孟庆哲　李锋军

提要 本文基于委托-代理理论,分析在经济适用房开发建设过程中存在着两层委托代理关系,即政府与房地产开发商之间、政府与中低收入人群之间的委托代理关系。由于政府与房地产开发商之间信息不对称和政府监督动力不足,两层委托代理关系往往处于无效率状态,导致经济适用房运行过程中出现许多弊端。改善这两层委托代理关系,完善经济适用房制度,政府应当发挥主导作用。通过制定权利和义务、责任和利益相制衡的竞争和激励机制,将委托人的风险不同程度地转为代理人的风险,从而规范代理人行为。

关键词:委托-代理理论;经济适用房;信息不对称;激励机制

中图分类号:F293.31文献标识码:A

经济适用房是我国实行的住房保障制度的一种。我国的住房保障制度主要是经济适用房制度、廉租房制度和住房公积金制度。经济适用房作为具有二元属性的社会保障商品住房,在解决中低收入阶层住房困难、拉动住房消费、调整住房供应结构、平抑房价等方面起着重要的作用。但是,近年来,经济适用房在运作过程中暴露出如下一些问题:第一,经济适用房售价过高,价格水平超出中低收入阶层的水平。按2003年1月1日实施的《经济适用房价格管理办法》规定,经济适用房的价格构成有征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建筑安装工程费、小区基础设施费、非经营性公建配套费、管理费、贷款利息、税金和控制在3%以下的利润。一般地段的普通商品房成本构成为土地费用占10%～25%,建筑成本约占40%,税费约占30%,开发商利润在15%～20%左右。如果据此测算,那么同地段经济适用房由于享受土地划拨、税费减免等优惠政策并按上述规定控制利润,其售价应该比同地段商品房低30%～40%。但大多数地方的价格都大幅高出此水平,尤其是在一些大城市;第二,经济适用房的开发标准过高。目标群体出现严重错位,有很多高收入者甚至投资者购买经济适用房。近年来,有关经济适用房建设标准过高的报道屡见不鲜,如“经济适用房建成别墅”、“180平方米的经济适用房”等;第三,在整个住房投资中所占比例较小,不能充分发挥其平抑房价的作用。

本文以委托-代理理论为依据,分析在经济适用房项目运作中中低收入阶层、政府与开发商三者之间的相互关系、开发商的行为以及政府的激励措施,并提出规范化的建议。

一、委托-代理理论概述

委托-代理的概念来自于法律范畴。在法律上,一方当事人授权另一人代表当事人从事某种活动时,委托-代理关系就发生了;授权当事人被称为委托人,另一人被称为代理人。而在经济学上,委托-代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易,一方的目标要通过另一方的行动来实现,交易中具有信息优势的一方称为代理人,而另一方称为委托人。由于信息的非对称性,具有信息优势的代理人可能会选择有利于自身利益的行动,发生逆向选择和道德风险。逆向选择是指契约发生前,契约一方隐藏自己的私有信息,或者提供不真实的信息,以谋取自己的利益而损害另一方的利益。道德风险是指在信息非对称的情况下,契约发生以后,契约一方选择有损于另一方的机会主义行动。所以,委托代理论的基本内容就是在激励相容和两个约束的条件下,委托人如何设计激励合同,规范代理人的行为,使代理人选择有利于委托人利益的行动。

二、政府与开发商间的委托代理关系

(一)政府与开发商委托代理关系分析。政府赋予开发商一定权利(划拨土地、税费减免等优惠政策),开发商要按照政府规定进行经济适用房开发建设、销售给特定的对象,并获取一定的利润。在这一过程中,政府与开发商的信息是不对称的。政府能够观察到开发商所开发的项目规模、建设效率、销售价格等,但却无法直接观察到开发商的行为(或工作的努力程度),如开发商的实际成本,实际销售对象等。因此,政府处于信息劣势,是信息经济学意义上的委托人;开发商在优惠政策下进行开发建设与销售,清楚自己的行为与意图,操纵着从规划设计开始到销售交房的全过程,了解实际利润、实际销售对象等,具有信息优势,是信息经济学意义上的代理人。政府的目标是要解决中低收入者的住房问题;开发商作为市场经济的行为主体,其目标是追求经济利益最大化;双方的目标不一致,但政府的目标要通过开发商的行动来实现。他们之间的信息不对称导致了经济适用房领域的委托代理问题。

(二)政府与开发商委托-代理模型的建立。为了对经济适用房开发商的开发行为进行分析,根据委托-代理理论,现只考虑政府与开发商之间的委托-代理关系,忽略开发商和各建筑承包商之间的纷繁复杂的委托-代理关系。同时,为了简化模型的构建,假设地方政府对开发商行为的控制分为两种情况:即有效监督和监控主体缺失。

开发商行为选择简化为以下两种情况:一是开发商努力工作,严格按照政府主管部门的要求进行开发,包括户型标准、开发比例(经济适用房和商品房)、对购买群体进行审查等并按照政府指导价进行销售;二是开发商不按要求进行开发,比如超标准开发、恣意扩大商品房的比例、对销售对象控制不严,虚报开发成本等随机违规开发行为。通过设定一定的参数,可以确定在不同的监督状态和不同的行为选择下,开发商的期望收益(利润)。开发商期望收益(利润)矩阵如表1所示。其中,R1:按规定标准开发时开发商预期收入;R2:提高商品房开发比例、虚报开发成本等违规行为发生时预期收入(R2>R1);R3:监控主体缺位时增加的收入;C1:开发成本;C2:违规行为发生查出后处罚费用;T:减半征收的税费。(表1)

开发商进行经济适用房项目运作时,行为选择取决于期望收益矩阵中期望利润的高低。

通过表1,我们可以得到如下结论:

在开发商按规定标准开发时,无论政府的监控是否出现缺位,开发商的利润都是一致的,即(R1-C1-T),但是在开发商出现违规行为时,开发商的期望利润就不一致了。

政府主管部门作为委托人,欲达到使开发商按照规定的面积标准进行开发、对购买群体进行严格审查,提高经济适用房运作效率的目的,必须保证开发商在状态1获得的期望利润高于状态2时的期望利润。

即:EP₁>EP₂

EP₁= R₁-C₁-T

EP₂=P(R₂-C₁-T-C₃)+(1-P)(R₂+ R₃-C₁-T)

= R₂-C₁-T+(1-P)R₃-PC₂

R₁-C₁-T>R₂-C₁-T+(1-P)R₃-PC₂

变换以后得:R₁>R₂+(1-P)R₃-PC₂(1)

下面分别讨论政府有效监控和政府监控缺失两种情况下得出的结论:

1、政府各主管部门统一协调,对经济适用房开发商实施有效监督和控制

即P=1,公式(1)简化为:R₁>R₂-C₂

这说明,如果处罚费用C2足够大,在严格监控的条件下,能保证开发商按照标准进行规范化开发,因此,政府应当在其制度上进行合理设计,借鉴国际先进的经验,设立非盈利专门机构从事经济适用房和廉租房的建设;或者在现行的制度框架下,对违规的开发商进行严厉处罚。

2、监控主体缺失

即P=0,公式(1)简化为:R₁>R₂+R₃

这说明,在政府监控主体缺失的情况下,如果想达到使开发商选择按规定标准进行开发的目的,必须使R₁>R₂+R₃,可是现实的状态是违规开发的期望收入总是高于状态1时期望收入,即R₂+R₃>R₁,根据委托-代理理论,代理人总是选择使自己的期望效用最大化的行为,因此在监控主体缺失时,开发商所选择的占优策略必然是违规开发。

三、政府与中低收入群体委托-代理关系

在经济适用房政策的运行过程中,中低收入阶层和政府之间也同样存在委托-代理关系。在政策的落实过程中,主管工作最终是要落实到政府中某个部门或某个官员身上的。但是目前,地方政府设立经济适用房建设管理机构比较混乱,与其他住房管理机构的工作互相交叉,责、权、利关系不清,责任人难以明确;同时,该部门或官员的收入往往与其监督努力无关,因此缺乏监督动机,容易出现放纵开发商违规操作的偷懒行为。这将直接影响前述的那层委托-代理关系中政府对开发商的监督力度,甚至出现权力“寻租”,与开发商“串谋”等问题,从而间接损害中低收入购房者的利益。但政府对经济适用房的监督缺乏动力的主要原因并不是行使委托权的官员监督不力。如果政府的整体意志是支持和大力倡导经济适用房的,那么经过政府和行使委托权的官员之间的重复博弈是可以消除个别官员的不作为现象的。因此,经济适用房管理机构设置混乱和个别官员的监督不力仅仅是政府对经济适用房监督不足的部分原因和次要原因。

政府对经济适用房监督不力,一般认为是政府在经济适用房的立项论证、开发建设、销售过程和消费过程这四个方面的监督成本极高。除此之外,政府对经济适用房监督不力还存在另外一个原因就是:作为初始委托人的公众,利益极为分散,行为能力弱化,公众监督成本和收益严重不对称,加之双方信息不对称、不透明,初始委托人对政府的监督力度有限。中低收入群体对政府是否认真推行经济适用房的监督力度不足。

在信息不对称的情况下,追求利润最大化的开发商仅会提供最低限度的努力,从而损害中低收入购房者的利益。政府的监督本来是为了消除这种道德风险的,然而政府的监督不足不仅不能防范道德风险的产生,反而降低了开发商“偷懒”的成本。结果就是政府的监督不力与开发商道德风险之间的恶性循环,最终可能导致经济适用房政策的完全失败。

四、政策建议

(一)设计有效的激励模式。代理人激励模式的设计应当遵循适度原则、公平原则、目标原则以及正负激励相结合的原则。有效的激励机制必须满足个人激励约束和激励兼容约束,使之成为代理人自我强迫实现的机制。政府在进行激励模式设计时,应当在科学考评的基础上,对不同行为选择的开发商给予不同的激励。

(二)建立社会专业评估机构或利用现有的评估机构,受政府委托审核经济适用房开发成本,对开发商的行为形成制约。政府要规范自身行为,理顺关系,房改领导部门必须与经济适用房开发单位真正实现政企分开。在政府各有关管理机构之间以及政府与公众之间建立信息共享机制,让有关部门及时了解信息,在管理要求、管理方向和步骤上协调一致。

(三)建立开发商档案。通过接受民众投诉、调查等措施,记录开发商的违规行为,对有不良记录的开发商不再准许其介入经济适用房项目,形成对开发商的长效监管机制。

(四)适当放宽利润限制,让开发商获得合理的利润。这样才能真正调动开发商参与经济适用房建设的积极性,也有利于提高经济适用房建设质量。

(五)创造一个信息对称的市场环境。房地产市场是一个典型的信息不对称的市场,消费者处于信息弱势地位,单单依靠中低收入群体的力量难以创造出一个信息对称的环境。相比于市场中分散的主体说,政府无论是在信息量获取,还是在改变信息不对称状态方面,都有着更大的优势,可发挥信息的规模效果。

(作者单位:1.西安建筑科技大学管理学院;2.库伯西安熔断器公司)

主要参考文献:

[1]颜哲,陈振榕.经济适用房建设的委托代理问题分析[J].住房保障,2006.3.

[2]陈禹.信息经济学教程[M].北京:清华大学出版社,1998.

[3]马光红.基于委托-代理理论分析经济适用房开发商的行为选择[J].建筑管理现代化,2006.5.