[摘要]民办教育是国家教育政策关注的一个重要方面。浙江宁波市、安徽宣城市、湖南常德市等几个地区在促进民办教育发展方面积累了丰富的政策经验。中小学管理杂志社记者特邀这几个地方的教育局长就民办教育发展的政策问题进行了访谈，特别围绕教师问题、政府自主问题、招生问题等关键政策进行了深入交流。局长们提出了对国家民办教育政策的期望。

[关键词]民办教育；教育政策；教育局长；访谈

[中图分类号]G63[文献标识码]B[文章编号]1002-2384(2009)08-0038-05

近年来，国家加大了对基础教育的投入，民办教育的“补充作用”越来越弱，在社会上出现了是否需要民办教育的质疑之声，因此，我们需要重新认识民办教育的价值。多年来，在部分关键性的民办教育政策未出台的情况下，一些地方政府在发展民办教育方面因地制宜地进行了积极、有效的探索。

浙江宁波市、安徽宣城市、湖南常德市等几个地区在民办教育发展上取得了令人瞩目的成绩，积累了丰富的经验。为此，中小学管理杂志社特邀浙江宁波市教育局沈剑光副局长、安徽宣城市教育局杨邦孝局长、湖南常德市教育局黎建平局长就“地方民办教育发展的政策经验”的话题进行了访谈，我们期待这些地方的实践能够为《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的制订与落实提供有益的经验。

三地民办教育改革的背景

柴纯青：中国当代民办教育的发展有着特定的国情，即政府投入不足、公办学校学位不够。请问你们当时推动民办教育的发展是怎样的背景?

沈剑光：上世纪80年代末至90年代初，浙江宁波教育资源短缺。1992年，高中入学率只有48％，有一半多的初中毕业生上不了高中，90％以上的高中毕业生进不了普通高校。

黎建平：上世纪80年代初，湖南常德市高中生源数量庞大，高中入学率不到60％。普及高中教育成为政府的重要目标，但财政资金不足，发展民办教育成为最好的政策选择。

杨邦孝：2001年，安徽宣城在小县城的基础上建市，下辖广德、绩溪等县区，市财政非常薄弱。那时候，“两基”完成了，但却是低水平的，高中普及率不到50％，幼儿入园率不到70％。

三地发展民办教育的政策观念和动力

柴纯青：近年来，政府加大了对基础教育的投入，很多教育官员认为今后不再需要发展民办教育了。因此，我们需要重新认识民办教育的内在价值。你们认为呢?

黎建平：民办教育也是教育。这是其一。其二，就我市而言，过去基本上是“一中”一统天下，办学活力不够。民办学校出现了，吸引了好教师、好生源，公办学校就有了紧迫感、危机感，这有利于推动他们改革。民办教育为我市教育发展水平的整体提升做出了突出的贡献，主要体现在“增加、丰富、优化、整合、激活”教育资源方面。民办学校引入了竞争机制，打破了千篇一律、千校一面的国办教育模式，形成了百花争艳、百舸争流的生动局面。

沈剑光：宁波最早一批民办学校出现后，公办学校感到压力了，开始提意见了。提意见是好事，说明民办教育的体制优势开始显现。

杨邦孝：我市民办学校发展起来以后，公办学校出现生源流失现象，压力很大，这在客观上促进了公办学校改革内部管理。目前，宣城的民办教育已成为推动教育改革发展的重要因素，公办、民办学校的竞争转变为全面的实力竞争。

沈剑光：宁波教育整体水平和实力的提升，也得益于民办教育的快速发展。因此，政府需要充分认识民办教育的价值。我认为，其价值体现在三个方面：一是为家长和学生提供了另一种选择；二是形成了独特的办学体制、管理机制和运行模式，如法人治理结构、学校管理结构等，这给公办教育提供了新的经验和参照；三是给公办学校带来了竞争压力，有利于公办学校的改革。

黎建平：对民办教育的发展，千万不能急于求成。民办教育是新生事物，它本来就先天不足，政府再不扶持帮助，怎么可能发展起来，怎么谈得上质量提升和特色办学?民办教育在发展中出现一些不规范的现象是很正常的事，如果我们动不动就修剪，那么，它们可能还没长起来就死了。这是我国在发展民办教育方面长期以来存在的一个政策观念的误区。

柴纯青：在民办教育发展初期，你们遇到了什么样的改革阻力?

黎建平：阻力主要来自几个方面。一是教育局班子成员，最早有人想不通，说“民办教育你管它干啥”；二是公办学校反对；三是民办学校中那些动机不良的举办者、不规矩的做法、不成功的学校，都给我们推进民办教育发展带来了阻力。

杨邦孝：当时我们教育局班子内部的阻力很大，有些人认为办教育就是政府的事情。

沈剑光：我们的阻力不太大。宁波一直是一个民营经济很发达的地方，市场意识很强，政府对市场观念比较认同。公办学校提意见是后来的事，但总体状况不错。

柴纯青：你们是如何努力消除这些阻力的?

杨邦孝：讲道理。一方面要他们思考，在财政没钱的情况下发展教育哪条路更好走?第二，让他们认识到，民办学校的孩子也是我们的孩子，教师也还是我们的教师，教材是国家审批的教材，你们担心什么?

黎建平：我的做法是多沟通，用事实说话。你想，一个民办学校解决了多少人的工资问题，多少孩子的上学问题，给财政减轻了多少压力?当时，我们积极扶持一批典型的民办学校，用它们的发展成果来说话。

杨邦孝：我就任局长后的第三天，就带领大家去了江苏宿迁。实地考察对大家的观念有很大的冲击。当然，我们还有一个制度。2002年1月，市政府文件明确要求将县市区政府支持民办教育的成绩列入年终教育目标考核。

柴纯青：和其他领域的改革一样，教育改革能否启动并坚持下去，特别有赖于上级的支持。

杨邦孝：是的。宣城财政不足，但地处皖东南，是与苏、浙、沪物产沟通的重要门户。当时市长提出来，要依靠这一区位优势发展教育。开始是鼓励本地的企业举办学校，后来外地举办者也来了。

黎建平：我们省里和市里都一直支持民办教育的发展。两次全省性的民办教育工作会议都在常德开现场会。2004年，常德市教育局被评为全省扶持民办教育的“十佳单位”之一，市长也被评为全省支持民办教育发展的“十佳个人”。

沈剑光：宁波市政府先后出台了一系列扶持民办教育发展的政策。在民办教育概念还没提出来的时候，宁波就采用“民间办学”作为核心概念制定了鼓励民办教育发展的政策。

三地民办教育政策的总体情况

柴纯青：各地区的民办教育政策是一个逐步完善的过程。你们大概经历了一个什么样的政策变化过程?

沈剑光：宁波的民办教育政

策经历了朦胧探索期、积极推进期、难点突破期等几个阶段，相应地，民办教育走过了初步发展期、高速发展期、稳定转型期三个阶段。

第一个时期是1988年～1995年。这一时期宁波市政府提出“要给私人办学以合法地位”，给予民办学校一定的资助、“鼓励探索多种办学模式”等政策，很超前。1996年～2002年，从“三个有利于”(有利于增加投入、有利于广开就学门路、有利于贯彻党的教育方针)出发，对民办教育实行“九个允许”(包括办学主体、资金投入、投资回报等方面的优惠政策)。2003年以后，民办学校的法律地位和教师身份问题日益突出。政府对基础教育的财政投入增加了，民办学校的优势弱了，如何加大对民办学校的财政资助，成为政府关注的重点。2007年1月1日起施行的《宁波市民办教育促进条例》，在政府对民办学校的经费资助和财务监管，民办学校的教师养老保险、税收优惠、风险防范等制度创新方面取得一系列重大突破，在全国产生了很大的影响。

黎建平：常德市民办教育从1983年起步，经历了三个阶段。上世纪90年代前是萌芽阶段；随后的10年是补充阶段，主要协助政府完成“两基”任务，从2000年到现在，主要是满足人们对优质教育和个性化教育的需求。2002年，常德市提出了“学前教育全面放开，义务教育以政府办学为主、社会力量办学为补充，高中阶段以上教育积极鼓励社会力量办学”的民办教育发展思路。2003年市政府出台《关于促进民办教育发展的决定》，分10条提出了对民办教育的资助奖励政策、优惠政策等；实施了免除民办学校建设的各种规费、对民办学校检查实行零收费和首查不罚等政策。2004年成立了教育融资担保公司，为民办学校建设融资提供担保。2006年规定民办学校教师养老保险按照机关事业单位养老保险标准执行。从2008年起，在教育强县(市区)的考评中增加了民办教育的内容等。

杨邦孝：宣城在建市的同时，民办教育就起步了。2002年1月，市政府出台了《关于鼓励和支持社会力量办学的意见》，明确了民办教育是国家教育事业的重要组成部分，要求做到“民办学校的校园和建设用地、规费征收方面与公办学校一视同仁；民办学校教师在评优评先、职称评定方面与公办学校一视同仁；民办学校的学生在升学、就业方面与公办学校的学生一视同仁。”2003年9月，市委市政府出台文件，提出实施“民办教育促进工程”。2003年底，宣城市教育局明确了民办教育的发展目标。从此，我市民办教育进入快速发展期。

柴纯青：近年来，全国很多地区都出现了生源减少的情况。有些地区在教育规划中明确提出不再审批新的民办学校。你们有什么好的做法?

杨邦孝：生源少了，我们提高了办学标准，不再审批普通高中。但是，发展职业高中是新的目标。这里面，政府的规划很重要。2006年以后，宣城市清理整顿了一批非法办学单位，希望为民办教育营造长远发展的环境。同时，我们坚持提前公布教育规划，不让社会盲目投资，造成资源浪费。

黎建平：常德市早几年就采取了几项措施。第一，在审批环节上把关更严，要求高标准、有实力、错位发展。第二，引导资源有效整合、优质的和薄弱的整合，条件差的出局。第三，调整发展规划并向社会公开。用股市的话来说，“办学有风险，入市需谨慎”。第四，也是最重要的，我认为，在生源减少的情况下，民办学校只有创办优质教育和特色教育才有生存的空间和发展的可能。我市民办教育发展的方向和思路是“调整布局、整合资源、抓大放小、扶优扶强、突出重点、创建特色”。

柴纯青：一句话，充足的制度供给能够保证民办教育的办学主体有更多的确定性，从而避免办学的短期行为和短视行为，为民办教育健康发展提供制度基础。

三地发展民办教育的核心政策

柴纯青：教师问题是长期困扰民办学校发展的一个关键问题。你们有什么好经验?

黎建平：发展民办教育，政府首先要做的就是让民办学校的教师安心，给他们希望。我们将民办学校教师纳入教育人才交流中心管理，比照公办学校教师办理社会保险。目前，常德民办学校教师的工资福利总体上比公办的要高一点，所以民办学校的教师队伍较为稳定。

杨邦孝：我前面说过，我们执行公办、民办教师一视同仁的政策，有的还给民办学校一定的公办教师的编制。

沈剑光：宁波市对符合条件的民办学校教师缴纳社会保险的费用给予1／2的补助。2007年和2008年，市级财政仅该项补助的经费总额就分别达到1100万元和1200万元。

柴纯青：现阶段，国家实施教师绩效工资政策，民办学校教师的工资优势几乎没有了，有的地方开始出现骨干教师回流公办学校的现象。你们在这方面有什么考虑?

黎建平：公办学校反过来吸引民办学校教师的现象肯定是存在的，这就需要政府履行协调职能。我们向公办学校提出要求，不能通过非正常的方式挖民办学校的教师。从体制上讲，公办学校进教师都需要通过教育局，所以我们还可以进行调控把关。

在常德，实施教师绩效工资后，公办学校教师年均增加1.8万元，而民办学校难以提高收费，怎么办?我认为，一方面，提高办学质量是根本；另一方面，政府应当尽快制订一些扶持政策，比如：教师社会保险能否由政府承担?我认为政策空间还是有的。

杨邦孝：民办学校教师回流公办学校的现象我们这里也有，我认为这是一个重新洗牌的过程。关键问题是，民办学校一定要培养认同本校文化的教师，同时要大力提高办学质量。办学质量提高了，生源就稳定了，教师队伍就会更加稳定。

沈剑光：我们内部测算过，这10年来，民办学校的收费标准基本没有提高，但是刚性支出却在增加。民办学校的收费标准不可能无限提高，所以提高教师待遇的空间很小。我们也在思考怎样进一步增加对民办学校的补助。

柴纯青：招生一直是制约民办学校发展的瓶颈之一。尤其在高中，民办学校通常是在第三批招生，生源质量较差。

沈剑光：宁波民办义务教育阶段学校实行自主招生，可以进行选择性测试，民办普通高中则按分数线批次录取。

杨邦孝：宣城民办学校招生与公办学校一视同仁。公办学校有示范学校，我市也评出10所市级优秀民办学校、和2所市一类民办幼儿园，二者在招生上具有完全同等的权利。

黎建平：我们这里省级示范性学校还是先招，民办学校和普通学校一样，就这两批。声誉不好的民办学校，你就是给它政策，学生也不去，所以关键还是质量问题。

政府资助民办教育的问题

柴纯青：政府到底该怎样支持民办教育的发展?除了提供专

项基金、土地、税收优惠外，还有哪些方法?

黎建平：常德市政府先后投入3000万元成立教育融资担保公司，为民办学校融资提供担保，解决资金困难问题。公司完全遵循市场规律选择担保对象。目前，该公司至少为20多家学校提供了担保服务，担保金额达几千万元。

沈剑光：宁波近年来对民办学校实施了多种形式的资助政策，主要是对民办学校实行生均教育事业经费补助，这在全国属首创。其次，由政府出资，资助民办学校举办接收外籍人员子女就学的国际学校；政府通过出资购买民办高中服务的方式，满足部分普高招生需求。第三，政府购买民办职业教育机构的培训服务。第四，给流动人口子女学校提供经费补助，全市2008年补助经费总额达2300余万元。第五，民办公助。民办公助是指政府将房产、设施设备、师资以及土地使用权等投入民办学校，由民办学校管理和使用。余姚四中、奉化职业技术学校都是这类资助的典型。

对国家民办教育政策的期待

柴纯青：国家正在制订《中长期教育改革和发展规划纲要》，对于民办教育政策你们有什么期待?

杨邦孝：我们希望政策能够放开一点。政府应该转变一个观念，民办教育不是附带做一做的，而是教育事业的重要组成部分。

黎建平：我很骄傲地说，众所周知的2008年湖南发展民办教育的省政府“一号文件”，很多来源于常德的政策实践。因此，国家制订政策应该吸收地方的经验。国家虽然明确了民办教育的法定地位，但支持的力度还不够。国家应该站得更高些。所有的事物都有一个发展过程，不可能一开始就特别好。对民办教育中存在的一些不规范的现象，要包容一些，有耐心一些。

沈剑光：我想，这次医疗卫生体制改革给教育改革提供了一个样本。国家推动公立医院改制，表明一个重大的发展方向，即办院主体的多元化。教育与医疗卫生非常相似，我们要相信这个发展趋势。因此，我们期望这次中长期教育规划纲要能够借鉴医疗卫生体制改革的思路，推动办学主体多元化。

柴纯青：有消息说，这个规划可能对民办教育实行“营利性”和“非营利性”分类管理的思路，对此你们怎么看?

杨邦孝：我觉得没有必要将民办学校划分成“营利性”和“非营利性”两类。一方面，按现行法律，没有哪个学校敢说自己是营利性学校。第二，学校不是企业，但办教育，还是可以通过财务建构实现合理回报。

黎建平：实行分类管理也可以。但划分的依据是什么?一定要认真研究。我认为，培训机构、补习学校可以是营利性学校。学历文凭学校不能成为营利性学校。不仅不能，国家还应该出资扶持，这毕竟是公共财政范围内的事。

沈剑光：我们也在提这个建议。按照国外通常的做法也将民办学校分成“营利性”和“非营利性”两类。事实上，《中华人民共和国民办教育促进法》中已经涉及这个问题。我们希望尽快出台相关政策。

柴纯青：分类以后会不会出现这样的情况：绝大多数学校都是“非营利性”的，因为如果它要是“营利性”的话，就会出现工商、税务、财务监管等方面的问题?

沈剑光：有这样的问题，但是问题不大。比方说，宁波市政府提出对民办学校给予财政补助的条件之一就是“不要求合理回报”。两年了，凡是纳入我们补助范围的民办学校都申请可以不要合理回报，尤其是义务教育阶段的学校、中职学校都是这样的情况。

但部分同志对财政补助的政策也有不同的看法，他们提出，民办学校有没有把这些补助变成纯利润?你怎么监管?在这种情况下，我们主张实行分类管理，这是国际通行的做法。我们和香港地区沟通，他们的办学主体是很多元的，但是津贴、资助、补助都有，同时对它的监管也非常严格。

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三地民办教育发展成就

浙江宁波；民办教育在各个学历层次都占据了举足轻重的比例和份额。截至2008年底，宁波共有民办全日制中小学(幼儿园)1224所，总占地面积492万平方米，建筑面积343万平方米，总资产达36.9亿元。在校生约30万人，占全市全日制中小学(幼儿园)在校生(园)数的27.0％。其中幼儿园占71.2％，小学占19.0％，初中占13.8％，普通高中占21.6％，职高占6.8％。以高中段教育为例，民办普通高中在1992年～2008年间从无到有，发展25所，在校生2.2万人，在全市高中入学率从48.0％跃升到98.7％的教育资源增量中，贡献了近半份额。

安徽宣城：宣城市是一个人口276万的小型城市，但截至2008年底，宣城市共有民办学校(幼儿园)428所，总资产达8.86亿元，而2008年全市财政收入只有48亿元。2006年、2007年投入民办教育资金均达到1.5亿元，约占当年全市财政性教育经费支出的15％。总资产达2000万元以上的民办学校有16所，总资产在500万元以上的民办幼儿园有5所。在校生9.05万人，占全市全日制中小学(幼儿园)在校生总数的23.2％。2004年，宣城市高中毛入学率仅为60.3％，教职员工5978名。在公办高中撤并、公办高中校数不增反减的情况下，到2008年，全市初中毕业生升入高中段学习的比例提高到81.6％，已经基本能够满足有升学意愿的初中毕业生的就学需求。

湖南常德：截至2007年1月，全市有各类民办教育机构636个。其中高校1所、普通高中24所，占这两类教育总量的30％以上；职业高中45所，超过了总量的一半；义务教育学校12所，约占总量的10％。民办学校在校生总数15.9万人，占全市在校生总数的20.1％，高出全省平均水平近10个百分点；有教职工近万人，占全市教职工总数的17.1％；民办教育总资产达11.8亿元。全市上千人的民办学校有27所。民办教育覆盖各级各类教育，举办形式也多种多样，但总体上突出了学前教育和高中阶段教育这两个发展重点。民办教育极大地增加了地区教育资源总量，形成了与公办教育共同发展、相互辉映的良好格局。