文/高永

高永：自然资源部地籍管理司副司长

一、自然资源统一确权登记的目的和意义

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求建立统一的确权登记体系，推进确权登记法治化。

自然资源统一确权登记是以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记制度体系，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等所有自然资源的所有权统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，进一步明确国家不同类型自然资源的权利和保护范围等，推进确权登记法治化。

在不动产登记基础上开展自然资源统一确权登记，目的是为了划清“四个边界”，支撑建立归属清晰、权责明确和监管有效的自然资源资产产权制度，服务于自然资源的保护和监管，不会限制地方发展空间；自然资源确权登记不会损害既有权利人的合法权益，如果涉及调整或限制已登记的不动产权利的，必须符合法律法规规定；对于已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利，按照不动产登记的有关规定办理，不再重复登记。

自然资源统一确权登记是深化生态文明制度改革、建设美丽中国、落实新发展理念的一项重要举措。习近平总书记强调，健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求，并指出绿水青山就是金山银山，提出了山水田林湖是一个生命共同体的重要思想。李克强总理指出，我国自然资源禀赋不足，要牢固树立绿色发展理念，把经济建设和生态文明建设有机融合起来，推动形成绿色发展方式和生活方式。

二、自然资源部的职责

《深化党和国家机构改革方案》明确组建自然资源部。自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。

自然资源部的主要职责是对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。

三、《自然资源统一确权登记办法（试行）》的具体内容

2016年11月，中央全面深化改革领导小组第29次会议审议通过《自然资源统一确权登记办法（试行）》（以下简称《办法》）和试点方案。《办法》包括总则、自然资源登记簿、自然资源登记一般程序，国家公园、自然保护区、湿地、水流等自然资源登记，登记信息管理与应用、附则共六章。主要明确了如下几个问题。

一是明确规定了对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权进行确权登记，并强调在不动产登记中已经登记的集体土地及自然资源的所有权不再重复登记。

二是明确了自然资源登记单元的设定和划分规则。在设定和划分时，既可以以一个完整的行政辖区为基础，按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等原则，划分一个或者多个登记单元，也可以以国家公园、自然保护区、湿地、水流等特定空间作为单独的登记单元。

三是规定了自然资源登记一般程序。明确了首次登记程序为通告、调查、审核、公告、登簿。特别对自然资源的分类和调查规则进行了明确，规定以土地利用现状分类为基础，同时，考虑各部门的自然资源管理的特点、分类体系和需求，在不冲突、可衔接的情况下，可以同时在登记簿上记载其他自然资源分类的内容。对于登记单元内各类自然资源的调查工作，可以由所在地的县级以上人民政府统一组织，具体由自然资源主管部门（不动产登记机构）会同相关资源管理部门实施。

四是规定了自然资源登记信息的管理与应用。《办法》规定了自然资源登记信息依法向社会公开并纳入不动产登记信息管理平台，实现与相关管理部门互通共享。为实现加强国家所有自然资源的保护与监管的立法目的，《办法》要求除涉及国家秘密及不动产登记信息外，自然资源确权登记结果向社会公开，相关登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，并与农业、水利、林业、环保、财税等相关部门管理信息互通共享。

四、自然资源统一确权登记的试点工作情况

自然资源的统一确权登记是一项全新的改革任务，涉及面广、影响大，也十分复杂和艰巨。为既积极又稳妥的推进，中央全面深化改革领导小组第29次会议还审议通过了试点方案，决定在吉林等12个省份开展为期一年的试点，以试点试行的方式在部分地方先行先试，成熟完善以后再逐步推开。在试点区域的选择上，坚持与正在开展的国家生态文明实验区、国家公园试点、水流和湿地试点等相衔接，考虑区域的代表性、典型性、可操作性以及将来推广的可复制性，共选择了12个省开展7方面的试点。

各试点区域可以对水流、森林、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源进行全要素的统一登记确权试点，同时各有侧重：一是在青海三江源重点探索以国家公园作为独立的登记单元的统一确权登记；二是在甘肃和宁夏重点探索以湿地作为独立的登记单元统一进行确权登记；三是在宁夏、甘肃疏勒河流域，以及陕西的渭河、江苏的徐州、湖北的宜都，重点探索以水流为独立单元的统一确权登记。四是在福建、贵州、江西等国家生态文明试验区，重点探索国家所有权和代表行使国家所有权登记的途径和方式；五是在黑龙江的大兴安岭地区以及吉林的延边等地作为国家的重点林区，重点探索国务院确定的重点国有林区的自然资源统一确权和登记；六是在福建厦门、黑龙江齐齐哈尔，重点探索在不动产登记制度下自然资源统一确权登记的关联路径和方法；七是在湖南芷江、浏阳以及澧县等市重点探索个别重要的单项自然资源的统一确权登记。通过这些方面的试点，探索解决自然资源统一确权登记当中的难点，研究遇到的相关问题。

2018年2月，试点省份完成了试点主体工作任务。自然资源部委托武汉市土地利用和城市空间规划研究中心开展了第三方评估，联合有关部门对试点工作进行评估验收。总体来看，试点省份按要求完成了资源权属调查、登记单元划定、确权登记、数据库建设等主体工作，12个省份、32个试点区域共划定自然资源登记单元1191个，确权登记总面积186727平方公里，并重点探索了国家公园、湿地、水流、探明储量矿产资源等方面试点内容。

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