刘新圣 汪 玮

[内容摘要]乡镇体制应该如何改革，乃至乡镇一级政府是否应该继续存在的问题，当今学者的看法大相径庭。本文通过对廊坊市某镇乡镇干部的问卷调查，试图发现乡镇管理中存在的主要问题，了解当前乡镇干部对改革的态度，在此基础上对乡镇体制改革提出一些建议。

[关键词]乡镇干部；乡镇改革；实证分析。

一、被调查乡镇的基本情况

(一)D镇自然地理情况

据D镇2007年的统计资料，D镇辖区面积64.8平方公里，耕地面积63341亩，有9987户，总人口36399人，辖30个行政村。在农业方面，该镇基本农田56033亩，林地2504公顷，果园786公顷，森林覆盖率40％以上。农业人口37748人。境内主要有排灌干渠8个，深水井202眼，扬水站4座，农用变压器53台。防渗管道18.5万米。农业总产值15804万元。劳动力资源24085人，有效灌溉面积34230公顷。据2007年统计，2006年该镇实现农村经济总收入10100万元，农民人均纯收入4160.5元，同比增长7％。

(二)D镇公共权力结构

镇公共权力组织包括镇党委、镇政府和镇人大三个基本组成部分。从实际运行情况看，党委是乡级核心决策机构，直接隶属于党委的组织包括纪检委、武装部、妇联、共青团、工会和党委办公室；乡人大是会议性质的权力组织，由多名代表组成，通过一年一次的例会在形式上行使职权：乡政府由乡长、副乡长、政府办公室及隶属于乡政府的“七所八站”组成，其中正副乡长是乡决策机构的组成部分，其它为政府职能部门。

在D镇，政府日常公共事务的最高决策机构实际是党政联席会议或称领导班子成员会，它由党委委员、正副乡长、人大主席团主席、副主席及科级协理员组成，主要工作是讨论、决定和布置全镇的重要工作。在党政领导班子成员中，镇党委书记事实上是“一把手”，对镇里的重要事务拥有支配性权力。

另外，镇直单位设有地税、电信局、土地所、兽医站、供销所、敬老院、信用社、邮政局、派出所、粮站、供电所和卫生院等部门。

在D镇实行驻村干部制度。这些驻村干部是该镇公共权力体系的有机组成部分，在农村治理过程中发挥着重要作用。D镇全镇分为5片，每片设正片长、副片长，片长也包村。片长、副片长补贴为200元／月，包村干部100元／月。片长、副片长由班子成员担任。每片各有数行政村，各行政村都有下派的驻村干部，每村一般派有驻村干部一名，驻村干部也是镇政府的主要干部。除党委书记和乡长外，所有其他领导班子成员都兼任驻村干部。从其职能的角度看，驻村干部主要代表镇政府督促村干部完成镇里分配的各项政务，指导村干部开展村务活动，协调镇一村之间的关系，并对村主要干部的产生发挥重要影响力。

二、调查问卷的分析

调查问卷共发放50份，共回收30份。问题主要分为三个方面，即对当前乡镇工作的认识；工作中存在的主要困难和对改革思路的看法。

(一)被调查者的基本情况

被调查干部在30岁以下的有8人占被调查人的27％，其余均为30岁到45岁，有22人。党员24人，团员3人，群众3人。大学和大专学历的26人，高中和中专学历的4人。

(二)乡镇干部对当前工作的认识

在对乡镇工作的主要任务的调查过程中。“发展当地经济”和“维持社会稳定”成为最为重要的选项，分别有25人和23人选择这两项作为当前工作的主要任务和目标。其他选项所占的比重较小。我们将乡镇工作划分为如下几个事务：

A，办理上级人民政府交办的事项：

B，计划生育：

C，维持社会稳定：

D，发展当地经济：

E，进行道路、水利等公共设施建设：

F，发展文化、教育、卫生等社会事业：

G，保障农民民主、经济等合法权益：

H，其他

在对乡镇人大职能的认知上。绝大部分干部认为人大最重要的任务是选举乡镇政府和人大的领导人(22人)和向政府反映人民的要求(19人)。具体的情况如下表：

在对当前乡镇工作存在的主要问题的调查中发现干部的意见出现了较大的分歧。通过上表我们看到，认为乡镇政府权小事多，自主性低是最为重要的问题，另一方面党政机构人员过多也成为主要问题，也占到了相当的比重，共有九人选择了这一项，乡镇财政困难，难以正常运行是仅次于政府自主性的因素。

(三)乡镇干部工作中存在的主要困难

首先考察了乡镇干部对工资福利的态度，在调查对象中有13人(43％)的人对工资表示比较满意，有17人(57％)的人对工资表示不满意。在被问到工作中最苦恼的事情是什么时，选择最多的三项分别是：工资待遇低(22人)；群众不了解(17人)和社会对我们有意见(14人)。具体到实际工作中的困难，从调查中反映出来选择较多，具体情况见下表：

通过表格我们发现权责不对称，政策和法律与当地实际不符是最为主要的困难。

(四)乡镇干部对改革思路的看法

大部分干部认为应该在现有基础上，即保留乡镇政府设置，进行改革。详细数据见下表：您觉得以下哪种改革思路较具可行性：(限选一项)

A.在现有基础上(保留目前的乡镇政府设置)，进行改革；

B.撤销乡镇政府，实行“乡镇自治”(或“乡民自治”)；

C.将乡镇政府改为县级政府的派出机构(设立“乡／镇公所”)

我们进一步调查如果在保留目前的乡镇机构设置，最好从哪个方面着手改革。调查发现增加服务职能(20人)；提升人大权能，加强监督(14人)和实现决策科学化和民主化(12人)成为选择最多的三项。具体情况见下表：

在对乡镇站所的改革方式的调查中有一半的人选择了“撤销乡镇站所，推向社会或市场”，在这些人中大部分人(12人)倾向于“其原有行政管理职能交给乡镇政府(经济发展办、社会事务办)。

在对乡镇财政改革问题的调查中我们发现大部分干部认为上级机关要较大转移支付力度和财税倾斜。将更多的钱留在乡镇。对当前较为流行的一些改革措施比如“乡财县管”“零户统管”和集中核算等兴趣不大。具体情况如下：

对乡镇长的产生的态度调查中，我们发现只有少数干部认为应该由上级组织指派任命(3人)，对其他方式的态度分歧较大，每种方式支持的人几乎相当。具体数据如下：

在调查中发现有一半的被调查者不同意在目前条件下推行乡镇长人民“直选”，大部分人认为“农民的素质太低，民主意识太差”。

三、调查结论

在调查过程中，我们发现在大批像D镇一样的中等发展程度的乡镇，干部们仍然将发展经济作为最重要的任务。D镇在执行“全民抓经济，全民上项目”的政策。所有乡镇改革必须为提高经济发展水平服务。

大部分被调查者(86％)认为应当保留

当前的乡镇设置，反对“乡镇自治”和将乡镇改为县的派出机构。目前工作中存在的问题集中在乡镇政府权力与责任不对称，权力小承担的事务较多。这也是农村税费改革后出现的普遍的问题。这突出地表想在大部分被调查者认为当前乡镇财政开支比较困难，超过三分之二的被调查者认为国家应该加强对乡镇政府的财政支持。由此可见，在当前条件下乡镇政府仍然是国家政权中一个非常重要的组成部分，承担着许多重要的任务。不过在调查中我们发现：大部分乡镇干部已经意识到在新的条件下转变政府职能的必要性。有三分之二的被调查者认为提高政府的服务职能是乡镇体制改革的最重要的突破口。另外，工资待遇低也是乡镇干部最为苦恼的事情。超过三分之二的被调查者认为当前工资太低。

在对乡镇人大职能的调查过程中，我们发现大部分被调查者对人大改革的热情并不高，在调查过程中，我们了解到由于实行了驻村干部制度和村民代表制度(在村街内以几户十几户为单位推选一位代表，一般是家族中年长的或者有威望的人)。驻村干部和村民代表承担起了日常反映民情民意的责任。不过仍然有一半被调查者将提高人大权能视为改革的重要内容。

在乡镇干部选拔和任命的程序上，被调查者的意见分歧较大，组织部门提名人大选举决定，人大代表选举，全镇直选和由群众或群众代表推举候选人，由乡镇人大选举(“两推一选”)的赞成者数目相当。不过只有极少数人(3人)认为应该由上级任命。这也显示出干部要求改革当前干部选拔任命体制的要求。

四、政策建议

第一，当前学术界存在的改变现有乡镇体制，实行乡镇自治或者把乡镇政府变成县的派出机构的观点因该慎重推行。当前乡镇体制改革是学术界讨论的热门话题，可是多少有些“一头热一头冷”，即在广大的乡镇干部和村民对这种改革的热情没有想象中那样高。在推行乡镇体制改革中，在现有体制框架下，提高乡镇政府的服务意识和服务能力，允许各地方根据地方特点创造性地发挥地区优势，进行体制创新——比如像D镇的驻村干部和村民代表制度，以及三个中心(农业服务中心、村民调解中心、文体宣传中心)的建立。这应该是较为可行的思路。

第二，应该加大对乡镇政府的财政转移支付力度，增强乡镇政府的自主性。在农村税费改革推行之后，乡镇政府的财政明显吃紧。作为一级政权，它的任务和职能没有多大的改变，这就造成大部分乡镇干部认为当前乡镇政府权小事多难以运转。加强对乡镇政权的财政支持是完善乡镇政府职能的基础。乡镇政府充分发挥了解民情、反映民意、化解矛盾的职能，就能促进农村社会的稳定，比如减少所谓的群体性事件。D镇为我们提供了一个很好的例子，在D镇近几年从未出现一次群体上访事件，大部分矛盾都可以在村民代表和调解中心解决。

第三。创造性地运用财税收入，在农村合作医疗和社会保障体系建设上大做文章。如何有效地运用现有财力达到多为人民干实事谋实利是任何一级乡镇政府的职责。笔者建议，结合各村实际建立以宗族和居住范围等关系为依据建立农村合作医疗和农村社会保障互助组，组织以几户十几户为规模。每次政府发放的各种补助集中管理，当一户出现紧急状况时，比如生病或者子女升学等，可以从这“基金”中拨付，待日后偿还。这种规定最好与农村信用社的相关业务相配套。

第四，各地方可以探索适合自己的改革体制，不一定局限于“自治”和“直选”。

总而言之，乡镇政府是国家政权重要的构成部分，它的地位不应该削弱，中国的农村发展极为不平衡，甚至邻近的村与村之间也是千差万别。乡镇改革的任务是探索如何适应当地实际情况的需要，最大程度满足人民的经济文化和政治需要。在中国的广大农村，生产力的水平仍然比较低，被调查的D镇经济发展水平在整个廊坊市是出于中上水平，我们仍然看到该镇在全力抓经济发展。据当地领导介绍，该镇30个行政村几乎每个村都有副业，并且已经产生了龙头企业。这些富起来的农民出资建设了小学校和敬老院，干群关系也十分和谐。