● 郝颖钰 刘鹏飞

党的十九届三中全会对新的一轮党政机构改革进行了全面战略部署。作为独立的一部分推进机构编制法定化，写入了全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》），标志着机构编制法定化上升到了一个新的高度。一定意义上，机构编制法定化既是党政机构改革的保障措施，也是改革的一项重要内容。

一、法定化、法制化概念的变迁

机构编制是党和国家的重要执政资源。邓小平曾经指出“编制就是法”。近年来，随着建设法治国家、法治政府目标的提出，机构编制领域依法管理的理念深入人心。总的来看，对机构编制的依法管理，无论是理论认知还是实践探索，呈现了蜿蜒曲折、逐步深化的过程。

从党的十六大明确提出“实现机构和编制的法定化”，党的十六届三中全会提出“调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化”，党的十七届二中全会提出“加快推进机构编制管理的法制化进程”，到党的十八届三中全会提出“推进机构编制管理科学化、规范化、法制化”，再到党的十九届三中全会提出“推进机构编制法定化”，可以看出，在顶层设计上，机构编制依法管理在“法制化”与“法定化”之间有所反复。一方面，反映了机构编制管理的复杂性，其关涉上层建筑、配置党和国家的执政资源，为“国之重器”；另一方面，也反映了机构编制领域的研究探索仍非常滞后，理论储备不够充分支撑，不适应新时代中国特色社会主义发展要求。

“法制化”与“法定化”虽只一字之差，却反映出当前工作的侧重点和价值取向。“法制化”侧重于通过法律法规制度建设，从“法”的功能、语义、价值、原则、程序等方面，对机构编制管理进行制度性创设、法义上定位，一般应对未来趋势进行预判与评估，从而通过“法制”，引领、倡导、规范机构编制领域的各个事项。“法定化”侧重于巩固现有的改革成果，将实践中已经开展的好经验做法、有效措施、惯例、薄弱环节等，通过上升到“法”的层面，增强规范性、强制力和普遍约束力。我们认为，在对未来趋势预判有难度、制度规制导向有困难的背景下，立法行为是有风险的。改革开放以来，我国在机构编制管理工作中不断探索，已经形成了一些符合管理实际的制度、措施、办法。但这些制度、措施、办法尚未形成一个有机体系，应用性、强制性、权威性不强。党的十九届三中全会通过的《决定》，除了确定机构编制法定化对机构改革的保障功能外，还明确要制定中国共产党机构编制工作条例、机构编制法两大任务。因此，准确认识和把握党的十九届三中全会精神具有很强的指导意义，要立足当前现实，先行“法定化”，继而“法制化”，经多方实践检验后，条件成熟时再实现“法治化”。

二、机构编制法定化应坚持的基本原则

（一）坚持党的全面领导

建设法治国家，总的遵循是坚持党的领导、依法治国、人民当家作主的有机统一。党的十九大指出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党的十九届三中全会对落实党的全面领导进行了制度性创设，从建立健全党对重大工作的领导体制机制、强化党的组织在同级组织中的领导地位、更好发挥党的职能部门作用、统筹设置党政机构等四个方面进行了强化，明确“调整优化中央机构编制委员会领导体制，作为党中央决策议事协调机构，统筹负责党和国家机构职能编制工作。中央机构编制委员会办公室归口中央组织部管理”，进一步强化了机构编制是党和国家的执政资源属性。党的全面领导必须通过“法定化”体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中。

（二）坚持推进国家治理体系与治理能力现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，包括国家机构的设置、权力的配置与运行、社会治理体制机制等一整套制度和程序。党的十九大做出的战略部署，需要通过党政机构改革，科学设置机构、合理配置职能、完善体制机制，使党和国家的事业“有人干、有人管、有人扛”。机构编制法定化，必须以坚持推进国家治理体系与治理能力现代化为指导，以提高党的执政能力和水平、促进人民更好的管理国家各项事务为核心目标。

（三）坚持优化协同高效

新一轮党政机构改革，没有将精简机构和编制作为改革目标，而是强调优化协同高效。从过去几轮政府机构改革历程来看，纯粹的精简，既容易遇到较大的阻力，也难以打破“精简—膨胀—再精简”的怪圈。事实上，机构所承担的功能是机构存在的基础。每次机构改革的背景都是机构的功能定位发生了变化，每次改革也都是为了重新进行功能定位。坚持优化协同高效，就是要在机构编制配置中，坚持一类事项原则上由一个部门管理、一件事情原则上由一个机构负责，权责一致，有主有次，运行高效，监管到位。

（四）坚持机构编制集中统一管理

机构编制作为党和国家的重要执政资源，必须加强集中统一领导。一方面，《深化党和国家机构改革方案》已明确机构编制的管理机关是中央机构编制委员会和地方各级编制委员会，地方各级机构编制工作接受党中央、国务院和中央编委的统一领导。另一方面，“凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批，其他任何部门和单位无权决定机构编制事项”，明确了机构编制部门对机构编制资源的专属管理权，是一项排他性权力，避免政出多门和机构编制无序增长，在机构编制法定化过程中，这方面尤其需要强化体现。

三、对机构编制法定化路径的思考和建议

（一）明确机构编制法律部门体系

建国以来，我国逐步建立起了一系列机构编制管理的法律法规制度，但散见于宪法和组织法以及人民政协、群团组织章程等。专门的法规有《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和机构编制管理规章、规范性文件。党的十九届三中全会《决定》，提出制定中国共产党机构编制工作条例、制定机构编制法，其历史性意义在于，一是明确了机构编制法定化的两大体系，即机构编制管理党内法规体系、国家机构编制管理法律法规体系；二是首次明确了“机构编制法”这一概念，为在中国特色社会主义法律体系中确立相对独立的“机构编制部门法”（或作为一个相对独立的法律制度群）提供了前提和依据。这里的“机构编制法”是广义的“法”，可包含宪法的部分规定、机构编制单行法、组织法、机构编制党内法规、有关组织章程（人民政协、民主党派、群团组织）、机构编制管理规章、部门“三定”规定、部门权责清单及有关机构编制管理的规范性文件等。“机构编制法”应是中国特色社会主义法律体系的独特性之一。

（二）加快机构编制法律法规制定工作

宪法是一个国家的总章程，是机构编制管理的母法。机构编制法定化，必须始终以宪法为准绳。根据党的十九届三中全会《决定》精神，机构编制法、中国共产党机构编制工作条例共同构成“机构编制部门法”的基本“法典”。机构编制的“立法”，对如何理顺当前“滞后”的机构编制“法制”状态，建立统一的机构编制管理秩序，提出了重大挑战。当前，建议尽快摸清立法需求，编制立法规划，梳理层次关系，明确规范内容，强化管理方式，并按照3-5年完成的规划步骤，加快形成草案，提请党中央、全国人大审议。

（三）做好各类法律法规的分工衔接

中国共产党机构编制工作条例作为机构编制管理方面的党内法规，包含两方面内容，一是党对机构编制工作的管理内容，二是党的机构具体设置内容。党的领导与法律管理之间，应有一个衔接顺畅的关系，既包容，又有所区别。机构编制法与条例、其他单行法之间，一是要尊重机构编制管理机关对机构、编制的专属管理权限，二是在明确部门职能方面，以相应的单行法为主，但起草机关应事先征求机构编制管理机关同意。机构编制法应赋予机构编制管理机关对职能、权限形成的争议有裁决权，适时修改完善《中央和国家机关部门职责分工协调办法》，类似做法，可扩大推广到省、市一级。

（四）明确部分机构编制管理方式的法律地位

▲ 《惠风和畅》 赵学军绘

在机构编制管理实践中形成的一些制度、措施、办法，既取得了较好成效，也是经过长期探索总结出来的制度创新，但由于法律地位不明确、制度不完善，效力打折扣，亟需在法定化过程中不断改进。如，通过机构编制法授权，明确各级各部门“三定”规定的颁布形式和法定效力。省级及以下部门“三定”规定，可经编委会议审议、政府常务会（或党委常委会）审定后，以政府令或党委《决定》的方式发布，提高其法律层次。再如，通过机构编制法授权，各级党委、政府组织编制权力清单和责任清单，各级各部门由依法行政转换为“依清单行政”，为权责清单在法律上正名。

（五）补充完善有关机构编制管理制度规定

一是加强对机构、编制标准的研究，适合制定全国标准的，抓紧制定出台相关领域编制标准；适合各省级先行制定的，授权省级或全国划分片区制定相关标准。二是推进机构编制管理程序法定化。严格机构编制审批程序，进一步提高程序刚性约束，规范机构编制管理秩序。三是适应国家监察体制改革，修改《机构编制监督检查工作暂行规定》，加大对机构编制违纪违法行为的处理力度，进一步树立“编制就是法”的权威。四是修订完善《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。现行《暂行条例》1998年10月颁布，2004年6月修订。经15年的实施，已不适应新时代管理需要。可整合编制管理、绩效管理、清单化管理、法人治理结构管理、社会信用代码管理等事业单位管理制度，修改完善为《事业单位监督管理条例》，或上升为单行法律。