桂家友 文 军

摘要：经过近20年的发展实践，上海市浦东新区在消除城乡二元结构，促进城乡一体化发展方面形成了具有自身特色的发展模式。同西方二元结构的“经典模式”和国内典型模式比较分析中，我们可以大体归纳出浦东模式的主要特征体现在凭借政策优势，政府强力推动，以城市主导型发展为核心，倡导规划先行先试，注重管理体制和社会政策的城乡一体化建设。

关键词：城乡关系；二元结构；浦东模式

中图分类号：G230

文献标识码：A

文章编号：1000-2529(2009)06-0063-04

一、消除城乡二元结构：浦东模式的主要特征

纵观东西方历史，由于与社会稳定和朝代更迭直接相关，城乡关系问题一直是社会各界最为关心和致力解决的重大问题。今天，它不仅关系到国计民生，而且也是多学科研究的焦点。在当代中国，“城市”和“乡村”代表的不仅仅是两种不同的生产和生活方式类型，也是两种不同的社会文化类型和社会发展阶段，它们在产业构成、发展水平、文化意识、职能作用等方面都相互区别，并形成了具有持久影响力的二元结构状态。可以说，“二元结构”成了理解当代中国最为重要的“关键词”之一。然后。随着2003年中国政府全面取消农业税，中国便开始拉开了消除城乡二元结构的序幕。2005年中共中央提出“以工补农、以城带乡”的处理城乡关系的大政方针，成为新时期中国破解城乡二元结构、走向城乡一体化的里程碑。在这方面，各地都形成了一些比较好的经验和模式。其中，上海市浦东新区的发展模式就是一个比较具有典型意义的消除城乡二元结构的发展模式。这一模式形成的主要特征有：

第一，依靠政策优势，政府大力推动。浦东城乡一体化的推进主要是在政府的推动下实现的，即自上而下的方式。这也是我国城乡一体化的共同特点。政府不仅是推动者也是主导者，通过特批、审批、直接分派等手段协调和分配各种资源。在向农民征地、提供农民待遇等方面有力推动城市化快速向农村地区推进，为城市发展和现代部门发展争取更大的空间，并利用中央和上海市的各项优惠政策给浦东发展和转变二元结构提供重要的制度保障。这种政策优势和强有力的政府推动，使得浦东在短期内积聚了大量的资本，从而为推进浦东经济社会快速发展和城乡社会结构转变提供了基本保证。

第二，依托载体保障，实施城市主导型发展。城市主导型的城乡一体化，只有在大城市和发达地区才具有示范性。浦东模式是以大力推进城市的产业辐射来带动农村发展，以快速推进城市向郊区或农村地区扩张来实现城市化的。城市是主导，现代部门成为主体，而农村、农业、农民都在逐步消失。为有效推进城乡一体化，浦东构建了消除二元结构实实在在的载体，这些载体包括功能区域建制、新市镇规划和新郊区新农村建设，三者构成了三个层级一个完整的体系。有了载体，消除城乡二元结构才有了根本保障。

第三，积极探索城郊管理体制上的“合一”。浦东新区成立初期并不是一级政府组织，没有统一管理的政府机构。在这片土地上，国家开发区以及城区和郊区彼此之间没有太大联系，开发区成为浦东的“飞地”，对浦东其他地方的辐射作用非常有限。这种管理体制上的分割，一定程度上造成了城区、开发区和周边各镇在规划建设、产业发展、社会管理等方面的不衔接、不协调。为了彻底解决城乡二元结构，2004年浦东新区开始规划建立功能区域，统筹“区镇”发展管理体制。浦东新区建立了6个功能区域，并成立了功能区域党工委、管委会，对区域内城郊发展进行统一规划、统筹发展、统一管理，为实现城郊一体化发展提供了体制保障。

第四，规划先行先试，注重城乡社会政策的统一。浦东消除城乡二元结构推进城乡一体化发展，最先注重的就是城乡规划，通过与上海市的整体发展规划——轴三带相衔接(即指上海市城市总体规划确定的虹桥机场至浦东国际机场的东西方向发展轴，和沿黄浦江发展带、中部发展带和沿海发展带)，通盘考虑规划功能区域发展、新市镇建设、新郊区新农村建设。正是这些规划先行先试，浦东城乡一体化才有这样的协调和速度。另一方面，浦东消除城乡二元结构非常注重城乡社会政策的统一构建。这些政策包括城乡教育政策、卫生医疗政策以及其他社会保障政策等。这为城乡社会事业的统一发展打下了良好的基础。

二、浦东模式与经典二元结构理论模式的比较

尽管城乡之间的二元关系早就存在，但是对这一问题的认识或者理论研究并不是很多。1953年荷兰经济学家伯克(J．H．Bockc)第一个用“二元概念”这个专门术语来分析人类社会经济现象，从而激发了人们对城乡关系的研究热情。1954年美国著名经济学家刘易斯(William Arthur Lewis)又建立了二元经济结构发展的“经典模式”，很快就成了人们分析城乡结构的主导性理论模式。

刘易斯的二元结构理论模式认为，经济发展早期阶段的大多数国家，其经济是二元的，整个国民经济部门划分为性质完全不同的两个部门：其一是农业部门——主要生产方式是传统的、前资本主义的，其二是工业部门——主要生产方式是现代的、先进的、资本主义的。这个早期阶段的经济发展问题实际上是工农业两大部门之间的关系问题，是二元经济结构的消长和变动过程。现代工业部门的快速发展，就能为传统农业剩余劳动力提供大量的就业机会，逐渐摆脱剩余劳动力的拖累，开始走向真正的发展，使二元结构的经济尽快转换成现代一元经济。浦东新区的二元结构转型背景和基础与刘易斯经典模式的理论背景具有一定的相似性。比如，浦东新区的传统部门(农业)和现代部门(工业和现代服务业)的分界很清晰，经济社会转型的主要成果是在经济方面以及与经济发展有关的领域。这使得浦东模式与“经典理论”模式具有可比较的共同基础和背景。但是，尽管同属于二元结构的转变，浦东模式和经典模式两者之间的不同方面是主要的：

一是两者所依靠的原始积累方式不同。经典模式强调农业的剩余，原始积累很大部分来自农业积累；而浦东发展的积累资金主要靠政府的投资和国内外资本，它与农业的剩余无关。浦东最初经济发展的资金来源有六个方面“一是根据中央的政策资金筹集；二是有新区财政收入和土地批租收入筹集；三是吸收内联投资；四是发行证券筹集；五是吸引外商投资：六是利用国外贷款”。这六个方面可以归为两类：土地和政策。一方面，政府利用土地作价，开发公司用土地抵押从银行贷款，利用开发后的土地获得的资本重新开发新土地；另一方面，政府通过优惠政策，吸引内资和外资以及国外贷款来发展现代部门，从而为浦东发展所需要的资金完成积累，这是浦东快速发展的一个重要原因。通过政策和利用土地资源在发展现代部门中完成积累，不断提升发展能力，从而使得浦东成为中国改革开放的标志。

二是两部门关系不同。经典模式强调工业和农业具有较密切的关系，浦东实践中工业和农业发展是脱离的。这是因为怍为一个国家整体的城市和农村。与作为部分的城市和农村

消除二元结构中所面对的工农关系是不一样的。二元经济理论的分析是高度抽象化的，是把一个国家城市和农村作为一个整体来考虑的。而浦东新区只是上海市的一个行政区，在考虑现代部门与传统部门的关系中，不需要过分考虑农业的剩余问题以及农业对工业的积累问题。实践中，由于浦东农业无法满足城市发展所需，它所需的粮食等农产品大部分是从外省购买。目前，在浦东基本上没有农业，仅存的农业被称为“观光农业”或“都市农业”，仅仅具有象征意义和科学研究价值。因此，浦东二元转变过程中，整个现代部门和传统部门的关系比较简单，现代部门按照自己设计的速度、方式和途径发展，与农业发展基本上是隔离的、不相干的。

三是劳动力转移的效果不同。经典模式强调农村劳动力从传统部门转移到现代部门并实现城市化，从而真正实现转型和快速发展；浦东发展实践中也将大量农民市民化，但是这些新市民很少能够进入现代部门，成为现代部门的劳动力。这是由于浦东的现代部门大部分是高科技产业，与经典模式时期(1950年代)的现代部门完全不同。这些高科技产业。所需要的人才是有专业知识的高技术和研究型人才，这些人才不仅在整个中国范围内选拔，而且在世界范围内选拔。这就是说，浦东现代部门的快速发展，并没有提供浦东农村剩余劳动力就业的机会。尽管开发之初，政府和开发商在征地的时候，试图为征地农民安排工作，这种安排方式在计划体制下取得一定成效，随着市场体制建立和征地农民数量增多，政府和开发商很快就放弃了这种措施，采用买断的方式与征地农民脱离关系。在恶劣的、竞争激烈的环境中，浦东原来的农民只能进一些较为落后的工业部门当工人或临时工，或者做门卫、环卫工人，或者靠吃房租、吃低保而生活。因此浦东农村征地农民很少能成为现代部门劳动力。

四是政府和市场在二元结构转变中的作用不同。经典模式强调的是市场在二元结构转变过程中的作用，浦东二元结构发展中政府的作用强大。经典模式尽管没有提及到政府还是市场的作用，但从分析中可以看出，经典模式中强调的是市场的调节。浦东的实践，政府以其强大的调控能力推进各项工作。在推进城市化中的作用非常明显，从身份上将农民在短期内很快转为市民；很快征得土地并将土地批给开发商；规划基础建设等等。这种模式有其积极的意义，但是往往会带来许多后遗症，如农民市民化后的工作问题、生活来源问题等等，这些遗留问题往往成为影响社会稳定的因素。

三、浦东模式与国内其他典型模式的比较

近年，国内消除城乡二元结构、统筹城乡发展、城乡一体化理论研究和实践取得长足进步，形成了各地的“模式”。在各种模式中，苏南模式和浙北模式比较典型。笔者在这两种模式中分别挑选了无锡市(简称无锡模式)和温州市龙港镇(简称龙港模式)消除二元结构，推进城乡一体化发展作对比分析。之所以如此，是因为一方面浙北和苏南与浦东同属于中国沿海经济发达地带，这样比较有一定的基础；另一方面无锡和龙港代表不同形式的模式，一个属于城乡共进发展模式，另一个属于小城镇主导模式。将浦东模式(城市主导模式)与其他两种模式比较具有一定的意义。

1浦东模式与无锡模式的比较

无锡市总面积4650平方公里，其中市区面积1931平方公里；全市总人口518万。从20世纪80年代中前期开始，无锡市就开始了城乡一体化探索试点。按照“足农业办工业、办好工业促农业”的指导思想，在全国率先发展和壮大了乡镇工业，农业发展取得长足进步。80年代中后期进入实践阶段，提出了无锡农村经济发展的新路子，主要是“三为主”——产业结构以工业为主、所有制结构以乡镇村集体所有为主、经济运行以商品经济为主的发展格局；“四个结合”——农工结合、统分结合、产销结合、纵横结合的运行机制；“五个有利于”——有利于协调发展农村一二三产业、实现共同富裕、协调社会事业发展、精神文明建设、缩小三大差别。这些概括后来被简化为“三为主一共同”，成了“苏南模式”的特征表达。这个时期的乡镇企业异军突起，为城乡之间统筹协调奠定了共同基础。90年代，无锡进入创新发展阶段。在农村地区率先提出了“三集中”方针，和“农业现代化、工业集约化、农村城市化”发展战略。进人21世纪，城乡统筹发展进入提升阶段，着眼于特大城市建设和区域协调发展的全局，统筹经济社会的规划建设，通过城乡一体、优势互补，资源整合、集约发展，促进农业和非农产业协调发展、农民与市民共同富裕。

浦东消除二元结构推进城乡一体化发展与“苏南模式”比较，共同的特征比较多，如政府是主要的推进者；在消除二元结构过程中比较注重城乡政策衔接和统一；强调“统一规划先行”；农业在国民经济中的比重逐年下降等等，但是二者的不同也比较明显。

首先，两者的模式不同。浦东属于城市主导型，无锡(苏南模式)属于城乡共进发展型。城市主导型以城市和现代部门发展为主，通过快速城市化和快速推进农村、农业和农民的转型为手段，消除二元结构实现城乡一体化；城乡共进发展型模式不仅强调城市的发展，城市在发展中还必须带动农村发展，强调城市工业对农村的扩散和辐射作用，同时注重农村加强自身发展，逐步使得农村发展水平与城市靠拢，最终实现城乡共同发展。无锡在城乡一体化过程中，大力发展城市现代部门的同时。在农村推进乡镇企业发展，乡镇企业成为富裕农村有力引擎，带动整个农村经济社会发展。

其次，两者的现代部门层级不同。浦东以发达的现代工业和高科技产业带动、辐射城乡发展，现代部门以高科技和大型企业为主，属于现代部门的高端产业类型；而无锡的城市中以现代部门的中高端为主，农村则以乡镇企业为主，乡镇企业从规模和现代科技含量来看，属于传统的工业部门，或者说处在现代部门的低端。当然这是与各地的优势相联系的，乡镇企业之所以能够在乡村地区发展，并成为国民经济的一个支柱，说明对农村发展的作用具有积极意义，这是大城市的中高端现代部门所不能替代的。

最后，与模式相联系，两者强调工农关系在发展中的地位不同。浦东在发展中强调城市向郊区推进，苏南更注重工农业结合。由于政府财政力量大、开发区政策和地理位置优越，吸引外资力量强，以及农业占国民生产总值的比重低(1990年浦东新区第一产业占国民生产总值3.7％)等等方面的原因，在消除二元结构中，浦东始终强调城市对农村的主导作用；而苏南存在大面积的农村，乡镇企业成为带动农村发展的主力，注重城市发展与农村共同发展，强调做到“四个结合”、“四个统筹”，这些方面是在平等共进的基础上推进城乡一体化发展的重要举措。

2浦东模式与龙港模式的比较

龙港镇位于浙江温州市苍南县，其辖区面积80.7平方公里，城区面积15平方公里；人口28万，城区人口15万人。龙港1984年建镇之初，在全国就率先进行土地有偿使用、城镇户籍管理制度和股份合作制度“三大改革”，成功走了一条不

依赖国家投资，主要靠农民自身力量建设现代化城镇的新路子，被誉为“中国第一座农民城”。龙港发展乡镇企业，从而带动城乡一体化具有重要的典型意义：一是吸纳了大量农村剩余劳动力；二是推动了农村产业接轨；三是提供了农村小城镇发展的建设资金；四是改善了农村居民的整体素质。但是乡镇企业也带来了许多问题：一是污染农村环境；二是分布过于分散，不能产生积聚效应；三是乡镇企业经营和技术含量较低，难以适应现代社会需要，很多企业举步维艰。浦东模式与龙港模式比较，两者具有多方面的不同。

第一，两者的模式不同。浦东是城市主导型，龙港是小城镇主导型。城市主导型以城市和现代部门发展为主，在消除二元结构过程中的手段和途径往往依靠政府的强力，短期内容易取得的效果；小城镇主导实际上是以发展农村经济。特别是强调发展乡镇企业，加快推进农村地区城市化和现代化，逐步向城市靠拢。小城镇主导型模式，必须建立在农村地区有足够的资源和发展条件，在新时期，特别要注重乡镇企业的技术改造，也可以吸引外资和国内大企业的投资或合资、合作，不断提高管理能力和制度创新能力。在此基础上，要规划好小城镇的中长期发展，以及与大城市的衔接。或成为大城市的卫星城，或成为大城市生产过程的一个重要环节，或成为大城市现代部门的重要生产资料的供应地，只有这样小城镇主导模式才有更大的生存空间。

第二，两者发展资金主要来源不同。浦东发展主要依靠批租土地，政府利用财政投入，通过优惠政策吸引国内外投资以及国外贷款；龙港发展的资金来源，主要是私人资本或者集体资本，基本上是农民自己的积累。两者在规模上不可同日而语。当然，随着经济社会的发展，随着政府财政收入的增加。龙港今天的发展也在原来的基础上，依靠政府的投入和其他资本的投资，推进发展。

第三，两者遗留问题的主要方面不同。浦东快速城市化，经济社会发展迅速，但是也有一些遗留问题，这些问题主要是农民剩余劳动力转移问题、农民身份成为市民但是素质、生活方式、思维方式等依然与过去没有区别，即浦东虽然在器物和制度层面上能够实现现代化和城乡一体化，但是在文化和精神意识方面还远远没有现代化。龙港在现代化过程中由于依靠和推进的速度相比要慢一些，与当地城市化水平基本相适应，但也留下了一些难以解决的问题，特别是乡镇企业造成的环境污染问题。

四、简短的总结与讨论

近些年来，越来越多的学者开始对城乡关系的研究进行了归纳和总结。但总的来看，在城乡关系问题的研究上。其相关理论演变大致经历了一个“合—分—合”的过程：从早期比较强调城乡之间紧密联系的朴素的城乡整体观，到此后众多的存在着城乡分割或对“城”、“乡”各有偏重的二元结构理论，再到近年来比较强调城乡融合的新的城乡互动发展理念，越来越多的学者趋向于从城乡一体、共生发展的角度来认识城乡关系。可以说，每一个时期一个新的理论流派或观点的出现都是从另一个角度来丰富和完善城乡关系问题的研究。从浦东模式的发展实践中，我们对消除城乡二元结构的一些基本认识主要有：

首先，消除二元结构，推进城乡一体化速度要适中。城乡一体化既是一个过程，也是表达结果的一种状态。因此，城乡一体化作为过程，它是统筹城乡发展的手段；作为结果，它是统筹城乡发展的目标。发达国家消除二元结构经历了很长时间，甚至实现了现代化之后很长时间内都存在城乡二元结构问题。发展中国家尽管可以借鉴其经验，但是不能急于求成。要有花长时间并要经过艰苦努力的思想准备。但一些地方政府为了政绩，在推进消除城乡二元结构促进一体化发展过程中，提出了过快的城市化、农民市民化、“村改居”工程的目标，结果导致了城市化的快速跃进与低层次、低水平的城市化发展，从而引发了许多社会问题。

其次，消除城乡二元结构，推进城乡一体化最根本的是需要城乡政策的一体化。政策本是可以有所不同，但是当前的政策偏向城市和市民，而不利于农业、农村和农民的整体发展。所以要强调统筹城乡发展政策，尤其要强调发展投资需要向农村倾斜，填补过去几十年农村为工业化发展所做出的牺牲，只有这样才能真正使得城乡发展同步。

再次，城乡一体化过程需要有载体，使得城乡真正能够结合在一起。无论是城市主导型，还是小城镇主导型，或是城乡共进发展型，都需要有城乡一体化的载体。如浦东构建了消除二元结构的载体体系，因而城乡一体化才可能快速推进并取得较大的成效。对于中国广大农业省份，消除城乡二元结构。重要的是找到发展农村和农业的载体，不断提升农业和农村在整个社会和经济发展中的地位，只有这样才能最终消除城乡二元结构，实现城乡经济社会的一体化。

最后，二元结构的转变不仅仅是经济的转变，而是整个社会的转变。无论是早期的二元经济理论模式所探讨的重点，还是我国上个世纪八九十年代探索的城乡一体化的路子，都集中在经济领域。当然，经济领域是基础，没有经济领域的转变，其他领域的转变也就不可能，但仅仅有经济领域的转变，也不可能导致真正二元结构的转变。因此，消除二元经济社会结构，推进一体化是—个系统工程，其最终的落脚点是作为主体的人——农民的最终出路问题。

当然，浦东新区在制度、政策和物质保障层面大力推进城乡一体化的同时，也带来了一些未预期的后果，其中之一就是对现有农村劳动力的有效转移和农民市民化的改造问题。浦东新区为解决城乡隔离采用的方式目前是两大部门分离，只注重现代部门发展，用现代部门吞食传统农业部门，这是典型的城市主导型城乡一体化重要特点。这种模式带来的必然结果就是难以转移农村劳动力。因为消除二元结构，快速推进城市化，要的只是农村的土地，而没有过多考虑农村劳动力的出路问题，这就必然影响这部分劳动力的就业转移。从而使得城乡居民进一步分化，产生更为复杂的社会问题。因此，我们认为，只有从农民的主体性出发，大力促进农民市民化的发展，在社会经济发展的整体结构上走出二元特性，才能真正构建起城乡一体化的发展局面。