柏 璐

(上海师范大学 教育学院，上海 200234)

高等教育治理是近年来高等教育研究的核心议题之一。随着全球化和新自由主义的不断扩张，世界各国政府试图将更多的权力下放给高等教育机构，同时更好地发挥监督作用。[1]中国也出现了类似的趋势，从1949年新中国成立到1978年改革开放，中国的高等教育管理体制高度集中统一，政府对高校办学的直接领导涵盖了从管理到教学的全部领域，高校少有独立办学权。[2]改革开放之后，自《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)颁布以来，高校办学自主权问题成为我国政策制定、学术研究和社会舆论关注的焦点。《决定》明确指出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制。在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”。[3]此后一系列高等教育改革的政策、法规都在不断强调扩大和落实高校办学自主权和国家监督的重要性。

作为国家治理体系的重要组成部分，高等教育治理受制于特定的政治和历史形态。改革开放以来，我国的经济和社会发展表现为中央集权的集中模式与中央放权的竞赛模式的周期性循环。[4]在这期间政府与高校在办学自主权上存在一定的张力，经历了集权—放权—集权—放权的循环往复。并且高校总是觉得办学自主权不够，尽管各级政府的确在不断扩大和落实高校办学自主权。[5]17缘何政府与高校在办学自主权上存在如此大的差异？如何理解高等教育治理的变化？显然，这涉及国家高等教育治理的逻辑。基于此，本研究主要考察改革开放以来我国高等教育治理的变化，以相关政策文本为依据，探讨国家高等教育治理的主要工具，并进一步讨论高等教育治理逻辑如何根据我国政治经济体制改革而发生变化。

一、高等教育治理述评

“治理(Governance)是一种关系结构，它带来了组织的一致性，授权出台政策、制定规划和形成决策，并对政策、规划和决策的公正性、响应力和成本效益进行问责”。[6]49治理与统治(Government)常常被交替使用，但与统治相比，治理是一个更为宽松的概念。统治源自政府的政治权威，强调权力自上而下的推行过程；而治理是权力上下双向互动的过程，强调合作与民主协商。“治理强调公共政策的共同制定，倡导参与者之间的平衡，崇尚协商民主，从而让更多人参与政策制定，使参与者更多样化和更平等”。[7]337另一个与治理密切相关的概念是管理(Management)。管理是在特定组织环境下，管理者通过计划、组织、协调、控制等活动对其可调动的组织资源进行优化配置，以达成有效组织目标的动态创造性活动。[8]管理的主体是管理者，体现的是稳定的科层体系；治理的主体是各利益相关者，强调多元主体的协同性，体现的是持续的动态平衡。[9]高等教育治理的核心是决策权力的分配问题，即谁具有高等教育决策的权力以及通过什么样的程序进行决策。高等教育治理可以分为三个层级：第一，系统层级的治理，即宏观层次治理，其核心问题是如何配置政府与大学的权力；第二，大学层级的治理，即中观层次治理，其核心问题是大学决策权如何分配；第三，大学基层学术组织层级的治理，即微观层次治理，其核心问题是如何协调学校与院系的权力。[10]16政府与大学的关系是高等教育治理的核心问题。政府自上而下行使权力的方式对政府与大学的关系有重要影响，本文重点关注我国高等教育系统层级的治理，从宏观层面探讨大学的治理。

从世界范围看，自20世纪80年代以来，国家对大学的治理发生了实质性变化。国家希望大学在保证高等教育公平和质量的同时，提高知识水平并为国家培养劳动力。[6]52-57大学积极寻求追求真理和学术诚信所必需的自由，特别是不受国家干预。[11]批评人士强调大学的公共问责，声称大学缺乏管理能力、固有的低效率、与社会和经济需求无关。[7]341-348于是，国家通过采用新的治理方式，如中介组织和基于绩效的拨款，来应对大学在“公共问责”和“大学自治”之间的冲突。总体而言，国家对大学的治理从干预主义走向了评估治理，从事前控制转向了事后绩效监管。[12]933

一直以来，中国大学与政府的关系密切。在新中国成立后的很长一段时间里，大学作为政府的附属机构存在。中国高等教育属于后发外生型，国家对高等教育发展与改革有着重要影响。国家主导高等教育治理，国家颁布实施的一系列政策法规是推动高等教育治理变迁的重要力量。[13]29高等教育治理与国家政治，经济体制改革密切相关，具有“嵌入性”和明显的“路径依赖”。在高等教育治理体系中政府计划管理机制发挥着决定性作用，而市场竞争机制发挥的作用极其有限。在高等教育管理和资源配置方式上政府主导的行政体制和行政性资源配置方式占主导地位，增强了大学与政府之间的资源依赖。[5]6中国独特的政治、经济、文化和教育传统，塑造了中国高等教育治理的“中国特征”。因此，对中国高等教育治理的探讨必须考虑到这些国情特点，这也是研究者以政策文本为依据来探讨中国高等教育治理逻辑变迁的原因。

二、国家高等教育治理的分析框架

本研究中高等教育治理逻辑是指国家进行高等教育治理的基本原则和总体思路。高等教育治理工具是指在某种高等教育治理逻辑的指导下，国家实现高等教育治理目标的方法和策略。高等教育治理逻辑虽然无形，却极具穿透力，对高等教育治理工具和实践有重要影响。通过分析相关政策文本及已有文献发现，国家主要运用法律规制，政策指导和项目治教这三类治理工具进行高等教育治理。有学者将我国高等教育治理工具分成三类：法律、政策和拨款。[12]931但是在中国，政府对高校的拨款具有强烈的政策性，拨款恐难成为独立的治理工具。并且项目制作为一种新的国家治理体制，已经嵌入高等教育治理的方方面面，因此，本研究将项目治教视为国家高等教育治理工具。

国家通过立法对大学进行规制，以保障大学的运行与国家目标、社会公益相符。[14]随着高校依法治校目标的确定，国家越来越注重运用法律来规范新的社会关系、实践及行为，法律规制逐渐成为国家高等教育治理的重要工具。如国家通过《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)确立了大学的法人地位以及公立大学的领导体制。

国家政策是法律的补充，是对高等教育治理的持续指导。高等教育政策是推动高等教育改革、促进高等教育发展、整合高等教育资源有力的行政手段。在我国，国家政策与法律一样具有强制性，其约束力不亚于法律，一直是引导治理变迁的主要力量。[13]29改革开放以来，国家颁布了一系列针对高等教育治理的政策，如1985年中共中央颁布的《决定》；1999年发布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育决定》；2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)。

项目治教是项目制在高等教育治理领域的应用，是为了实现某一高等教育特定目标，国家财政自上而下以专项转移支付等项目手段进行高等教育资源配置，并以此实现国家对高等教育治理的一种制度安排。1994年分税制改革之后，各种财政资金开始以项目和专项的方式下拨，项目治教逐渐成为国家高等教育治理的主要工具。当前，高等教育治理的方方面面都有项目治教的体现，“211工程”“985工程”“双一流”建设和中科院“百人计划”都是项目治教的典型代表。

高等教育治理工具及其实践是国家高等教育治理逻辑的根本体现。本研究通过分析改革开放以来国家运用法律规制，政策指导和项目治教进行高等教育治理的实践，追溯国家对高等教育治理的轨迹，初步探索了国家高等教育治理逻辑的变迁。

三、改革开放以来国家高等教育治理工具及其实践

本节重点关注国家运用法律规制，政策指导和项目治教进行高等教育治理的实践，以及改革开放以来，国家高等教育治理逻辑是否随着中国政治经济体制改革而发生变化。

(一)法律规制

改革开放之前，新中国没有任何教育法律。改革开放以来，新中国已经形成以《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)《高等教育法》等8部教育法为统领，16部教育行政法规和80部教育部门规章和若干地方性教育法规为主体的教育法律体系。[15]1980年2月12日第五届全国人大常务委员会第十三次会议通过的《学位条例》是新中国的第一部教育法律。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《高等教育法》，对高等教育一系列重大问题做了法律规制，为依法治校和扩大和落实高等学校办学自主权提供了法律依据。如第三十条明确了高等学校的法人地位，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。[16]第三十二条到第三十八条规定了高等学校的招生、学科和专业设置、教学和教材选编、科学研究和技术开发、科学技术文化交流与合作等七项办自主权。由此，我国高等教育开启了法人治理。此后，《高等教育法》经历了2015年和2018年两次修订。其中2015年修订的幅度比较大，主要涉及高等教育的方针，高校设立，高校学术委员会制度，高等教育质量评估和投入机制五方面的内容，在法律上进一步理顺了高校与政府、社会的关系，扩大了高校的办学自主权。

这些法律赋予了国家领导和管理高等教育的权力，实现了国家高等教育治理的合法化。比如，《高等教育法》第十三条，第十四条和第三十九条明确指出“国务院统一领导和管理全国高等教育事业，省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校”，“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作”，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。[17]同时，高等教育立法以正面清单的形式对高校办学自主权作出了规制，使国家下放给高校的自主权合法化。但对国家公权力并未作出限制，说明国家仍然保留了更多清单之外的对高校办学自主权的控制权，仍然享有绝对的高校管理权力。[5]9这在“党委领导下的校长负责制”上有所体现。“党委领导下的校长负责制”是具有中国特色的高校领导体制，是我国高等教育内部治理的核心制度。改革开放以来，高校领导体制经历了党委领导下的校长分工负责制，校长负责制试点，再到党委领导下的校长负责制与校长负责制并行，最终《高等教育法》确定“党委领导下的校长负责制”为我国公立大学的领导体制。从此，依法明确了高校党委的领导核心地位，并且进一步强化了党委在高校内部治理中的核心地位。虽然《高等教育法》规定了党委和校长的职权，在“党委领导下的校长负责制”的架构下，党委和校长均有决策的权力，由于没有建立决策与执行分权制衡的制度，事实上大学的最高决策机构还是党委。[10]19-20并且，改革开放以来我国公立大学党委书记和校长的任命权一直都由党的组织部门和上级领导部门掌控。比如，中共中央直接管理的高校，其党委书记、校长职务均由中共中央和国务院联合任命；其副书记和副校长则由教育部党组决定后任命。只要校长任命权掌握在国家手中，表明国家仍握有管理高校的实权。这些清单之外的权力可能是当前政府向高校下放了很多自主权，但高校仍然觉得自主权不够的一个很重要的原因。[5]18

此外，相关法律对高校办学自主权的规定比较模糊，笼统。比如，《高等教育法》第十三条、第十四条规定了国务院，省、自治区、直辖市人民政府以及教育行政部门对高等教育事业以及高等教育工作的管理责任，但并没有明文规定国家政府部门对高等教育事业和工作的管理职能和管理方式，这就给国家行政部门以很大的自由裁量权，给行政权力的僭越和泛化留下了很大的空间。[18]《高等教育法》对高校办学自主权笼统的规定，给政府和高校留下了博弈空间，导致最终的决策权属于政府。

(二)政策指导

中国高等教育发展史是一部国家政策主导下的高等教育治理变迁史。[13]29为了贯彻和落实国家在高等教育方面的宏观战略规划和目标，各级政府和各部委有针对性地出台了一系列重要政策对接国家宏观战略和发展规划。[19]32这些政策指令性极强，具有强制性，作为高等教育的重要治理工具，在高等教育改革与发展中发挥着强大的推动作用。本节重点分析了国家利用政策指导高等教育治理的情况，重点关注高校招生，院系调整，学科评估以及新冠肺炎疫情期间高校的在线教学。

1.高校招生

改革开放以来，尽管高校在招生方面的自主权不断扩大，但国家仍然通过发布相关政策文件对高校招生进行指导和监督，保持对高校招生的宏观调控。国家扩招政策是影响高校招生计划的主要手段之一，作为高校招生计划的引航灯，对高校招生计划有直接影响。为了落实“科教兴国”战略，加速培养人才，满足人民群众接受高等教育的需求，国家于1998年底作出了高等学校扩招的重大决策。1998年12月24日，教育部发布了《面向21世纪教育振兴行动计划》(以下简称《行动计划》)，提出了“到2000年，高等教育入学率达到11%左右；到2010年，入学率接近15%”的目标。[20]由此拉开了我国高校扩招的序幕，此后的一系列相关政策都一以贯之了扩招原则。1999年6月13日，中共中央办公厅下发了《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，要求“通过多种形式积极发展高等教育，到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率要从现在的百分之九提高到百分之十五左右”。[21]2001年《全国教育事业第十个五年计划》提出，到2005年，“高等教育毛入学率达到15%左右”，将原定于2010年完成的目标提前了5年。[22]2007年《国家教育事业发展‘十一五’规划纲要》提出，“十一五”期间“高等教育要适当控制招生增长幅度，相对稳定招生规模，在学人数达到3 000万人，毛入学率达到25%左右，其中普通本专科在校生规模达到2 000万人，在学研究生约130万人”。[23]2010年《教育规划纲要》重申了高等教育扩招的重要性，要求“高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达到40%；主要劳动年龄人口平均受教育年限从9.5年提高到11.2年，其中受过高等教育的比例达到20%，具有高等教育文化程度的人数比2009年翻一番”。[24]在国家一系列扩招政策的指引下，几乎所有高校都扩大了招生规模，2018年全国普通本专科招生人数为790.99万，高等教育毛入学率达48.1%。[25]中国高等教育迅速进入了大众化阶段，创造了世界高等教育发展史上的奇迹。高校扩招政策体现了国家政策对高校扩招规模和招生计划的关键作用。

自主招生和基础学科招生改革试点(又称“强基计划”)也体现了国家在高校招生方面的主导地位。自主招生是“以统一考试录取为主、与多元化考试评价和多样化选拔录取相结合，学校自主选拔录取、自我约束，政府宏观指导、服务，社会有效监督的选拔优秀创新人才的新机制”。[26]尽管自主招生在招生考试方面赋予了高校一定的自主权，但国家在政策文本中明确规定了高校自主招生的配额。2003年，教育部发布的《教育部办公厅关于做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》中明确要求，“自主选拔录取招生人数控制在试点学校年度本科招生计划总数的5%以内”。[26]2012年《教育部办公厅关于做好2012年高等学校自主选拔录取试点工作的通知》重申了高校自主招生的配额，要求“试点高校自主选拔录取人数一般不超过本校年度本科招生计划总数的5%”。[27]2018年，在普通本科录取的422.16万名大学生中，[25]只有0.3%是通过自主招生的方式录取。[28]

2020年1月，教育部发布了《关于在部分高校开展基础学科招生改革试点工作的意见》，决定2020年起，不再组织开展高校自主招生工作，并在36所“一流大学”建设高校开展基础学科招生改革试点。[29]“强基计划”立足服务国家战略需求，积极探索建立基于统一高考的多维度考核评价模式，着力解决自主招生中的突出问题，逐步建立起基础学科拔尖创新人才选拔培养的有效机制。作为一项高考招生政策，“强基计划”赋予高校招生自主权的同时，将权力透明化，规范了高校招生的自由裁量权，加大了监督力度。在招生专业上，“强基计划”明确规定“要突出基础学科的支撑引领作用，重点在数学、物理、化学、生物及历史、哲学、古文字学等相关专业招生”。在选拔方式上，高校考核在统一高考之后，在统一高考的基础上(高考成绩所占比例不得低于85%)，允许高校探索创新校考方式。对极少数在相关学科领域具有突出才能和表现的考生，有关高校可制定破格入围高校考核的条件和办法。从自主招生和“强基计划”可以看出，虽然国家在招生考试方面赋予了高校一定的自主权，但是仍然保持对高校招生的总体控制。

2.院系调整

新中国成立以来，我国经历了两轮大规模的院系调整。第一轮是20世纪50年代在全国范围内开展的高校院系调整；第二轮是1992年至2003年，在我国高等教育体制改革的背景下，进行的又一次全国范围内的大规模高校合并重组。这两轮高校院系调整都是在国家政策的统一直接领导下进行的。[19]32

第二轮院系调整以“共建、调整、合并、合作”八字方针为指导，以合并作为高校布局调整的主要方式，对我国高等教育宏观布局和结构产生了重要影响。1993年颁布的《中国教育改革与发展纲要》(以下简称《纲要》)明确提出，“为了迎接世界新技术革命的挑战，要集中中央和地方等各方面的力量办好100所左右重点大学和一批重点学科、专业”，“进一步确立中央与省自治区、直辖市分级管理、分级负责的教育管理体制”。[30]1994年7月，发布的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》(以下简称《〈纲要〉实施意见》)进一步要求，“面向21世纪，分期分批重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科”“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制”。在《纲要》和《〈纲要〉实施意见》的指导下，1994年至1998年，国务院和国家教委先后在上海、南昌、北戴河、扬州连续召开了四次全国高等教育体制改革座谈会，最终形成了“共建、调整、合并、合作”的八字方针，有效推动了高等教育管理体制改革，并巩固了高校合并的经验。1998年出台的《行动计划》将此轮院系调整推向了高潮。[31]

第二轮院校调整持续时间长，涉及高校多，全国共有31个省市(自治区)、60多个国务院部门(单位)，900余所高校参与其中。截止2000年，有556所高校经合并调整为232所；有509所高校进行了管理体制的调整，其中中央部门所属高校转由地方管理或以地方管理为主共360所，省(市)业务厅局划转省(市)教委管理的有18所；已实行共建的高校达几百所。[32]通过第二轮院系调整，中央部门所属高校管理体制和布局结构调整基本完成，原有高校管理体制已发生了历史性变化，中央和省级政府两级管理、以省级政府统筹为主，条块结合的新体制框架基本形成。中央政府将更多的权力下放给了地方政府和高校；地方政府通过合并、划转、新建等方式产生了一批更适应当地发展需要的综合性大学。

3.学科评估

我国的学科评估起步于国家重点学科评选。1987年，原国家教委发布了《关于评选高等学校重点学科的暂行规定》，在该政策文件的指导下，国家重点学科评选正式启动。经过30多年的发展，我国已经基本形成了由合格评估、专项评估和水平评估协同发展的中国特色学科评估制度体系。[33]一直以来，我国的学科评估由国家主导，对高校学科建设和发展有重要影响的评估都是在国家相关部门制定的各项政策文件的指导下进行。比如，1995年，国务院学位委员会发布《关于按一级学科进行学位与研究生教育评估和按一级学科行使博士学位授予权审核试点工作的通知》，决定在数学、化学、力学、电工、计算机科学与技术五个条件比较成熟的一级学科进行选优评估工作。[34]2013年，教育部、国家发展改革委、财政部印发的《关于深化研究生教育改革的意见》中明确要求，“深化研究生教育改革的意见加强研究生教育质量评估，加大学位论文抽检力度，改进优秀博士学位论文评选办法，统筹学科评估”。[35]

学科评估是国家运用政策进行高等教育治理的方式之一。借助学科评估，国家可以了解各个学科的发展状况和投入资源的绩效，为绩效导向的资源配置提供依据，以便更加合理地配置高等教育资源。[36]基于绩效的学科评估及其竞争性的排名不可避免地将评估结果与高校资源配置挂钩，从而增强了高校对国家资源的依赖程度，影响了高校对特定学科的战略性资源配置。尤其在当前“双一流”建设的背景下，通过将评估结果作为遴选建设对象的依据，进一步强化了国家对高校学科建设与发展的影响。为了争夺资源，高校通过各种方式应对学科评估，以期取得更好的评估结果，有的高校不惜采取“丢车保帅”的策略进行学科结构调整，使得某些对学科评估贡献不大的学科难逃被合并整合，甚至被关停裁撤的命运。比如，2015年，在第四轮一级学科整体水平评估之前，兰州大学、山东大学、中山大学等综合性大学对其教育学院、高等教育研究所等教育相关机构进行了不同程度的调整或撤裁。在国家相关政策指导下开展的学科评估，影响了高校的学科结构布局，实现了国家对学科由直接管理向间接调控的转变。

4.新冠肺炎疫情期间高校的在线教学

新冠肺炎疫情期间，为了贯彻落实习近平主席关于打赢疫情防控阻击战的重要指示精神，教育部发出了“停课不停教、停课不停学”的号召。2020年2月4日，教育部应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组办公室下发了《关于在疫情防控期间做好普通高等学校在线教学组织与管理工作的指导意见》，提出了高校在疫情防控期间在线教学的总体要求，并就疫情期间高校在线教学组织与管理提出了指导意见。为此，各地教育行政部门和高校纷纷响应并迅速出台相关政策和方案。在政府主导下，整合全国的资源与力量，各高校在短时间内组织了有史以来规模最大、线上课程最多、覆盖人数最广的在线教学活动。截至到2020年5月8日，全国共有1 454所高校开展了在线教学，103万教师在线开出了107万门课程，合计1 226万门次；参加在线学习的大学生共计1 775万人，合计23亿人次。[37]

尽管“停课不停教、停课不停学”是国家在新冠肺炎疫情期间做出的应急举措，但也为高校推动教学改革提供了一个契机。教学改革是高等教育改革的深水区，教学方式方法改革更是深水区的重要组成部分。[38]新冠肺炎疫情期间，全国高校在线教学的全面铺开，从某种意义上来讲，开启了呼吁多年的教学方式方法改革，暂时改变了高校传统课堂教学的方式方法，对疫情结束后，深化高校教育教学方式改革，推进“互联网+”“智能+”技术与课程教学有机融合，推动在线教学常态化建设，重塑高等教育理念和形态具有革命性意义。国家整合资源构建了此次在线教学的平台，具体以何种方式实施教学，由各高校自主探索与实践，为高校教学方式改革保留了空间。实际上，此次全国范围的在线教学，是在国家政策主导下，社会参与、高校实践的结果，是多元主体合作治理高等教育的一次尝试，也是一次史无前例、世无前例的最大规模在线教学实验，为疫情结束后探索高等教育治理新机制积累了宝贵经验。

(三)项目治教

1994年分税制改革后，“两个比重”逐步提高，中央政府财政汲取能力不断增强，而地方政府财政汲取能力逐渐减弱，财权上移和事权下沉导致地方政府财政压力过大，尤其是中西部地区。在此背景下，一种有效结合行政体制和市场体制的国家治理体制——项目制被设计出来。国家开始通过规模巨大的专项转移支付向地方政府下拨财政资金，以支持地方的建设与发展。并且这种方式逐渐成为国家最主要的财政支出手段，即全国上下到处都在申请专项和项目，大量的财政资金也都以专项和项目的方式下拨，最终使项目制成为了一种具有技术治理理念的国家治理体制。[39]“项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制；同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略”。[40]

项目制形成了分级治理的制度安排，采用分级运作机制，在推行国家目标和调动地方资源的双重目标下，中央政府对地方政府在某些特定领域和某些公共事项上，进行非科层的竞争性授权，而不是行政指令性授权。[41]128项目制分级运作机制包括国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和基层单位的“抓包”机制，具体运作过程如下：第一步，国家部委设立项目并配以专项资金，而后以招标的方式发布项目指南书；第二步，下级政府代表最终投标方的意向，向上申请项目；第三步，上级部委作为发包方，将项目管理的一揽子权力发包到获得项目的地方政府；第四步，地方政府根据上级部委的授权确定最终承包方，并对各类项目的各项事务实施条线管理。[41]129

作为一种国家治理体制，项目制早已超出财政领域，渗透到社会治理各个领域，成为贯彻国家治理理念的重要工具。项目治教是项目制在高等教育治理领域的应用，其表现形式为中央政府发包、地方政府分包和高校抓包。[5]10在项目治教的运行过程中，于中央政府而言，作为发包方的中央政府拥有项目资源的分配权和管理权，是项目最关键的主导者，通过项目设计、运作和管理，以贯彻国家治理理念，增强国家高等教育治理的宏观调控能力。于地方政府而言，项目治教非科层制的方式配置资源使地方政府和高校获得了更多自主权，并调动了地方政府参与高校建设的积极性。但是项目治教专业化、标准化、规范化的技术治理过程强化了中央对地方的权力。于高校而言，发包的项目不具有普惠性，高校必须通过竞争获得，由于发包方具有特权，并且项目具有一些行政配置的意图，因此，这种竞争是一种不完全市场竞争，而是面向政府竞争项目以及项目所承载的高等教育资源。通过项目竞争而不是直接的行政命令，实现了国家对高校的间接管控，使高校面向政府办学具有隐蔽性，并表现为高校自愿接受管控。[5]11

当前，项目治教以服务国家重大战略需求为目的，以绩效合法性为基础，以项目为载体，以专项资金为杠杆，集行政配置、市场竞争、目标管理、过程控制于一体，已成为国家高等教育治理的重要工具。从高校到教师，从学科到专业，从教学到科研，高等教育治理的各个层面都有项目治教的“身影”。例如，高校层面的“211工程”“985工程”“2011计划”“一流”高校建设等；学科与专业层面的“高等学校哲学社会科学繁荣计划”“国家特色重点学科项目”“高等学校学科创新引智计划”“一流”学科建设等；教学与科研层面的“国家高技术研究发展计划”“国家重点基础研究发展计划”“高等学校本科教学质量与教学改革工程”“教育部人文社会科学研究项目”等；教师个体层面的“国家杰出青年科学基金”“长江学者奖励计划”“百人计划”“千人计划”“万人计划”等。

项目治教的广泛运用，强化了高校对国家资源的依赖，巩固了国家高等教育治理的主导地位。以“211工程”“985工程”和“双一流”建设为例，20世纪90年代启动实施的“211工程”和“985工程”，是新中国成立以来由国家立项在高等教育领域进行的规模最大、层次最高的重点建设项目，旨在提高入选高校的教育质量、科学研究、管理水平和办学效益，创建若干所世界一流大学和高水平大学，提升我国高校的国际影响力。[42]这两个项目均采用事前评估的方式遴选高校，并且没有退出机制，高校一旦入选就能获得项目所承载的高等教育资源(包括显性资源和隐性资源)，在项目实施期间享有项目资助特权和精英身份。据统计，2015年112所“211”高校政府科技拨款为514.2亿元，630所非“211”高校政府科技拨款为231.97亿元，平均每所“211”高校政府科技拨款为非“211”高校的12.5倍。[43]为进一步提升我国高等教育综合实力和国际竞争力，实现从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越，2017年启动实施了“双一流”建设项目。该项目引入了绩效评价机制和动态调整机制，打破了终身制，国家对建设高校和建设学科的支持力度根据评估结果、资金使用管理等情况进行动态调整，实现了从事前评估到事中事后绩效评估的重大转变。绩效评价机制的引入，不可避免地增加了高校对政府资源的依赖，同时可能强化政府自上而下对高校的行政问责。

四、总结与讨论

本研究主要考察改革开放以来我国高等教育治理的变化，基于相关政策文本和已有文献的分析发现，国家主要运用法律规制，政策指导和项目治教这三类治理工具进行高等教育治理。通过分析三类治理工具及其实践发现：改革开放以来，国家运用三种治理工具进行高等教育治理，以贯彻国家总体治理理念；国家不断向高校下放办学自主权，同时掌握高等教育治理的主导权，保持对高等教育治理的宏观调控；国家高等教育治理逻辑已由直接控制转向间接管控。

法律规制作为一种强制性的治理工具，从宏观上构建了高等教育治理的法律框架，为依法治教提供了法律依据。改革开放之后，法律规制作为治理工具被运用到高等教育领域，中国特色社会主义教育法律体系为高等教育治理的行动主体搭建了一个参与和博弈的法律平台，该平台规定了各行动主体参与高等教育治理的法律规则，并保障了各行动主体的合法权利。较法律规制而言，政策指导是一种针对性、灵活性和及时性更强的治理工具。国家不断运用政策指导高校招生、院系调整、学科评估、教学等方面的改革和实践。在三种治理工具中，项目治教最为灵活，最具针对性并且及时性最强。通过项目治教，增强了国家高等教育治理的宏观调控能力，实现了国家对高校的间接管控，并且这种间接管控已深入到高校的各个层面。三种治理工具在高等教育治理中发挥着不同的作用，是国家实现高等教育治理目标的重要手段，体现了国家高等教育治理的逻辑和策略。

高等教育治理逻辑的变迁体现了国家治理理念的变化，以及政治、经济体制的变革。国家治理理念的变化，政治、经济体制的变革影响着高等教育治理，这种影响通常不是直接作用于高等教育治理，而是影响着高等教育治理逻辑的变迁，治理逻辑决定治理工具，国家利用高等教育治理工具来主导高等教育治理的实践与变革。改革开放以来，高校办学自主权的不断扩大，高等教育治理逻辑由直接控制向间接监控的转变，与我国全面依法治国理念的确立，以及计划经济体制向社会主义市场经济体制转变一致。总之，国家高等教育治理逻辑随着国家治理理念的变化和政治、经济体制的变革而变迁，旨在实现高等教育的科学治理，促进高等教育的可持续发展，而恰是在这样的变迁中，为中国高等教育发展提供了机遇和挑战。