朱泽建

[摘要]实行校长负责制是对我国中小学多种领导体制进行了认真分析总结和反复比较研究后所做出的一种理性选择,它比较适合中小学管理的需要。但是,这一体制在执行过程中,由于规定不甚完备,使得人们对校长负责制的理解出现差别,加之每个校长自身修养和素质的不同,导致了学校管理中产生了一些问题。完善和加强校长负责制有多种途径,但从现实来看,坚持依法治校是完善和加强校长负责制,提高中小学的管理水平的有效途径。

[关键词]校长负责制;依法治校

一、中小学校长负责制的确立及其内涵

校长负责制是目前我国中小学实行的校内领导体制,它是在经历了多次变更和反复之后,才逐渐得以确立的,也是在对中小学多种领导体制进行了认真的分析、总结和反复的对比研究后所做出的一种理性选择。中华人民共和国成立以来,随着国内政治形势的变化,学校领导体制大体经历了校务委员会制——校长责任制——党支部领导下的校长负责制——校长负责制——革委会制——党支部领导下的校长分工负责制——校长负责制这样一个曲折的历史过程。1985年,中共中央在《关于教育体制改革的决定》中提出:“学校逐步实行校长负责制”,并给定了校长负责制的大致框架。1993年国务院颁布实施的《中国教育改革和发展纲要》明确规定:“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”1995年《中华人民共和国教育法》第30条规定:“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定,确定其所举办的学校或者其他教育机构的管理体制。学校的教学及其他行政管理,由校长负责。”2006年修订后的《中华人民共和国义务教育法》第二十六条再次明确规定:“学校实行校长负责制。”显然,我国对中小学实行校长负责制的规定是非常明确的。但是,所有这些法规和文件都没有对这一领导体制的内涵做出规范化的概念界定,也没有对校长的权力及责任范围做出明确的说明。

在推行这一领导体制的过程中,各地方政府的有关条例、制度、教育部门的文件以及有关教科书都曾试图对这一领导体制的基本含义作出规定和说明,虽然这些规定和说明的文字表述略有不同,但基本含义区别不大,概括说来,校长负责制基本含义是:校长是学校的法人代表,是学校行政的最高负责人,处于学校的中心地位,对外代表学校,对内全面领导和负责教育、教学、科学研究、人事管理和行政管理工作。校长向他的任命机构担负管理好学校的全面责任。具体说来,实行校长负责制的学校,校长对学校的各项工作拥有决策权、指挥权、人事权和财经权。决策权是指,学校管理工作的重大问题由校长在校务会议审议或办公会讨论的基础上最终拍板决定。指挥权是指,学校中的一切人、财、物、事等都要接受校长的统一指挥和调遣。人事权是指,校长拥有组阁领导班子权,副校长由校长提名、经组织人事部门或教育行政部门考察任命产生,学校中层干部由校长任命,报上级教育行政部门备案;校长有权组建、调整内部组织机构,有权聘用干部、教师及其他工作人员,实施奖励或处分。财经权是指,上级的拨款和学校的各种收入,由校长遵循财经制度统筹支配。所谓“校长直接向他的任命机构担负管理好学校的全面责任”,是指学校管理的效益如何,教育质量情况如何,师生员工在学校中的工作、学习、生活和健康状况如何,校长要向上级党委和教育行政部门承担舆论的、行政的、经济的和法律的直接责任。

二、校长负责制的积极作用和容易出现的问题

中小学校实行校长负责制既然是对建国后多种体制进行了认真分析总结和反复对比研究后所做出的一种理性选择,又是我国法律法规和有关文件的要求,因此它很快就在全国各地实行开来。实行多年的实践表明,它是比较适合我国国情和中小学管理需要的校内领导体制,其作用主要体现在以下几个方面。

一是有利于协调校长与教育行政部门的关系,有利于扩大学校的办学自主权,有利于从学校实际出发,确定办学目标和办学方式,有利于教育教学改革和发展。

二是有利于理顺校长与党支部的关系,转变学校在此之前的名为集体领导,实际无人承担责任,办事效率低下的状况。通过实行校长负责制,从法律上明确了校长作为学校法人代表和行政最高负责人的权力和责任,有利于形成政出一门、令行禁止、雷厉风行的高效指挥中心,避免和减少了学校管理工作的低效和混乱。

三是有利于协调校长与教职工的关系,校长负责制赋予校长一定的决策和裁量权,可以强化教育改革的推进力度。

在确立校长负责制的同时,有关文件和法规也提出了党支部的政治核心作用和监督保证作用,以及教职工代表大会的民主监督作用,从而在总体上使得校长负责制这一中小学内部管理体制比较理想。

但是,这一制度在执行过程中,由于规定不甚完备,使得人们对校长负责制的理解出现差别,加之每个校长的自身修养和素质不同,导致了学校管理中一些问题的产生,这些问题主要表现在以下方面。

首先,有人认为校长负责制就是校长作出任何决定都可以不经过集体讨论和民主程序,一切都由校长说了算。这种思想有可能导致个人专断,会挫伤其他领导和教师的积极性。

其次,有的校长缺乏依法治校和规范办学的理念,缺乏民主意识和服务意识,不重视学校的制度建设,不愿受规章制度的约束,撇开党支部和民主监督,不尊重全体教师的“知情权”和“参与权”,不重视发挥教代会民主管理的作用,决策随意,往往给学校的整体利益和教师的个人利益带来不良影响。

再次,校长负责制在实行中缺少与之相配套的规章或制度。比如,对校长产生的方式,校长与党支部、校务委员会和教代会的关系,校长履行职责的条件,校长的专业化等等问题,目前还没有明确的法规和制度,因此导致理解多样,在执行中容易产生偏差。

可见,校长负责制虽然总体说来是适合我国国情和中小学管理的一种领导体制,但还需要在实践中进一步完善。

三、坚持依法治校是完善校长负责制的有效途径

完善校长负责制有多种途径,但从现实来看,坚持依法治校是完善校长负责制的有效途径。坚持依法治校,就是要按照法制的原则和精神管理和规范学校事务,开展教育教学活动,维护师生的合法权益,把学校各项工作纳入法治轨道。依法治校是建立现代学校制度的必然选择,是学校管理的高层次目标和理想状态,校长负责制也只有在坚持依法治校的前提下,才能得到进一步的完善和加强。

从依法治校的角度来看,校长负责制应该是一个完整的概念,其涵义应当包括校长的全面负责、党组织的保证与监督、教职工的民主管理等基本的内容。因此,坚持依法治校,完善校长负责制应从以下几个方面着手。

1、充分发挥党组织的政治核心作用和保证监督作用

中小学党组织应在学校中保证党的方针、政策和国家的法律、法规贯彻执行,积极支持校长依法行使职权;应参与学校重大问题的决策;应负责本校干部的教育、培养、选拔、考核等工作;应领导学校思想政治工作和精神文明建设,抓好党组织的思想、组织和作风建设,充分发挥共产党员的先锋模范作用;应领导本校工会、共青团等群众组织,领导教职工代表大会开展工作。校长仍应定期向学校党组织通报工作,重大问题主动与党支部协商。

2、完善教职工代表大会制度

坚持依法治校就要切实保证教职工对学校重大事项的知情权和民主参与权。目前,教职工代表大会制度是教职工参与民主管理的重要形式,应该发挥其民主管理学校的作用,维护教师的合法利益,同时支持校长依法行使职权,从而完善和加强校长负责制。校长坚持依法治校,就应该支持教代会定期召开会议。校长应定期向教代会报告工作,听取意见,认真研究和处理教代会的提案。校长还应将学校的重大决定,特别是涉及教职工切身利益的大事交给教代会讨论。在学校内部管理制度中,民主管理应该是校长负责制的重要组成部分。实际上,校长依靠广大教职工办学,让教职工参与学校的管理工作,主动接受广大教职工的监督,只会加强而并不会影响校长负责制的实行。

3、充分发挥校务委员会和校长办公会在决策中的作用

校务委员会议由校长主持。会前个别酝酿,认真准备,会上充分讨论,民主集中,是校长决策重大问题的一种形式。校长办公会则是学校处理日常工作的一种决策形式,其成员为校级中层以上行政职能和技术职能部门负责人,根据需要可安排其他相关人员出席会议。校长办公会可随时召开,通常可固定时间,每周召开一次,在校长的主持下对学校的日常工作进行研究和决策。其形式为民主讨论,然后由校长决定,分工执行。充分发挥校务委员会和校长办公会在决策中的作用,可避免校长个人决策的片面性和局限性,有利于发挥集体的智慧,同时有利于调动全体领导成员的积极性,有利于完善和加强校长负责制。

4、依法制定学校章程,健全各项规章制度

学校章程和各项管理制度是实施依法治校的重要前提。依法治校,最重要的是建立健全规章制度,在管理学校的过程中靠制度说话。校长在行使权力时,应严格遵守工作程序,根据章程、制度的规定办事。当然,校长负责制不应该仅仅是一种制度的管理,而应该是人性和制度的完美结合,人性的弱点需要制度去克服和改造,人性的优点和潜能需要去唤醒和挖掘。学校管理一方面要以制度来说话,用法定的形式来完善校长负责制;另一方面在管理的过程中又要充分体现“以人为本”的思想,给教师充分的成长空间,用尊重和关爱去激发教师的潜能。

5、实行校务公开制度

“参与权”是以“知情权”为基础的,落实“知情权”是为了更好地行使“参与权”。推行校务公开是实施教职工参与民主管理的有效方法,也是实施民主监督的有效形式,其最大作用在于让教职工知情,从而更好地参与和监督,更好的支持校长的工作。因此,学校应实行校务公开,凡是学校改革与发展的重大决策、财务收支情况以及涉及教职工权益的其他事项,都应及时向教职工公布;学校的招生规定、收费项目与标准等事项,应及时向学生、家长和社会公开,接受师生及家长的监督。校务透明度高,有利于提高校长的威信和工作力度,有利于完善和加强校长负责制。

6、校长要增强法律意识和民主意识,不断提高自身素质

实施校长负责制,增大了校长的权力,同时也增大了校长的责任和对校长素质的要求。作为校长必须清醒地认识到:“校长负责制”这个名称的关键在“负责”二字。赋予校长一定的权力是为校长能更好地履行职责和承担责任服务的,而不是像有人所理解的那样“校长想怎么办就怎么办”。只有坚持民主与法治,才能建设和谐校园。因此,校长要增强法律意识和民主意识,严格自律,敢做慎为,做到及时决策而不武断,负责而不专断,更多地运用非权力的影响力,摒弃那种“一言九鼎”、“唯我独尊”的工作方式,广开言路,发扬民主,发挥集体的智慧,以减少失误,提高办学效益,并使依法治校成为校长的自觉行为。

总之,坚持依法治校就是要使学校的各项工作纳入法治轨道,它并不会削弱校长负责制,而是可以避免其可能产生的问题和弊端,从多方面完善和加强校长负责制,使校长的权力更具科学性和权威性,从而进一步优化学校的管理机制,有效地提高中小学的管理水平,促进教育事业的发展。

(作者:石家庄市第八十五中学校长)

责任编辑:樊平军