文/黄路

黄路：中央编办二局局长

流域是文明的摇篮，良好的流域环境对中华民族的永续发展有着深远的影响。完善流域环境监管体制是生态文明体制改革的重要内容，党的十九大报告对改革生态环境监管体制提出明确要求，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步提出，改革自然资源和生态环境管理体制。实行最严格的生态环境保护制度，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，为生态文明建设提供制度保障。设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡建设规划等有机融合。《深化党和国家机构改革方案》中明确，组建生态环境部、自然资源部及其管理的国家林草局，并调整相关部门职责，同时提出整合组建生态环境保护执法队伍，统一实行生态环境保护执法。

这次改革自然资源和生态环境管理体制，涉及国土、环保、发改、住建、水利、林业等十余个部门机构和职责的调整，是一项全新的重构性改革，可以进一步加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，可以更好地将生态文明体制改革“四梁八柱”总体框架落地生根，可以加快推动生态文明一系列制度创新，推动形成绿色发展、低碳发展、循环发展的内生机制。同时，通过深化机构改革，以点上突破带动面上改革，调整完善管理体制机制，强化用途管制，实行最严格的生态环境保护制度，推动形成政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，为完善流域环境监管体制，提升流域环境综合治理能力提供重要支撑和组织保障。

一、流域环境监管体制存在的主要问题

流域是一个由山水林田湖草等构成的生命共同体，在治理过程中应将流域作为管理单元，统筹上下游、左右岸、干支流、陆地水域，进行系统保护、宏观管控、综合治理，增强流域环境监管的独立性、统一性、有效性。但长期以来，我国实行的部门分工负责、地方政府分级管理的流域环境监管体制，统得不够、分得无序，难以适应流域环境保护形势任务的需要，突出表现在：

一是流域管理职能弱化，统筹协调不力。流域水环境保护被不同行政区域分割，地方出于自身发展利益的考虑，往往各自为政，过分强调行政区域管理，而忽视在流域层面的统筹协调，影响环境保护整体成效。

二是部门职责分散交叉，分工不明确，导致政出多门，缺乏有效的协调沟通，不适应山水林田湖草生命共同体的自然属性管理需要。如流域水资源保护规划、水功能区划有关内容与水污染防治规划、水环境功能区划存在重复。

三是集开发与保护监管职能于一身，角色定位冲突。受传统资源管理思维的影响，相关部门既是资源开发利用部门，又是保护监管部门，既当运动员又当裁判员，存在内在利益冲突，导致重开发、轻保护，不少河流成为“断流河”、“ 排污沟”，流域生态环境遭到破坏，制约水资源的可持续利用。

二、将流域自然资源资产所有者职责统一交由自然资源部承担，有利于统筹流域水资源的开发与保护

这次机构改革，整合分散在原国土资源部、原农业部、原林业局、原海洋局以及水利部等部门的全民所有自然资源资产所有者职责，由自然资源部负责对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、湿地、滩涂等各类自然资源资产进行统一调查统计、统一确权登记，统一标准规范，统一信息平台，推动自然资源产权制度改革，建立和实施自然资源有偿使用制度，依法征收资源资产收益，管理由中央直接行使所有权的自然资源资产等。

这些部署和举措，有利于推动水资源资产产权制度的建立健全，明确资产所有者和所有权边界，改变传统上将水资源开发利用放在首位，资源收费很低甚至免费，修复和保护的成本往往容易被忽略的局面。在横向上，还原山水林田湖草等自然资源之间的有机联系，有利于形成完整协调的流域水环境保护体系；在纵向上，强化中央事权，减少由基层政府直接配置的资源，避免各种权利主体在水资源开发利用和保护过程中的开发过度、保护不足等问题，加强总体统筹和规划，兼顾上下游、左右岸、全区域的利益。

三、将流域国土空间用途管制和生态保护修复职责统一交由自然资源部和国家林草局承担，有利于从源头上加强全流域的整体保护修复

这次机构改革，着力推进“多规合一”，将发展改革委的主体功能区规划、住房城乡建设部的城乡规划、原国土资源部的土地利用规划以及原海洋局的海洋主体功能区规划等空间规划编制管理职责进行整合，划给自然资源部，由其负责建立统一的空间规划体系。将草原监督管理职责从原农业部划出来，与原林业局的森林、湿地等监督管理职责进行整合，组建国家林草局，由其组织重要生态系统的保护和修复，加强森林、草原、湿地监督管理的统筹协调，同时明确国家林草局由自然资源部管理。

这些部署和举措，有利于实现流域、区域等相关空间规划的有机融合，以及与饮用水水源地环境保护规划、水功能区划等的有效衔接，强化空间规划的指标约束，保障空间规划的落地实施，为“一张蓝图干到底”奠定基础。统筹优化结构布局，宜水则水，宜林则林，宜牧则牧，发挥森林、湿地、草原等在涵养水源、保持水土方面的重要生态功能，促进流域环境质量改善。形成统一所有国土空间用途管制和生态保护修复的工作格局，避免各自为战、空间交叉重叠、界限不清，管理力量分散等问题，加强相互配合衔接，共享信息资源，从源头上推动实现全流域的整体保护、系统修复和综合治理。

四、将流域城乡各类污染排放监管和行政执法职责交由生态环境部承担，有利于实现流域污染防治的集中统一监管

这次机构改革，将原环境保护部的职责、发展改革委的应对气候变化和减排职责、原国土资源部的监督防止地下水污染职责、水利部的编制水功能区划和流域水环境保护等职责、原农业部的监督指导农业面源污染治理职责、原海洋局的海洋环境保护职责，原南水北调办的有关环境保护职责进行整合，组建生态环境部，由其拟订并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治，组织开展中央环境保护督察等。并将水利部流域水环境保护机构调整由生态环境部、水利部双重领导、以生态环境部为主，负责流域生态环境监管和行政执法相关工作。同时，为解决生态环境监测和执法力量分散问题，减少对企业的重复检查和重复收费，整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法，由生态环境部指导。

这些部署和举措，有利于加强跨区域、跨流域环境保护的统筹职责，推动环境保护的城乡统筹、陆海统筹、区域流域统筹、地上地下统筹，实现污染治理的要素综合、职能综合、手段综合，解决了长期以来有关部门在水污染防治、陆海环境保护、环境监测执法等方面职责交叉、协同不够，力量相对分散、能力不强等问题，充分调动各方力量参与生态环境保护和治理，明确和落实政府、企业的环境治理责任，提升环境污染治理的整体效能，形成生态环境保护新的管理体系。

总的看，这次机构改革和“三定”工作，改革自然资源和生态环境管理体制，组建生态环境部、自然资源部和国家林草局，明确“三个统一”的改革要求、路径和目标，强基固本，搭好平台，给完善流域环境监管体制等后续改革奠定了坚实基础。