。与这些论断一致的是,帕特南已经证明更多信任、公民精神的意大利北方和中央地区的地区政府,比较少信任和公民精神的南方地区的地区政府,在提供公共服务方面更加有效。丰富的社会资本可以增强政府的回应性,使政府和市民社会能够实现很好地互动,使政府及时了解政策的实施情况,清楚政策的成功和不足之处,及时对政策作出调整,也可以使市民的想法及时得到反应,从而有利于对政策作出更大的创新。

参考文献:

[1][法]皮埃尔·布迪厄.文化资本与社会炼金术[M].包亚明译.上海:上海人民出版社.1997:202.

[2][8][美]罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来[M].王列,赖海榕,译.南昌:江西人民出版社,2001:195.

[3]丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社,1999:21,206.

[4]刘文俭,王振海.政府绩效管理与效率政府建设[J].国家行政学院学报,2004,(1):13-14.

[5]Boix, C., & Posner, D. N. Social capital: Explaining its origins and effects on government Performance [J]. British Journal of Political Science, 28,1998.P.686-693.

[6] Stephen Knack .Social capital and the quality of government: Evidence from the States[J]. AmericanJournal of Political Science, 46(4), 2002.P.772 785.

[7]Boix, C., & Posner, D. N. Social capital: Explaining its origins and effects on government Performance [J]. British Journal of Political Science, 28,1998.,P.691.

[9] Stephen Knack .Social capital and the quality of government: Evidence from the States[J]. American Journal of Political Science, 46(4), 2002.P.773-785.

[10][美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德,小G·鲍威尔.比较政治学体系、过程和政策[M].曹沛霖等,译.上海:上海译文出版社,1987:40.

[11][美]罗伯特·帕特南.繁荣的社群——社会资本与公共生活[A].李惠斌,杨雪冬.社会资本与社会发展[C].北京:社会科学文献出版社,2000:159,101.

[12]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:8-9.

How Social Capital improve Government Performance

Liu Hua

(Yancheng teachers college, Yancheng Jiangsu 224001)

Abstract: Improving government performance is one of government's important targets ,as one kind of productive resources with powerful potential function, social capital plays an important role in improving government performance.On the basis of defining the concept of social capital and government performance, this article analyses the role of social capital in improving government performance from five aspects.

Key words: social capital; government performance;good governance