蒋永萍

(中华全国妇女联合会 妇女研究所，北京 100730)

提高妇女地位的国家机制建设是将性别平等纳入宏观社会发展主流、促进男女平等分享发展资源与发展成果的重要保障。是否具有不断完善的提高妇女地位的国家机制是判断一个国家能否真正重视推进性别平等和妇女发展的重要标志。“提高妇女地位的机制”是第四次世界妇女大会通过的《北京行动纲领》十二个关切领域之一。作为第四次世界妇女大会的主办国，中国积极呼应国际社会的社会性别主流化战略，积极探索并不断推进中国特色的提高妇女地位的国家机制建设。本文重点分析近五年来中国提高妇女地位国家机制的进展与不足，并对进一步完善性别平等与妇女发展的制度环境提出意见和建议。

一、提高妇女地位国家机制建设的全球目标

1995年，第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》把“提高妇女地位的机制”作为十二个关切领域之一，提出三项战略目标，即“设立或加强国家机构及其他政府机构”“将性别观点纳入所有立法、公共政策方案和项目”“编制并传播按性别分列的数据和信息以便用于规划和评价”[1]。

2000年，联合国第四次世界妇女大会五周年会议暨第23届特别联大的《成果文件》回顾了在执行《北京行动纲领》十二个重大关切领域方面取得的成就和存在的障碍。在今后的行动和倡议中就提高妇女地位的体制办法强调，“要建立强有力的国家机构以提高妇女地位和促进两性平等，就必须在最高级别作出政治承诺，并提供一切必要的人力和财政资源以提出、建议和促进制订、执行和监测旨在赋予妇女权力的政策、立法、方案和能力建设项目，并使这些机构成为实现两性平等这个社会目标进行公开对话的催化剂”[2]。

2018年末，在第四次世界妇女大会暨《北京宣言》与《北京行动纲领》通过25周年前夕，联合国妇女地位委员会呼吁所有国家对实施《北京宣言》和《北京行动纲领》取得的进展和遇到的挑战以及2000年举行的联合国大会第二十三届特别会议成果开展国家级综合审查。对“提高妇女地位国家机制”，国家级审查指导意见给予了特别的强调，除了要求各国在国家级报告的第二节“十二个关切领域审查”第五部分“参与、问责制和促进性别平等的制度”中回答，是否制定了有关性别平等的有效国家战略或行动计划，是否跟踪为促进性别平等和增强妇女权能而投入的国家预算的比例(促进性别平等的预算编制)，是否制定有执行消除对妇女歧视委员会或普遍定期审议或处理针对妇女的性别不平等/歧视的其他联合国人权机制的建议的行动计划和时间表等问题外，指导意见要求各国在报告的第三节“国家机构和程序”，第四节“数据和统计”重点审查并详细回答和国家进程与机制、性别统计进展密切相关的问题。第三节内容涵盖如下：(1)促进性别平等和增强妇女权能的国家机构及其在政府中的位置；(2)国家机构负责人与2030可持续发展目标实施机构的关系；(3)是否落实了正式机制，让不同的利益攸关方参与《北京宣言》和《北京行动纲领》以及《2030年可持续发展议程》的实施和监测；(4)是否将促进性别平等和增强所有妇女和女童权能列为实施可持续发展目标的国家计划/战略的关键优先事项。

第四节则要求回答如下问题：(1)过去五年中国家层面性别统计取得最大进展的前三个领域；(2)未来五年加强国家性别统计的三大优先事项；(3)是否制定一套监测可持续发展目标进展情况的国家指标，有多少是性别指标；(4)对可持续发展目标5的指标和其他可持续发展目标下的性别指标进行数据收集和整理的情况[3]。

二、近五年中国提高妇女地位国家机制的顶层设计与行动

20世纪90年代以来，在促进妇女发展、推进性别平等的进程中，中国不断探索、完善中国特色的提高妇女地位的国家机制，为推动中国社会的性别平等与妇女发展创造良好的制度环境。

2015年，国务院新闻办公室发布《中国性别平等与妇女发展》白皮书，指出，国家建立提高妇女地位的机制，是充分利用政府资源，有效调动社会资源，推进性别平等与妇女发展的重要保障。白皮书从不断完善提高妇女地位的政府工作机构，制定实施促进妇女发展的国家规划纲要，建立健全政府主导、多部门合作、全社会参与的工作机制，逐步完善性别统计制度等四个方面全面阐述中国“性别平等与妇女发展的机制保障”，认为20年来，中国提高妇女地位的机制不断健全，作用日益凸显[4]。

2015年之后的五年间，中国提高妇女地位的国家机制建设继续不断发展完善。2019年中华人民共和国70年华诞之际，国务院新闻办公室继续发布《平等 发展 共享：新中国70年妇女事业的发展与进步》白皮书，对中华人民共和国成立70年来中国提高妇女地位的国家机制进行了更为全面的总结，认为，加强和改进党对妇女工作的领导，建立完善人大立法保障妇女权益、政协协商推动妇女事业发展的工作机制，建立健全政府贯彻落实男女平等基本国策的工作机制，强化妇联组织作为党和政府联系妇女群众桥梁纽带的工作机制，为妇女事业发展提供了强有力的政治保障和制度机制保障[5]。

结合国内外研究和实践经验，笔者将提高妇女地位的国家机制定义为：国家为提高妇女地位所做的一系列制度安排及其运作。认为有效的提高妇女地位的国家机制至少应包含以下几大元素：一是提高妇女地位推进性别平等的国家机构；二是保障妇女权益的法律政策体系；三是促进妇女发展的国家行动计划；四是社会性别主流化战略的推行和确保机制运行的支持保障措施。2015年，笔者以上述定义为框架在《提高妇女地位的国家机制》一文中对1995年第四次世界妇女大会以来中国提高妇女地位国家机制建设的进展与问题进行了全面总结与评述，认为，中国共产党和政府一直把促进妇女发展与性别平等作为自己的政治目标，在向社会主义市场体制的转轨中，在筹备第四次世界妇女大会和世界妇女运动推动下，积极探索与市场体制相适应的中国特色提高妇女地位的国家机制，基本形成了包括组织机构、法律体系、行动计划、战略措施在内的提高妇女地位的国家机制框架[6]。

鉴于国家机制建设的长期性和稳定性，本文将在以往研究总结的基础上，重点讨论近五年来，中国在贯彻落实男女平等基本国策、积极推进社会性别观点纳入社会发展主流；建立完善法规政策性别平等评估机制，源头保障妇女权益、促进性别平等；建立健全政府主导、多部门合作、全社会参与的工作机制，采取多种措施有效解决影响性别平等的关键问题；不断增强提高妇女地位国家机构的职能作用，加速性别平等进程等方面取得的突破性进展。以进一步诠释前述中国政府2015年、2019年两个白皮书的相关论述，同时对照《北京行动纲领》、联合国特别联大会议成果文件和联合国妇女署国家级综合审查指导说明中对提高妇女地位国家机制的发展目标与要求，评估中国的进展与不足。

(一)深入贯彻落实男女平等基本国策，推进性别观点纳入决策主流

贯彻落实男女平等基本国策是社会性别主流化战略的中国式表达，是中国特色社会性别主流化的路径。众所周知，基本国策在改革开放后的中国社会发展中具有举足轻重的作用。基本国策是国家为解决经济社会发展过程中带有普遍性、全局性、长远性问题而确定的根本性政策，规定、制约和引导一般具体的法律政策的制定和实施，在中国经济社会发展的政策体系中居于特别重要的位置。“把男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策”在1995年第四次世界妇女大会开幕式上由时任国家主席江泽民首次提出，既是中国当时改革开放形势下保障妇女权益、促进男女平等、促进经济社会可持续发展的内在需要，也是对联合国倡导的社会性别主流化战略的积极回应。但是与环境保护、计划生育等基本国策的执行与落实力度相比，由于男女平等国策提出的背景和方式，更由于“男女有别、照顾妇女就是男女平等”“妇女问题是妇联的事儿”等父爱主义性别观念影响深远，对“人的权利、责任、机会、待遇和评价，并不由他们生来是男还是女来决定；应在所有领域的各个层面充分考虑男女两性的需求，使男女有平等的权利和机会参与并受益”的社会性别理念缺乏了解，男女平等国策在相当长一段时间难以得到各级决策者的心理认同和积极落实。

为更加全面地贯彻落实男女平等基本国策，推进妇女事业的深入发展，党的十八大以来，以习近平为核心的党中央对男女平等和男女平等基本国策提出一系列新思想新论断，深刻阐释男女平等和男女平等基本国策的内涵，为加速男女平等基本国策的贯彻落实奠定基础，为全面贯彻落实男女平等基本国策提供科学理论指导和行动指南。对于男女平等的宪法原则，中共中央政治局委员李源潮在2013年全国妇联十一届一次执委会的讲话中给予了更为全面的阐释，他提出，我们要依靠社会主义制度和法律，保障妇女平等依法行使民主权利，平等参与经济社会发展，平等享有改革发展成果。这一论述将男女平等的目标从权利的平等扩展到参与发展和享有发展成果的平等。对于男女平等基本国策贯彻落实的路径和关键点，习近平总书记在同新一届全国妇联领导班子集体谈话中要求，各级党委和政府要坚持男女平等基本国策，在出台法律、制定政策、编制规划、部署工作时充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益。中央政治局常委王岐山在中国妇女十一大的祝词中要求，坚决贯彻落实男女平等基本国策，在立法决策中充分体现性别意识，在改善民生中高度关注妇女需求，在社会管理中积极回应妇女关切，使男女平等真正体现在经济社会发展各领域和社会生活各方面。

在中共中央坚持男女平等基本国策重要思想和科学阐释的指引下，男女平等基本国策的贯彻落实加速推进。国家采取多种措施，不断突破妇女群体、妇女组织的范畴和妇女工作的局限，推进男女平等基本国策的制度化和法制化进程。2005年《中华人民共和国妇女权益保障法》通过修正案，将男女平等国策写入总则；党的十八大、十九大报告将“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”作为执政党治国理政的重要理念和内容；男女平等基本国策纳入社会发展总体规划和专门行动计划的程度不断递进，2006年“中国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要”首次将“落实男女平等基本国策、实施妇女发展纲要”作为和谐社会建设的重要内容，从“十二五”规划起，妇女发展与儿童发展不再被捆绑在一起，单列一节的妇女发展，着重强调妇女作为社会共建共享主体的全面发展与权益保障，目标任务更系统、更全面、更明确。作为政府层面妇女发展的专门行动计划，2011年起的中国妇女发展的国家纲要和地方规划，始终将实行男女平等基本国策作为指导思想，并将贯彻落实男女平等基本国策、推进两性平等作为促进妇女发展的主线贯穿始终。

男女平等基本国策的落实还体现在“性别平等和妇女发展”被列为中国实施可持续发展目标的国家计划/战略的关键优先事项。《国家人权行动计划》《国家中长期人才发展规划纲要》《国家中长期教育改革和发展规划纲要》《卫生事业发展“十二五”规划纲要》《中国农村扶贫开发纲要》等专项发展规划中都纳入了性别平等目标。如2009年以来公布的3个《国家人权行动计划》都专列了“妇女权利”，对妇女参与管理国家和社会事务的水平、保障妇女经济权利、健康权利、婚姻家庭权利、受教育权利、反对家庭暴力等都作出明确规定。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》将农村贫困妇女作为扶贫的重点人群，要求把对妇女的扶贫开发纳入规划同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度等[7]。国家专项发展规划中关注性别平等与妇女发展议题，充分表明政府有推进性别平等与妇女发展主体责任的担当与力度。

男女平等基本国策的贯彻落实在2020年新冠病毒疫情防控工作中得到了体现和验证。在应对新型冠状病毒感染肺炎疫情的大考中，坚守抗疫一线女性的奉献和与男性不同的需求差异，让决策者和社会各界在真切感受到女性力量的同时，也充分体会到贯彻男女平等基本国策要求的必要性，为将性别平等意识纳入疫情防控决策主流提供了认识基础和群众基础。政府有关部门主动担责，人民团体社会组织积极作为，企事业单位协力参与，相继出台了一系列支持关爱一线女性医护人员和社区工作者、确保孕产妇得到医疗救治及母婴安全、关爱孕期和哺乳期女职工、支持家庭育儿、家教服务等充分考虑两性现实差异和妇女特殊利益的政策措施。这些上到中央和政府有关部门，下到地方政府以及众多用人单位的政策和举措，形成了对女性多方位、多层次、多角度的支持和保护，不仅有效促进了妇女在疫情防控中的参与和受益，也体现了25年来中国作为联合国第四次世界妇女大会东道国在性别平等主流化方面的不懈努力和积极探索，谱写了中国版本的灾难应对社会性别主流化的故事[8]。

(二)建立完善法规政策性别平等评估机制，源头保障妇女权益、促进性别平等

针对法律政策性别平等审查缺乏制度性保障的问题，2011年颁布的《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》在优先发展领域“妇女与法律”中首次提出“加强对法规政策的性别平等评估”的目标要求，2012年，江苏省妇联联合省政府法制办在全国率先成立“政策法规性别平等咨询评估委员会”，逐步建立完善以“立法中参与、立法后评估、性别理念传播”为主要内涵的性别平等评估工作机制。之后，各地纷纷探索建立适合本地实际的法规政策性别平等评估机制，按照男女平等原则和一定的技术标准，对政策法规的制定、实施是否直接或间接地对男女两性产生不同的影响以及法规政策对促进性别平等的作用进行评估，并依据评估结果对法规政策的制定、修订及实施过程作必要调整。至2018年，全国已有30个省市自治区建立了法规政策性别平等评估机制，将男女平等的价值理念引入法规政策的制定、实施和监督各环节。一定程度上避免了因法律政策的不当规定造成的制度性性别歧视，促进了男女两性在法律政策层面上的平等和女性的加速发展。全国人大法工委、国务院法制办、国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联积极推动法律政策性别平等评估机制的全覆盖，并探索建立国家层级的法律政策性别平等评估机制。2020年4月，国务院妇女儿童工作委员会发布《关于建立健全法规政策性别平等评估机制的意见》，对法规政策性别平等评估的总体要求、评估原则、评估内容、评估职责等提出意见。确定国务院妇女儿童工作委员会负责组织、协调、指导督促法规政策性别平等评估工作，国务院妇女儿童工作委员会各成员单位履行评估的主体责任。并在评估内容中将“是否符合联合国《2030年可持续发展议程》《消除对妇女一切形式歧视公约》《第四次世界妇女大会行动纲领》原则和精神”纳入其中。

法律政策性别平等评估机制的建立和完善对于从源头上保障妇女权益，确保法律、规章和各级政府政策规定充分体现男女平等宪法原则，减少并消除制度性的性别不平等发挥了重要作用。截至2019年，全国实现了对80余部国家法律政策和3000余件地方法规政策的建言献策[5]。如国家层面的《反家庭暴力法》《社会救助暂行条例》和“全面二孩政策配套措施”的制定与实施。在地方层面，江苏省参与制定《江苏省生育保险规定》《江苏省统计条例》《江苏省劳动合同条例》《江苏省社区矫正工作条例》等法规政策30部，提出咨询建议238条，其中“社区服刑人员为女性的，矫正小组应当有女性成员”“地方统计项目应当合理设置分性别统计指标”等44条建议被采纳，写入政策法规[9]。其他各省区市法规政策性别平等评估机构也积极开展工作，参与相关法规政策的制定、修订，其内容基本涵盖了妇女权益保障的重点领域，极大地推动了性别平等理念在法规政策中的体现与落实。

法律政策性别平等评估机制普遍建立后，缺乏评估标准、程序规范，评估人员理论储备不足的问题日渐突出，为科学指导和促进法律政策性别评估工作的开展，确保对法律政策的性别评估能够分析到位、建议可行、程序规范，国务院妇女儿童工作委员会办公室和全国妇联权益部适时委托相关机构专题研究“法规政策性别平等评估机制的指南”。北京市组织专家研究制定并发布《政策法规性别影响评估操作指南》(试行)，明确评估的意义目的、指导思想、评估主体、对象、标准、程序和方法。在首创性别平等评估机制6年后，江苏省于2018年初发布了《江苏省法规政策性别平等评估机制的探索与实践》，在总结发展历程和主要经验的基础上，制定江苏省法规政策性别平等评估操作指南，探索构建具有中国特色的性别影响评估模式。

(三)健全政府主导、多部门合作、全社会参与的工作机制，采取多种措施有效解决影响性别平等的关键问题

建立健全适合中国国情的促进性别平等工作机制，对于切实有效地解决掣肘中国社会发展和妇女发展进程的性别平等的关键问题影响巨大。北京世妇会后25年来，在中共中央的统筹规划和整体推进下，政府主导、多部门合作、全社会参与的促进性别平等工作机制逐渐建立和完善，多措并举有效解决了诸多影响性别平等的关键问题。

为推动《中国妇女发展纲要》的实施，各级妇女儿童工作委员会建立健全目标责任制和监测评估制度，将妇女发展纲要目标分解到政府相关职能部门，纳入相关专项规划加以落实，并纳入各成员单位责任目标和考核体系。同时，对纲要落实情况进行年度监测评估、中期督导评估和终期总结评估，以确保纲要规划目标如期实现。国务院还定期召开有国务院各成员单位主要领导和各省区市妇女儿童工作委员会负责人参加的全国妇女儿童工作会议，回顾总结妇女儿童事业发展取得的成绩和经验，研究部署下一个时期妇女儿童工作的重点和要着重解决的妇女发展关键问题。1996年以来，国务院已召开6次全国妇女儿童工作会议。

不断探索实施的多部门合作机制/联席会议制度充分发挥统筹兼顾、优势互补、社会联动的协同效应。参与到相关工作的多个部门既分工负责，又密切配合，有利于集中优势资源，解决阻碍性别平等与妇女发展的突出问题。2000年后国家打击拐卖妇女儿童犯罪活动的专项行动；在1000个国家级贫困县实施的“降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风”项目；对农村妇女进行定期妇科病普查、组织乳腺癌、宫颈癌的筛查；对农村孕产妇住院分娩给予补贴，逐渐实现农村和城镇无业妇女免费住院分娩；支持妇女创业，为城乡创业妇女提供小额免息贴息贷款等重大项目和行动的实施都凝聚了多个相关部门的力量。

2015年以来，政府主导、多部门合作、全社会参与的工作机制进一步完善，更加精准有力地解决影响妇女发展的重大顽疾和关键问题。针对全面二孩政策实施后进一步加剧的女性工作与育儿冲突和职业发展困境，在全国妇联、全国总工会等多家人民团体和研究机构的调研呼吁下，2019年国务院办公厅印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，在组织实施要求中，意见特别强调强化部门间的协同。《意见》提出，婴幼儿照护服务发展工作由卫生健康部门牵头，并要求发展改革、教育、公安、民政、财政、人力资源与社会保障、税务、市场监管等部门要按照各自职责，加强对婴幼儿照护服务的指导、监督和管理。积极发挥工会、共青团、妇联等群团组织和行业组织的作用，加强社会监督，强化行业自律，大力推动婴幼儿照护服务的健康发展。随后，国家发展改革委和国家卫生健康委印发了《关于支持社会力量发展普惠制托育服务专项行动实施方案》，要求充分发挥中央预算内投资示范带动作用和地方政府引导作用，激发社会力量的参与积极性，着力增加3岁以下婴幼儿托育服务的有效供给。国家卫生健康委及时出台试行的《托育机构设置标准》《托育机构管理规范》，财政部、税务总局等6部委发布的《关于养老、托育、家政等社区服务业税费优惠政策的公告》等等，多方发力、多措并举，极大地激励了已中断30余年的三岁以下婴幼儿托育公共服务的重建和发展。作为未来10年社会和妇女儿童领域发展的重大目标，发展托育公共服务正在被酝酿纳入国家经济社会总体规划和部门与妇女儿童发展专项规划。

面对日渐突出的劳动力市场性别歧视问题，在党中央国务院的指导下，多部门连出重拳加以遏制。2017年，中央经济工作会议要求注重解决结构性就业矛盾，解决好就业中的性别歧视问题。2018年，最高人民法院发布《关于增加民事案件案由的通知》，将“性骚扰责任纠纷”“平等就业权纠纷”列为新增案由，解决困扰女性平等就业司法诉讼中的两大重难点。2019年，人社部、教育部等九部门联合印发《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》，对招聘环节提出了不得询问妇女婚育情况、不得将妊娠测试作为入职体检项目、不得将限制生育作为录用条件等“六不得”的明确要求，完善和具体化了《劳动法》《妇女权益保障法》等相关法律规定。与此同时，河北、广东等省探索创设妇女平等就业性别歧视约谈制度，将企业遵守男女平等就业等情况纳入企业劳动保障诚信征信系统等措施。所有这些，对于减少就业领域突出存在的和新出现的性别歧视现象，保障妇女平等就业权利均具有重要意义。

(四)不断增强提高妇女地位国家机构的职能作用，加速性别平等进程

最高级别的政治承诺是国际社会推进社会性别主流化的首要战略与路径，在中国特色社会主义国家治理体系中，最高级别的政治承诺与顶层设计部署更是尤为重要。近年来，中共中央对男女平等的重视程度进一步增强。2015年，习近平在联合国妇女峰会上发表题为《促进妇女全面发展共建共享美好世界》的重要讲话，呼吁世界各国为促进男女平等和妇女全面发展加速行动，并郑重承诺，中国将更加积极贯彻男女平等基本国策，发挥妇女“半边天”作用，支持妇女建功立业、实现人生理想和梦想。继党的十八大首次将贯彻落实男女平等基本国策写入工作报告提出明确要求后，男女平等基本国策再次作为国家赖以生存发展的基本准则和保障，成为党的十九大报告提到的节约资源和保护环境、男女平等、对外开放三大基本国策之一。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，“坚持和完善促进男女平等、妇女全面发展的制度机制”，为在“中国之治”中提高妇女地位国家机制的建设提供了根本遵循。

国务院妇女儿童工作委员会的组织合力与主体责任进一步增强。在各级政府设立多部门协同参与的妇女儿童工作委员会是具有中国特色推动性别平等与妇女发展的政府工作机制，近年来这一纵向贯通、横向联动、协同配合的组织工作体系不断健全完善。其成员单位组成不再局限于政府工作部门和人民团体，特别增加了党的重要职能部门——中共中央宣传部。其为更好地把控舆情，在全社会倡导男女平等的舆论氛围、弘扬先进性别文化提供了保障。另一个突出变化是，近年来，各级妇女儿童工作委员会各成员单位的相关政府部门履行主体责任的意识和作为明显增强。尽管20年前国家第一个妇女发展纲要颁布时，就已经确立了政府及其相关部门在妇女发展促进中的主体责任，但在工作中，一些部门领导和工作人员不同程度存在“妇女发展主要是妇联工作”“支持妇联工作，为妇联站台”的认识误区。但在2016年两纲督导评估中，政府部门主体责任的强化成为亮点，各级政府相关部门不仅主动履职担责，而且积极创新达标举措，对分解的责任目标层层细化，还将妇女发展目标纳入部门发展规划统筹协调、同步实施。

妇联组织在推进性别平等中的独特作用与影响力日渐提升。全国妇联及其下至村居的五级组织系统是中国最大的准政府性质妇女组织。2015年后，经过群团改革，妇联组织的工作力量得以增强，工作资源逐步增加，妇女群众对妇联组织的认同感也不断提升。在为民谋利、解决影响性别平等的突出问题上，妇联作为广大妇女群众的温暖之家和坚强后盾，既注重源头参与、推进制度建设；又充分发挥深入了解妇女群众需求、监督重大侵权事件和舆情关注、及时反映并联动相关主体查处侵权行为、保障妇女权益的职能作用。在重建3岁以下儿童托育服务、消除就业性别歧视、保障农村妇女土地和宅基地权益、遏制对女性和女童的性侵害和性骚扰、解决女性离异被负债和引导与性别相关的社会舆情中，妇联既是最早发现问题、开展调研、反映问题的吹哨人，又是联动多部门合作的发起者和持续不断促进问题解决方案出台的推动者。例如，为有效解决复杂棘手的农村妇女土地权益问题，2014年全国妇联抓住土地经营权确权登记颁证试点的关键时机，积极与农业部磋商形成会谈纪要，提出“在土地承包经营权确权登记簿和权证上写上妇女名字”的工作要求。2016年，全国妇联又抓住宅基地制度改革的契机，争取国土资源部关注和保障农村妇女的宅基地权益。国土资源部最后下发的文件专门规定：“农村妇女作为家庭成员，其宅基地权益应记载到不动产登记簿及权属证书上”。2018年底，全国妇联又积极配合民政部、中组部等六部委联合出台《关于村规民约和居民公约工作的指导意见》，通过合法性审查前置于村民表决等举措，从制度上预防村规民约违反男女平等基本原则，侵犯妇女土地权益[10]。

重视舆情监督舆论引导，直面问题及时发声是近年来妇联组织影响力提升的一大亮点。随着网络和自媒体的迅速发展，性别问题引起的舆论关注和与性别相关的不当言论引发的舆论热议不仅日益显性化而且常常快速发酵，这既考验国家社会治理能力，也关系到性别观念的传播与引导。面对网络媒体和大众舆论中的不当言论和错误观点(如俞敏洪的女性堕落论)和暴露的突出性别问题等，全国妇联都主动作为，迅速反应，引导舆论；直面问题，及时发声，表明态度立场；上下联动，提供对策，促进问题解决，不仅增强了妇联在舆情舆论中的影响力，也提高了各界妇女群众对妇联维护妇女权益能力作用的认可与信赖。

三、挑战与对策建议

尽管近五年来中国提高妇女地位的国家机制建设取得了显著的进步，但受多种因素影响，尚存在很多改进的空间，与全球目标的要求也还有一定距离。

(一)挑战与不足

1.国家机构的权威与协调有待增强。国务院妇儿工委和全国妇联作为国家提高妇女地位的日常机构权威性仍显不足。国务院妇儿工委作为政府协调机构，其“协调和推动”的基本职能与松散的组织形式和兼职的工作性质存在体制性局限，相关政府工作和政策制定中的性别问题边缘化难以避免；其对成员单位的监督、约束和问责有待加强，参与立法决策的制度性渠道有待增加；各级妇儿工委办公室设在妇联，虽然加强了政府性别平等机构与党的人民团体、非政府妇女组织的合作，但也在一定程度上弱化了政府妇女工作机构的权威性和影响力；资源及预算紧缺，人员配备不足等也使委员会不具有足够的能力和权威去履行《行动纲领》的要求：“支持政府各部门将性别平等的观点纳入所有政策领域的主流”。

全国妇联及其系统的设置与工作，体现了执政党领导妇女群众工作的中国特色。长期的准政府机构地位使妇联具有影响政府高层、推动法律、政策变革的优势，相对健全的组织机构设置和人员队伍保证了其履行代表和维护妇女权益，以及促进男女平等的职能。但人民团体的定位，使妇联组织没有政府部门的职能、权力和资源，难以承担社会性别主流化的主要责任。

中国提高妇女地位的国家机构虽然有政府、人大、政协和全国妇联四大力量，但一方面全国人大和全国政协的妇女工作机构设置非常薄弱，很难发挥其应有的作用，另一方面，四个机构的工作在制度上缺乏统一的领导和协调，分工合作仍显不足。此外，政府妇女工作机构以及全国妇联与其他非政府妇女组织的平等合作与制度保障，以及妇儿工委和全国妇联内部部门间的工作协调力度也需要进一步加强。

2.立法和决策中社会性别视角的影响有待强化。中国目前的法律中还没有对“性别歧视”的明确定义和操作性指南，以致在司法实践中对性别歧视的案例很难认定。法律政策中还存在一些历史遗留的直接歧视性规定，比如“男女不同龄退休”的政策等。一些表面上性别中立的法律政策，在实际执行中由于管理者性别意识不足往往导致男女不平等受益的结果。同时，法律政策体系中还存在相关法律衔接不利、相互冲突、操作性不强等问题。

法律政策的性别平等审查和评估机制正在进一步强化，但审查结果和建议的落实尚缺乏制度保障，新的不平等法律政策难以得到有效的阻断，如“嫖宿幼女罪”的设立和《婚姻法司法解释三》相关条款间接导致“妇女离异被负债”等立法中的问题，虽然事前都有性别研究专家和全国妇联等妇女组织的不同声音，但未能得到立法部门的足够重视。尽管这些问题若干年后经过反复讨论获得了一定程度的解决，但对涉事妇女群众的负面影响和解决问题的成本都是不可小觑的。

3.妇女发展与性别平等在社会发展中的优先次序有待确立。在妇女发展纲要各项目标的确立中缺乏需求导向和问题导向，仍存在明显的部门目标约束和可实现程度限制，如妇女参政、妇女就业和妇女社会保障目标的设置相对偏低。妇女发展关键问题的解决，如提高各级各类决策者中的女性比例，尚缺少广泛的共识，存在不同的认识。妇女发展目标虽然已经一步步纳入国家和地方经济社会发展规划纲要，但尚未成为发展的核心和关键目标，在综合监测指标体系中还没有得到体现。妇女在国家和社会发展中的参与和定位仍较多受到传统性别角色规范与观念的影响。国家对家庭的重视某种程度上还更多强调妇女在家庭中发挥作用。

4.社会性别主流化策略与方法有待加强。一是缺乏对中央和地方一级政府机构促进社会性别主流化责任评估和问责的有效机制。大部分政府部门还没有将妇女发展规划纲要目标作为部门和主要领导人的主要考核内容，践行男女平等基本国策与非性别歧视也尚未成为各级各类公务人员政治正确的底线。

二是性别统计有待进一步加强。性别统计尚缺乏制度保障，以妇女发展纲要目标监测统计为主的性别统计与将妇女发展作为国家社会经济发展的重点目标、将性别统计作为国家统计制度基本要求的性别主流化态势难以比拟。尚未形成科学合理的指标体系和综合评价核心指标，性别统计指标体系的完整性受专项规划目标及变动的影响，性别统计指标设置受制于相关部门以工作为中心的统计而难以提高针对性，经济、家庭和安全领域性别统计的缺口未能得到有效改善，甚至一些坚持多年的重要性别统计项目在调整中被弱化。已有统计指标的性别敏感度不高，相关部门的性别统计数据共享和公开与可利用程度不能满足使用者的需要。

三是性别平等纳入政府财政预算体系目前仍停留在地方实验阶段，尚未在国家一级有实质性进展。对相关预算拨款对男女两性已经产生或即将产生的影响缺乏分析。

(二)对策建议

面对现存的主要问题和挑战，中国提高妇女地位国家机制的建设必须破除传统观念和既有工作模式的束缚，创新理念、破解难题，在总结经验、巩固成果的基础上，努力探索国家推动性别平等与妇女发展的新思路、新举措。当前特别需要从以下几方面加以改进：

1.要强化推进性别平等促进妇女发展的国家义务和政府责任。将性别平等与妇女发展纳入国家和各级地方政府经济社会发展规划和全面建成小康社会战略规划的核心目标体系，并制定切实可行的具体指标加以落实和监督。要完善法律政策性别平等审查评估机制，用男女平等基本国策指导相关法律政策的制定和修改，确保相关法律的有关内容与宪法男女平等的基本原则和妇女权益保障法的基本精神相衔接、相统一，逐步消除制度性的性别歧视壁垒。要求各级政府在有效督导的同时率先垂范，提高立法决策领域中女性的比例和影响力。要探索建立并采用性别平等认证、政府采购加分等手段约束、引导用人单位积极承担性别平等方面的社会责任。要充分尊重和发挥妇女的主体性，扩大妇女组织与妇女群众参与立法决策的制度化渠道。

2.加强国家性别平等工作机构的建设，不断增强提高妇女地位国家机构的权威性和效力。在总结经验的基础上，积极探索具有中国特色的提高妇女地位国家机构设置理念与形式，成立更高层级的妇女工作协调机构。比如恢复设置中共中央的妇女工作部，由其担负起从性别角度对党、政府、人大、政协、妇联等国家提高妇女地位相关机构工作进行组织、协调的任务。要加强各级人大、政协的性别平等工作机构的建设，使之真正做到从性别平等的视角审视法律，在立法、修法及监督执法过程中促进社会性别平等。进一步加强国务院妇儿工委的权威性和影响力，赋予其更多的权力和资源。探索在妇儿工委成员单位和相关政府部门设立性别平等专员和巡视员及部门内性别平等工作协调机构等，推动男女平等基本国策在相关政府部门工作中落细落实，在中国社会性别主流化中发挥更大的作用。

3.建立对决策者进行社会性别培训的长效机制，确立正确的性别平等促进理念。要将性别平等作为干部能力建设和入职、晋级培训的重要内容，作为媒介负责人和从业者的应知应会内容。通过培训，使各级领导和相关工作人员清楚地认识到，基于性别而作的任何区别、排斥或限制，哪怕其初衷是善意的，只要其结果或影响足以妨碍或否认妇女的平等权利、机会和待遇，就是对妇女的歧视。而为加速实现男女事实上的平等、为保护母性而采取的特别措施，不仅是必要的，而且是国家和政府应当承担的责任和义务。要在保障妇女权益的基本法律和政策中明确界定“性别平等”与“性别歧视”的含义，为相关法律政策的制定、修订奠定共同的认识基础，为维权工作实践和性别歧视争议的处理提供标准。

4.发展完善推进社会性别主流化的工具与方法。要明确建立性别统计制度，开展性别统计工作，而非仅局限于两纲监测的性别统计；不断完善性别平等与妇女发展监测评估指标体系，将性别平等与妇女发展各主要领域监测评估的重点指标逐步纳入政府部门的常规统计，作为国家可持续发展目标监测的重点指标；畅通性别统计数据收集渠道，提高政府部门和非政府机构利用统计数据开展社会性别分析的能力；使分性别数据的收集、分析和公布制度化、经常化。要总结地方经验，探索社会性别视角的预算改革新模式，协调推进社会性别主流化与现代财政制度建设，积极探索社会性别预算与全口径预算、绩效预算、中期财政规划的协调推进，重点关注最具社会性别敏感性的公共支出项目(如教育、就业、公共卫生等)，逐步将社会性别预算融入我国现代政府预算制度建设的主流[11]。要加强男女平等基本国策的宣传倡导与培训，充分借助大众传媒的影响力，澄清男女平等价值观与落后的传统性别观念的区别，使男女平等和反歧视原则成为社会主义核心价值观的基本内容，作为社会成员特别是公务人员政治正确的底线与准则。