牛冬军

[摘要]政府在经济发展过程中的作用是不容忽视的，但政府对经济生活的干预只有在一定的范围内才是有效的。目前，我国正处于产业结构的优化升级阶段，需要政府在产业发展中起到一定作用，但政府的作用不应过于积极，其作用的主要着力点应在于弥补市场失灵以及通过制度和秩序建设来促进市场经济体制的完善等方面。

[关键词]市场失灵；产业政策；制度建设

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009-2234(2009)02-0046-02

一、政府在经济发展中的作用

(一)关于政府经济职能的各种观点

本文主要论述在市场经济条件下，政府在产业发展中的作用，因此首先对政府的经济职能进行讨论。长期以来，关于政府经济职能问题的研究一直是经济学研究的重要课题。尽管不同的经济学家对于这一问题有着不同的看法，但归结起来，主要有三种观点：经济自由主义的观点，政府干预经济的观点以及介于两者之间的“调和主义”的观点。

1、经济自由主义的观点

经济自由主义主张最大限度地利用价格机制和竞争机制，完全由市场来调节社会经济生活。政府只充当“守夜人”的角色。这派观点认为市场(“看得见的手”)可以自动调节供给和需求，能使各种资源达到最优配置，从而使经济系统保持平衡。因此除市场之外的任何制度安排都是无效的，政府对市场的干预是不合理的，也是不必要的。主要代表人物为古典经济学的斯密、萨伊和新古典经济学的马歇尔等。

2、政府干预经济理论

所谓政府干预经济理论指的是主张削弱市场作用的范围和力度，加强政府对经济生活的干预的思想。这一观点认为，经济自由主义只要市场而无需政府干预的结论是建立在竞争充分、信息完全、交易成本为零等假设条件基础上的，而在现实生活中这些假设条件根本不存在，所以他们得出的结论也是不科学的。此外由于市场在外部性、公共物品的提供、社会公平和垄断等问题上存在着其固有缺陷，因此经济系统不能通过市场自动达到平衡，相反现实生活中经常会出现供需失衡、经济危机等现象。这就需要政府通过一系列政策对经济生活进行干预。主要代表人物为李斯特、凯恩斯等。

3、“调和主义”的观点

凯恩斯学派的出现意味着经济自由主义的坍塌，而20世纪70年代的石油危机和“滞胀”现象的出现又是政府干预经济理论无法解释的。因此，一些西方经济学家试图将这两个理论体系调和起来，即把政府干预和市场机制结合起来。这就出现以萨缪尔森为主要代表人物的“新古典综合派”。萨缪尔森把市场经济分为“公有经济”和“私有经济”两个部分。“私有经济”部分主要依靠市场机制来调节，“公有经济”部分由政府进行干预，“公有”部分的作用可以改正“私有”部分的缺点，从而使市场经济正常运行。

(二)对政府经济职能的思考

通过对各派观点的介绍以及对历史和现实生活的思考，我们可以清楚地认识到：市场和政府都不是完美的，两者各有利弊。经济的发展是市场和政府共同作用的结果。问题不在于政府要不要在经济生活中发挥作用，而在于政府发挥作用的范围和力度。

在认识市场和政府的关系时，我们应该把握住几个原则：一是在市场经济条件下，对资源配置起基础作用的是市场，经济生活的大部分领域都应该交给市场机制来调节，二是政府的作用只是对“市场失灵”或市场固有缺陷的纠正，其作用的范围应该是单纯依靠市场无法使其顺利运行的领域；三是政府作用的准确界限是没有的，不同的国家、不同的地区在不同的发展阶段政府的作用范围也是不相同的，政府究竟应该起什么作用也不存在固定的模式。

二、产业政策的有效性

(一)产业政策的含义及实质

迄今为止，国内外学术界对于产业政策的概念及其所包含的内容尚未达成共识。在这里，为了论述方便，我们倾向于从宽泛的角度对产业政策进行定义，即产业政策是政府为了实现某种经济和社会目标而制定的有特定产业指向的政策的总和。产业政策的实质是政府通过其垄断性的权力直接对资源配置进行干预，有目的地对某一产业的活动进行援助或管制，属于政府干预经济的范围。

(二)产业政策的有效性

由于产业政策的实质是政府对资源配置的直接干预，属于政府干预经济的范畴，因此讨论产业政策的有效性就像讨论政府干预经济的有效性一样，不能一概而论，而应区别对待不同领域的产业政策。

对于那些“外部性”较强和对市场导向的灵敏度较差而本身又对经济发展有着重要作用的领域，如公共部门、基础设施和基础工业领域，政府为主体的资源配置应居于主导地位。由于这些产业部门的“外部性”较强，对整个社会经济发展具有重大的促进作用，而本身却投资巨大、盈利性低、资本回收期长，对市场导向的敏感性较差，完全依靠市场的力量无法在短期内实现这些部门的发展，可以说这些部门的落后很可能成为整个经济发展的“瓶颈”。因此，需要政府通过补贴、贷款、税收等工具来实施产业倾斜政策，以促进其快速发展。而对于那些对市场导向反应比较灵敏的部门，如大部分的工业部门和服务性部门等，政府就不应该也没必要进行太多的干预或为其制定特定的产业政策。这些部门的资源配置问题应主要交给市场，由市场决定其优胜劣汰。

相对于其他宏观经济政策，产业政策具有更主动、更深刻地干预资源配置的特点，其实施可能会扭曲价格(市场)配置资源的规律，使市场机制的作用受到限制。可以说，产业政策的实施在一定程度上破坏了市场的价格机制和竞争机制，是以牺牲市场的调节作用为代价的。因此，一个国家的政府在确定产业政策作用的范围时。一定要权衡利弊，综合考虑。

三、我国政府在产业发展中的作用

通过前两部分对政府经济职能和产业政策有效性的分析，我们认为中国政府在产业发展过程中应该起到一定作用，但其作用不应该过于积极，以防止政府干预破坏市场调节。政府作用的主要着力点应在于市场做不到(市场失灵)、市场做不好的领域以及通过制度和秩序建设来促进市场经济体制的完善。此外，政府还需要进行必要的宏观指导、宏观调节、宏观监督和宏观管理。

(一)弥补市场失灵和市场做不好的领域

经过几百年的选择，在计划和市场之间，人们最终选择了市场经济机制作为社会经济活动的基本模式。应该说市场是迄今为止最有效的资源配置手段，没有市场是万万不能的。但同时我们也要承认，市场又不是万能的。由于垄断、公共产品、外部性、信息不对称等问题的存在，市场机制又存在其固有的缺陷，仅仅依靠市场机制是无法避免垄断行为、不正当竞争、基础设施投资不足、环境污染等现象的存在。因此。政府需要通过采取一系列措施(包括制定法律、政策等)来限制垄断的发生和蔓延，促进有效竞争的形成，加速基础设施和基础工业的建设和公共产品的提供。防止和治理环境污染和生态失衡，以克服市场固有的缺陷。

在第二部分谈到产业政策的有效性时，我们把基础工

业和基础设施等产业部门划定为产业政策有效发挥作用的范围。在这里，需要单独指出农业部门，因为农业在各个国家，尤其在中国有着特殊重要的地位，涉及到包括社会公平、经济全面发展等更为广泛的问题。应该说，在经济发展过程中，每个产业都希望资源流向自己所处的领域，农业也不例外。但由于农业本身的低盈利性、弱质性等特征，使得农业在吸收资源的产业间的竞争中同工业相比存在劣势，因此，对这个对中国的发展有着基础性、战略性作用而本身又存在着明显弱势的产业来说，需要政府制定特殊的产业倾斜政策来促进其更快发展。

(二)通过制度和秩序建设完善市场经济体制

什么是“制度”呢?应该说在经济学界，对制度有着不同的定义。比如，根据新制度经济学家诺思的界定，“制度是社会的博弈规则，或更为严格地说，是人类的设计制约人们相互行为的约束条件。”舒尔茨认为，制度是涉及到社会、经济及政治的行为规则。撇开这些定义的不同点。我们可以找到其中的共同点，即制度是社会游戏的规则，人们根据这些规则做出自己的选择。

合理的制度安排有利于降低人们之间进行交易的成本，可以为人们的合作创造条件，可以提供有效的激励机制，有助于抑制人们的机会主义行为，对经济的发展有着巨大的促进作用。发达的市场经济国家的经验表明，要想建立成熟完善的市场经济体制，必须要有与之相配套的制度环境。正如经济学家刘易斯所指出的：“尚未出现经济增长点的国家的法律和惯例往往不适合经济增长。因此在经济发展的初期，花许多时间来为经济增长创造比较适合的新的法律和行政机构是大有裨益的。”而与这些发达国家相比，中国缺乏的就是一个有利于市场机制不断完善的制度环境。因此，我们需要建立一个有利于公平竞争和市场经济完善的制度环境。那么如何形成这样的制度环境呢?

新制度经济学家认为制度形成(变迁)有两种类型，一种是需求引致型，一种是供给主导型。前者主要由市场需求自发形成，后者则需要政府来提供。对于有着长期集权而且市场经济不发达的中国来说，供给主导型的制度变迁将是其主要作用。针对目前我国市场秩序混乱问题以及建立现代市场经济目标的要求，我国政府建立有效的市场经济制度和秩序应主要包括：形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系；不断完善土地、劳动力、资本等生产要素市场；打破行业垄断和地区垄断，促进商品和生产要素在全国市场中自由流动，健全现代市场体系所需要的社会信用体系等。

(三)政府须对产业发展进行必要的宏观调控

历史和现实都告诉我们，市场经济条件下的经济波动从来都是由私人企业的预期错误、对利润的强烈追求动机推动而产生的。因此在产业发展的过程中，需要政府进行必要的宏观指导、宏观调节、宏观监督和宏观管理，以保证经济社会的全面、协调和可持续发展。政府应该根据国家的实际情况制定短期和长期的产业发展目标，对总供给和总需求进行调节以实现总量平衡，制定合理的政策来引导各个产业协调健康发展。

四、小结

政府在经济发展过程中的作用是不可忽视的，但政府对经济生活的干预只有在一定的范围内才是有效的。正如阿瑟·刘易斯所说：“政府的失败可能是由于他们做得太少，也可能由于他们做得太多。”因此，在探讨政府在产业发展中的作用时。应该根据不同国家、不同地区在不同发展阶段的具体情况(经济发展状况、资源禀赋等)来确定政府干预的有效范围。

责任编辑：李晓丽