● 周望

改革开放以来，在丰富的改革实践尤其是新时代全面深化改革实践中，一些持续性长、遍及性广、活跃度高的中观层次改革机制值得关注，这其中的一个重要机制就是督察。督察是中央对地方、上级对下级就改革中重大决策、重要文件、重要工作的部署贯彻落实情况所开展的督促、监督、检查活动的总称，是推动改革方案及时、不折不扣地落实到位的有力保障。尤其是进入全面深化改革时期，党中央和国务院把政策方案的设计完善、改革方案的贯彻落实，都视为关系改革成败的重大问题，在重视程度和具体投入方面同等重视，力度空前，见表1。

督察的功能，主要在于确保改革政策能够不折不扣地落实到位。完善的政策设计绘制出了改革目标的美好图景，而美好图景的实现有赖于切实的政策执行。督察的作用方式，是从一开始就对改革政策执行者展开追踪、跟进，督察与执行并行。通过打通执行关节、疏通落实堵点、破除改革阻力、提高贯彻质量等一系列手段，对政策执行者的投入、进度、成效、认识、履责、作风等方面进行全方位的督促改进。优质的改革政策需要有力的执行才能奏效，督察实现了改革工作从决策到执行的“全过程”管理，而非仅仅依靠政策执行者的“自觉性”或“事后问责”，真正贯通了改革工作的“前端”与“末梢”。

一、督察机制的延续性

督察机制从初始状态的机动式、早期的运动式，逐步走向常规化运行态势，目前更是进入了一个全新的发展期，见图1。从受重视程度、人力物力财力的实际投入程度、具体操作的数量和密集程度来看，督察机制的发展呈现出一条全方位并进的上升曲线，反映出推动政策执行和措施落实工作在我国改革实践中的重要地位。

图1 督察机制演进简示

表1 中央全面深化改革领导小组历次会议中有关于“督察”的表述

新中国成立之前，在长时期处于战争环境的特殊状态下，中国共产党在实践中自我摸索出一些灵活、机动的督察方式，用以指导、督促、检查某些重要政策的落实情况。比如，在土地改革工作中，通过向下派遣巡视员、特派员，以及人员精干的工作组、工作团、工作队等，来查验土改政策执行的具体情况，指导基层土改运动的有效开展，纠正土改工作中出现的偏差，引导推动各地的土改工作紧紧围绕正确的方针路线进行。在抗日根据地的政权建设中，通过设置行政督察专员，尝试推动实现督察工作的规范化。如晋察冀边区行政委员会于1940年5月2日公布的《晋察冀边区行政督察专员公署组织大纲》、晋西北行政公署于1942年1月公布的《晋西北行政督察专员公署组织条例》、陕甘宁边区政府于1942年1月公布的《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》等。这些大纲、条例对督察专员的设置程序、任务职责、资格条件、与驻地政府的关系、召开会议权、巡视权、撤销或纠正当地违法或不当权等作了制度上的规定，极大地提升了督察工作的地位和权威性。

新中国成立后，需要进行督察的政策领域更加广泛，督察机制不断朝着常态化的方向发展。在前期，督察工作主要见于一系列政治运动中。除了向下派驻督察人员这一传统手段，还出现了主管领导、综合性办公机构向下巡查、督导等新的督察方式。而伴随着改革开放进程的启动，督察工作迅速从运动式、零散性进入常规化状态。从中央到地方的各级政府普遍设置了督查室、督查员，各级财政基本都设立了督查专项资金，全国性的督查专用计算机网络得以建立和运行。督察工作的组织体系、运转经费、信息系统都得到了充分保障。除了整体性建设，一些重点领域还拥有了较为独立的督察工作系统，典型的如教育督导、土地督察等。

全面深化改革一开始，决策层就对推动政策落地生根、打通政策执行的“最后一公里”表达了志在必得的坚定态度。这使得督察实践在广度与深度上都得到了前所未有的扩展，督察机制进入一个大发展期。中央政府首先于2013年对各地区、各部门贯彻落实“约法三章”，即“政府性楼堂馆所一律不得新建，财政供养人员只减不增，公费接待、公费出国、公费购车只减不增”的具体情况进行了督促检查，拉开了新时期督察工作的序幕。从2014年起，中央政府每年都要开展一次全国性的政务大督查行动，并在督查工作结束后，采取实质性的奖惩措施，具体包括：通报表扬部分地方和部门的典型经验做法；在资金支持、审批环节、用地指标等方面，对落实有关政策措施成效较明显的地区予以激励；对存在着庸政懒政怠政、不作为、不担当等问题的个人给予党纪政纪处分。除了全面性的督查行动之外，国务院和各部门还开展了各种专项督查活动，如国务院开展的促进民间投资健康发展专项督查、全国减轻企业负担专项督查、放管服改革专项督查、水泥玻璃行业淘汰落后产能专项督查，环保部开展的环境保护专项督察和空气质量专项督查，国家发改委开展的促进民间投资专项督查，国家信访局开展的信访事项专项督查等。地方政府则是普遍制订了“年度重点督查事项”、“年度重点督查工作计划”。

二、督察机制的现代化

在“踏石留印、抓铁有痕”的改革语境下，横向上党政各职能部门联动、纵向上各层级政府贯通的大督察格局已基本形成，进行督察、接受督察成为各部门各地区改革工作的重点。在打通执行关节、疏通落实堵点、破除改革阻力、提高贯彻质量等方面，督察机制确实发挥了巨大作用。在全面深化改革过程中，政策执行者在投入、进度、成效、认识、履责、作风等方面的改变，是显而易见的，这要归功于力度、密度空前的督察。同时，由于深化改革是一个长周期的重任，相应地督察机制要具备持久效力。为更好地服务改革议程，督察机制自身需不断规范。

一是以法律法规对督察工作予以有力支持和保障。目前，大多数督察工作的启动和开展，依靠的是规范性文件，实质上是以中央对地方、上级对下级的权力权威作为支撑。同时，各部门各地区在实际督察时，各自所掌握运用的原则、内容、程序、问责等存在差别。这些都影响到督察机制的合法性、稳定性、持续性。未来，应尽快明确督察的法律地位，把全国性的督察工作法律法规纳入立法规划并尽快制定出台，使督察工作的开展有法可依。同时，就督察工作中的一些重要内容，形成统一、专业、可操作的制度化规定，将督察者和被督察者的行为都纳入到有法可规束、可判定的框架中。如对督察者的自由裁量权进行规范约束。对于被督察者，要考虑其实际情况，很多因素都会影响到政策的有效落实，不能使执行者承担无限责任。

二是进一步明确督察工作的边界，注意协调好政策督察工作和日常检查工作的关系。目前，部分地方政府及职能部门，存在着把日常性的监督问责性工作一概都归入督察事务领域的现象。这样，督察工作成了一个筐，什么都往里装。未来要注意对督察的内容边界做出清晰的界限。督察必须是对特定政策执行情况的监督、检查和问责，精力和资源须聚焦于关键领域、重大事项、重点问题，不能也不应该扩大到所有政策的落实情况方面。有必要在政策督察工作和日常监督工作之间，做出较为明确的区分。这既有助于集中注意力做好政策督察工作，不致人财物等资源分散，同时也可避免政策督察工作对日常工作的打断和侵扰。