王 晖，于 典，刘鸿雁

(1.中国人口与发展研究中心，北京 100081；2.芝加哥大学，芝加哥 60637)

一、引言

产假，是指在职妇女产期前后的休假待遇。产假制度的建立是为了用法律、制度的手段来固定妇女的产假，从而保证生育女性的身体健康和哺育孩子的权利，促进母婴健康发展。客观上，产假制度的建立，为维护社会繁衍提供了保障，为推动社会发展奠定了基础。

中国的产假制度从中华人民共和国成立之初就已确立，经过70年的发展，逐步得到完善。一些专家认为，从保护育龄妇女的身体健康出发，以及儿童健康成长角度考虑，现有产假需要进一步延长；部分学者认为，低生育水平已经持续较长时间，应该采取鼓励生育的政策，而延长产假属于鼓励生育的重要措施；还有专家认为，过长的产假将严重压制女性的发展[1-4]。另有学者提出公共生育福利制度的缺失导致企业负担过重，产假落实不尽如人意[5]，建议提高女性带薪产假的受益期限和现金受益水平，以保障其受益的充足性[6]。有鉴于此，探讨产假政策的历史变迁，可以了解产假政策制定的理论基础及出台背景，深入分析面临的挑战和问题，为进一步完善产假制度提供建议。

1919年，国际劳工组织(International Labor Organization，ILO)就劳动妇女生产期间所应享受的待遇达成一致意见，提出应为孕期妇女提供12周产假，同时提供工作保护和部分工资补偿，这成为构建政策的三大标准[7]。2000年ILO完善了产假制度三要素：(1)提供至少14周的假期；(2)收入至少是产前的三分之二；(3)由社会保险或公共基金支付费用。2014年5月，ILO报告在全球185个国家和地区中，34%达到此标准。美国联邦政府于1993年发布《家庭与医疗休假法》规定：怀孕雇员可享受最多12周无薪产假。美国各州可自行决定产假制度，如：美国加州最早实施带薪产假，美国公民只要购买伤残保险基金，产假期间就可领55%的薪水，2013年每周最高可领1067美元。为保障临时工与小企业员工产假权益，华盛顿州等25个州采取降低企业规模门槛、延长产假时间等方式提供更广泛的产假福利保障[8]。欧洲是产假制度相对完善的地区，各国产假的种类及形式也比较多，除一般产假外，还有配偶护理假、哺乳假，甚至有的国家产假可以休到三年。瑞士有经验表明：产假制度有利于促进生育意愿的提升[9]。充分借鉴国际经验，在中国构建灵活的产假和陪产假制度[10]，力推夫妻共担抚育责任[11]，完善机制设计，使生育保障与就业市场性别平等目标之间相辅相成，有利于在中国进一步促进社会性别公平，保护女性及儿童权益。

二、中国产假制度变迁过程

(一)产假确立期

中华人民共和国成立伊始，当时的政务院即于1951年通过《中华人民共和国劳动保险条例》(简称“《保险条例》”)，明确规定“女工人与女职工生育，产前产后共给假56日，产假期间，工资照发”(1)参见中华人民共和国国家政务院《中华人民共和国劳动保险条例》(政秘字〔1951〕第134号)，1951年2月。，用法律的手段保障女性健康。1955年国务院专门针对女性工作人员的产假发出通知，内容相同(2)参见中华人民共和国国务院《国务院关于女工作人员生产假期的通知》，1955年4月。。《保险条例》实施近40年，其规定的8周产假，满足了中国产妇坐月子的习俗需求，保证了母亲在孩子满月期间的休息、调养以及对新生活的适应。

《保险条例》在考虑一般怀孕和生育情况的同时，也考虑到难产、双胞胎等特殊情况。该条例规定，“女工人与女职员难产或双生时，增给假期十四日，工资照发”，以保证难产、双胞胎产妇有更多的时间恢复身体。

此外，《保险条例》对人工流产休假有明确规定：“女工人与女职员怀孕不满七个月小产时，得根据医师的意见给予三十日以内的产假，产假期间，工资照发”。对怀孕后流产，也有相应规定，减少因流产导致的身心健康损害，充分保护女性的生殖健康权利。

(二)产假变革期

1988年《女职工劳动保护规定》(3)参见中华人民共和国国务院令第九号《女职工劳动保护规定》，1988年9月。(简称“《规定》”)出台，产假制度发生巨大变化，时长从56天延长到90天，延长了1个多月。难产延长产假15天，对于产妇生育多胞胎有了规定：一胎每多生育一个孩子延长产假15天。《规定》有三个明显特点：

1．从母婴保健的双重视角出发。《规定》的重大贡献是：其法律法规设计的出发点，不限于保护女性权益，而是拓展到保护胎儿、婴儿的权益。1951年《保险条例》更多地从保护妇女权益的角度出发，1988年《规定》则从保护女性和儿童的双重权益角度出发。《规定》中明确生育女性享有90天产假，并延续、细化了对难产及生育多胞胎的规定；明确“怀孕的女职工，在劳动时间内进行产前检查，应当算作劳动时间”“有不满1周岁婴儿的女职工，其所在单位应当在每班劳动时间内给予其两次哺乳(含人工喂养)时间，每次30分钟。多胞胎生育的，每多哺乳一个婴儿，每次哺乳时间增加30分钟”(4)同上。。

2．从单纯的家庭孕产期保护，延展到工作场所的孕产期保护。除保证产前检查、哺乳时间外，《规定》明确怀孕期间不能安排女职工从事重体力工作，不能延长工作时间，孕产妇哺乳期间不得解除劳务合同。《规定》对工作场所的具体设施设备也提出要求：“女职工较多的单位应当按照国家有关规定，以自办或者联办的形式，逐步建立女职工卫生室、孕妇休息室、哺乳室、托儿所、幼儿园等设施，并妥善解决女职工在生理卫生、哺乳、照料婴儿方面的困难。”(5)同上。

3．从保障国家政策落实角度出发。不同省份针对晚婚晚育有相应延长产假的规定，充分保护育龄妇女在生育后休息的权利，并保证其休息期间的福利待遇，保证其基本生活不受影响。

遗憾的是，《规定》并未对人工流产后休假时间作出明确规定，只笼统表述为“女职工怀孕流产的，其所在单位应当根据医务部门的证明，给予一定时间的产假”(6)参见中华人民共和国国务院令第9号《女职工劳动保护规定》，1988年9月。，具体时间由各地自行规定。

(三)产假完善期

2012年4月，国务院常务会议审议通过《女职工劳动保护特别规定》(简称“《特别规定》”)，在1988年《规定》的基础上对产假制度进行了完善。《特别规定》延续了1988年的思路，以保护孕产妇、胎儿/婴幼儿双重权益为出发点。《特别规定》最大特点是条款更加细化，相关待遇更为规范，可操作性更强，并考虑国际惯例，与国际接轨。

《特别规定》根据国际劳工组织的建议以及大多数发达国家产假为98天的现状，将产假延长至98天。此外，《特别规定》保留1998年关于难产、多胞胎的规定，保留产前检查、哺乳时间的规定，工作场所保护规定基本延续1988年的条文。《特别规定》对于孕产妇、哺乳期女性不能从事的工作列有详细清单，便于具体操作实施(7)参见中华人民共和国国务院令第619号《女职工劳动保护特别规定》，2012年4月。。

《特别规定》对人工流产后的休息时间有了明确的细化规定，弥补了1988年《规定》的不足。“女职工怀孕未满4个月流产的，享受15天产假；怀孕满4个月流产的，享受42天产假”。满4个月的人工流产后假期比1951年规定的30天多了12天，达到42天，更利于妇女在生殖系统受到较大伤害后能得到充分的休息和恢复，保证育龄女性的生殖健康(8)同上。。

国家生育政策在不断完善调整，2013年底单独两孩政策出台、2015年底全面两孩政策实施，与此相对应，各省(市、自治区)在《计划生育条例》中均对产假作了补充规定，延长了产假。31个省(市、自治区)普遍设立了陪产假。各省(市、自治区)均从以人为本的角度出发，更多地鼓励适龄生育，取消了晚育作为增加产假的限定条件，将其作为人人享有的普惠政策。

本时期在产假制度完善方面主要有两个重要贡献：一是增加了社会性别平等视角，新增了陪产假，此举可促进丈夫与妻子共同承担照护子女的责任；二是保障国家政策执行的视角弱化，开始向以人为本的方向转化。

三、生育政策调整背景下的产假规定

(一)产假类型

根据不同的标准来划分，产假的类型多样(见表1)：

1．从产假使用的时间维度看，产假分为产前休假与产后休假。

2．根据产假的附加条件划分，产假可分为法定产假、基础产假、附加产假。法定产假为《特别规定》明确的98天，为全国统一假期；基础产假为每个省份在《计划生育条例》中延长的假期；对于难产、多胞胎以及其他特定条件等增加的产假为附加产假，只有难产、生育多胞胎以及符合特定条件的母亲可以享有。一些地区为了鼓励女性参加孕检、产前检查，规定参加孕检/产检的妇女产假延长。

3．从产假的功能看，产后休假又区分为母亲产假与抚育假(哺乳假)。母亲产假主要是从母亲的角度来考虑的，母亲生育后需要一段时间的恢复调养。抚育假(哺乳假)主要是从婴幼儿身心健康角度出发，用于母亲哺育、抚养婴幼儿。

4．依据产后休假时间长度划分，产后休假又可以分为正式产假和临时产假。正式产假有明确的时间长度，一般以天计算；临时产假时间较短，一般以小时计算，多用于孕妇进行产前检查或母亲工作期间的哺乳。

5．从产假使用者角度划分，可分为妇女产假以及丈夫陪产假(护理假)。丈夫陪产假的出现，使产假的视角由传统的女性转向男性。传统观念认为，生育、哺育是母亲的事情，与男性没有关系。丈夫陪产假的出现，打破了传统观念的刻板印象，将男性责任纳入生育、哺育领域，强调两性平等及男性在养育子女中的作用。这是一个历史性的突破。

以法律形式明确男性对配偶的陪护和对婴儿的照顾，不仅有利于两性公平承担生育成本，而且有助于打破传统的性别分工模式。男性参与生育事务是大势所趋，随着更多省份为男性陪产假提供制度性保障，人们对于男性的社会评价将不再仅仅聚焦于其事业发展情况，而是同时关注他们对家庭事务贡献的大小。

6．从产假是否支付薪酬角度划分，产假分为带薪产假和不带薪产假。大多数地区均能够在国家规定的产假期间内保证女性的薪资在一定的水平上，而对于额外产假期间的薪资规定则比较多样化，有些地区规定额外产假期间按照原薪资的一定比例发放。

表1 不同产假的类型划分

(二)产假规定变化

一是国家统一规定的法定产假时间，由原来的90天增加为98天；二是31个省(市、自治区)均在标准产假的基础上，延长了产假天数，不同省份延长时间不等；三是明确了人工流产假期，根据怀孕时间长短确定假期的时间；四是明确了男性陪产假，强化男性在生育、养育方面的责任；五是大多数省份增加了附加产假，除难产、生育多胞胎外，部分地区可以协商产假；六是明确带薪产假期间的薪资。

(三)各省产假时间

无论产假的类型如何，对于孕产妇来说最为重要的是产假时长。生育政策调整后，各省份相继出台省级《人口与计划生育条例》。鉴于各省份对于产假的延长均基于当地实际情况的考虑，各省份产假延长天数并不相同(见表2)。

31个省(市、自治区)新修订的省级《人口与计划生育条例》中均有产假规定(9)参见全国31个省、市、自治区《人口与计划生育条例》(2016年全面两孩政策实施以后修订的《人口与计划生育条例》)。。除西藏规定产假为1年外，其余30省份均在法定产假的基础上增加30天至6个月不等，其中以增加60天(达到158天)为主；北京、浙江、吉林、重庆、陕西、海南可以在协商的前提下增加产假1个月至1年，天津、陕西可协商休哺乳假3～6个月；陕西参加孕前检查可以增加产假10天。

从表2可看出，中国目前产假时间最短的省(市、自治区)有7个，为128天；最长的为西藏，为1年，其次为河南和海南，为188天。如果考虑协商假的话，吉林、重庆、海南、浙江等省、市的产假最长可以达到1年(浙江仅针对持有《独生子女证》的独生子女，其他人不能享受)。

表2 不同省(市、自治区)对产假时间的规定*

*本表的产假时间未包括难产、多胞胎增加的时间，按照规定，难产的，增加产假15天；生育多胞胎的，每多生育1个婴儿，增加产假15天。

**天津市规定，如果不能落实增加的30天产假，可以给予一个月基本工资或者实得工资的奖励。可能部分人的产假仅为法定的98天。《天津市妇女权益保障条例》规定，女职工产假期满后，因抚育婴儿确有困难的，经本人申请，用人单位同意，可以休不超过6个月的哺乳假。

***江苏省的产假不包括法定节假日，法定节假日可以单独计算。

****海南、河南的条例中规定增加产假一个月，但一个月是按自然月一个月30天，还是按照每个月4周28天计算没有明确，本文按照自然月一个月30天计算。

*****浙江仅针对独生子女。产假期满，如有特殊情况，可再申请半年的哺乳假，哺乳期领取不低于原工资的80%的薪资；或有条件的单位可增加产假至1年，工资照发。两个条件只能选择一个。

(四)配偶陪产假(护理假)

各省(市、自治区)《人口与计划生育条例》均在法定产假的基础上延长产假，并设立了配偶护理假。部分省份还将配偶护理假区分为本地夫妻和异地夫妻两类，异地夫妻的配偶护理假时间更长。配偶护理假条款的设立有利于母婴健康，有利于社会性别平等，有利于家庭的完整与和谐发展。

31省(市、自治区)均设有7～30天配偶护理假，尤以15～20天为主。天津和上海配偶护理假时间最短，为7天；甘肃、西藏、云南和河南配偶护理假时间最长，为30天(1个月)；安徽、陕西两省同地夫妻的陪产假为10天，异地夫妻可增加至20天(见表3)。

配偶陪护假(护理假)设立的初衷是强化男性在生育过程中的责任，促进两性的平等。男性假期期间不仅仅是要照护生育期的妻子，而且需要参与到养育子女的过程中。目前绝大多数省(市、自治区)均将该假期称为男性陪产假，或称为护理假，似乎男性的作用仅限于照护生育期的女性，缺少男性承担养育子女责任的含义。将该假期改称为抚育假或养育假，可能更为贴切。

表3 不同省(市、自治区)对配偶护理假的规定

(五)产假期间薪资待遇

关于产假期间的薪资待遇问题，在1951年的《保险条例》中有明确规定，“产假期间，工资照发”。随着时代的发展，由第三方支付的生育保险制度纳入到产假制度之中。在《特别规定》中，“女职工产假期间的生育津贴，对已经参加生育保险的，按照用人单位上年度职工月平均工资的标准由生育保险基金支付；对未参加生育保险的，按照女职工产假前工资的标准由用人单位支付”(10)参见中华人民共和国国务院令第619号《女职工劳动保护特别规定》，2012年4月。。值得关注的是，《特别规定》已经明确，“怀孕女职工在劳动时间内进行产前检查，所需时间计入劳动时间”“用人单位应当在每天的劳动时间内为哺乳期女职工安排1小时哺乳时间；女职工生育多胞胎的，每多哺乳1个婴儿每天增加1小时哺乳时间”。产前检查、哺乳的时间也需要计入劳动时间，正常发放工资(11)同上。。绝大多数省(市、自治区)的《人口与计划生育条例》对产假期间的薪资作了明确规定。有生育保险的按照生育保险规定执行，《人口与计划生育条例》主要为无生育保险之人作了薪资规定。

对产假薪资进行明确规定的省份分几种情况，一是规定产假期间(包括法定产假98天加上增加的产假)与工作期间待遇相同，即保持工作期间的薪资水平(22个省份)；二是部分省份规定，生育假期间工资照发，或不低于原工资水平，或没有明确说明假期薪资(这部分省份以《特别规定》的条款对待，认为其按照产假前的工资水平支付产假期间的工资，共9个省份)。此类省份由于没有明确是否支付奖金或其他福利，可能只支付基本工资，也有可能同时支付奖金与福利；三是个别省份对于延长产假期间的薪资未提及，可能在延长产假期间没有薪金支付，也可能有特殊规定；四是部分有协商产假的省份规定，协商产假期间工资水平为原工资水平的一定比例。

天津市、陕西省将法定98天产假与增加的产假区别对待。天津市规定，如果不能落实延长假，可以工资的形式弥补；陕西省规定延长产假薪资按照生育保险的标准支付(见表4)。

表4 不同省(市、自治区)产假期间的薪资规定

四、产假政策的完善建议

结合上述情况，提出对于未来产假制度完善的建议如下：

(一)统一设置全国产假及陪护假的时长

目前各省(市、自治区)对于产假时间的规定差异较大。产假设置主要是为了保护母婴健康，降低婴幼儿死亡率，提升母婴健康水平，各地不宜差异过大。从国家层面考虑，建议设定相对统一的时长标准。如果考虑纯母乳时间，建议国家统一产假标准时长为180天，在此基础上，各省再根据当地经济发展状况和母婴保健需求，设定地区产假时间。此外，目前各省(市、自治区)的陪护假时长为7天到30天不等，差异比较大，建议国家设置相对统一的标准，在统一的基础上各省份再设立各自的陪护假时长。

(二)切实完善产假制度落实的保障措施

目前产假制度已经确定，但不同地区、企业之间，落实情况差异非常大，特别是私营企业，落实难度最大。首先，为保障产假的有效落实，维护妇女权益，需要制定具体实施细则，细则中应包含落实产假制度的奖惩规定。对于不能落实产假规定的地区、企业和单位，依据实施细则给予相应的处罚；对于落实产假规定的地区、企业和单位，予以税收减免等奖励。其次，建议加强生育保险制度的落实，对于不能落实产假的地区和单位，可以通过生育保险予以落实。生育保险制度是国际劳工组织建议的产假制度三大支柱之一。通过第三方进行支付，既可以减轻企业负担，又可以保障孕产妇福利待遇，可以相对公平公正地保护群众的生殖健康权利。

由于生育政策调整，生育累积在短时间内释放，女性职工比例相对较高的学校、医院等单位的工作受到较大冲击。建议通过搭建跨单位人员管理平台和协调机制，调剂不同地区、不同单位之间人员的交流，以保证工作效率，同时保证女性产假的落实，保障群众权益不受损害。

(三)加强产假期间福利待遇的落实

目前各地产假期间工资待遇差异较大。绝大多数地区均规定产假期间(包括《女职工劳动保护特别规定》明确的98天假期以及各地《人口与计划生育条例》中增加的假期)的工资按照正常工作对待，保证产前检查、哺乳时间的工资。但实际落实中发现：个别地区仅针对《女职工劳动保护特别规定》中确定的98天产假发放薪金，延长产假期间的薪资不能保证；此外，部分省份没有明确产假期间的薪资水平是保持基本工资水平，还是包括奖金、其他福利待遇，执行过程中可变性较大，在未来修改相关法律法规时应注意这些内容的修订完善。国外生育保护假期制度中清晰的假期设置体系、较为合理的成本分担，以及利益相关方角色的准确定位，都对中国未来修改和完善产假制度，设置相关内容具有借鉴和启示作用[12]。

(四)倡导推广现有省级产假规定中的亮点

首先，异地夫妻延长配偶护理假的规定，在人口流动大背景下，更显人性化，有利于家庭的稳定与发展，强化家庭之间的稳固发展，值得肯定和鼓励，建议各省(市、自治区)在修订《人口与计划生育条例》时予以参考。其次，参加孕前检查可延长产假，体现了政府对出生人口素质的重视，对于降低出生缺陷有重要作用，践行了人人健康的理念，建议各省(市、自治区)在修订《人口与计划生育条例》时予以参考。