程志高，周正宾

(四川广播电视大学，四川 成都，610073)



·职业与成人教育·

供给侧改革视角下四川继续教育发展的对策

程志高，周正宾

(四川广播电视大学，四川 成都，610073)

近年来，四川继续教育的发展面临着有效供给不足与需求快速增长之间的矛盾。究其原因，这与地方政府对继续教育发展重视程度不够、配套制度不完善以及继续教育市场要素配置扭曲等都有关系。推进继续教育供给侧改革，需要营造重视继续教育发展的良好氛围，健全和完善继续教育法制体系和管理机制，加大继续教育物质投入力度，深化教学改革，提升教学质量，建立继续教育市场要素供给共享平台，充分发挥成人高校在继续教育中的积极作用，发展社会培训机构，构建继续教育、终身教育“立交桥”。

四川继续教育；供给侧改革；发展对策

继续教育是面向学校教育之后所有社会成员特别是成人的教育活动，是全民教育、终身教育的重要组成部分，同时也是加强学习型社会建设，构建和谐社会的重要途径和应有之义。当今世界已是知识经济时代，知识的更新速度日益加快，人们在学校学习掌握的知识和技能逐渐不能满足经济社会发展的需求，亟待知识的更新，接受再学习、再教育已是人们的现实需求，继续教育、终身教育的思想越来越成为人们的共识。

然而，继续教育的发展在我国面临着有效供给不足与需求不断增长的尴尬局面。据民进中央在2016年全国“两会”期间提交的提案，我国对数以亿计的进城务工人员的教育服务严重不足。当前的职业教育与培训服务难以满足他们的需求。高中教育阶段职普比不断下降，2014年中职教育招生比例已经低于44%。很多中职学校招生困难，一方面对有限的生源围追堵截，另一方面却无法吸引有教育培训需求的农民工走进校门[1]。

上述现象在四川同样存在。四川作为西部人力资源大省，如何把人力资源转化为人才资源，提升广大人民群众的技能水平和文化素质是摆在各级政府面前的重大课题，继续教育是实现这一转化的重要途径。为此，以四川成人本专科学历教育和技能培训发展情况为例，分析四川继续教育供给现状、存在的问题及原因，并提出相应的对策建议，以期更好推进四川继续教育的发展。

一、四川继续教育发展面临的结构性供给问题

改革开放以来，四川继续教育体系逐步完善，为地方经济发展、社会进步和民生改善作出了积极贡献。但另一方面，四川继续教育发展中存在的一些问题也日益暴露出来，如招生和考试不规范、人才培养质量有待提升、教学管理不够规范完善、教学资源建设水平参差不齐、重招生轻教学等，其中结构性供给问题主要体现在以下几个方面。

(一)继续教育市场供给不均衡

一是成人高校功能未能得到充分发挥。从2001—2015年《四川教育事业统计年鉴》统计数据可以看出，四川省成人高校数量在逐年递减，2001年四川省有成人高校39所，2015年仅有15所，11年间减少了24所，减少率61.54%(见表1)。同时，成人高校在全省高校中占据的比例也是逐年降低，2001年成人高校占全省高校的43.32%，2015年成人高校仅占全省高校的13.76%。

硬币的另一面却是进入21世纪以来，四川成人学历教育市场呈现较为明显的V型发展趋势，特别是近年来，年招生数和在校生数都是屡创新高。这就充分证明需求侧的旺盛(见表2)。

表1 2001—2015年主要年份四川省普通高校、成人高校数量对比 (单位：所)

(数据来源：2001-2015年《四川教育事业统计年鉴》)

表2 2001—2014年主要年份四川省成人本专科招生数、在校生数 (单位：人)

(数据来源：2001-2015年《四川教育事业统计年鉴》)

这种情况带来的直接后果就是成人学历教育市场的供求不平衡。一方面是成人高校面临越来越激烈的招生竞争，另一方面是越来越多的普通高校网络学院、成教学院等社会化教育机构进入这个市场，破坏了原有成人学历教育市场的均衡性，成人高校在培养成人本专科学生上的优势和特点也难以完全发挥。以2012年为例，四川成人高校本专科毕业生人数、招生人数和在校学生数分别仅占全省成人本专科学生的13.18%、11.48%和12.35%，平均每所普通高校有学历继续教育在校学生(含网络本专科生)5120人，而平均每所成人高校有学历继续教育在校生仅为2399人，差距甚大。

二是技工学校和就业训练中心数量减少，培训能力出现下降。2010年，全省共有技工学校116所，其中高级技工学校16所。但到了“十二五”末，全省只有技工学校83所，相比2010年减少33所，其中高级技工学校10所，减少6所(见表3)。2015年四川省拥有民办培训机构1425个、就业训练中心118所，分别比2010年减少19个、52所，培训各类人员相应减少了56.7万人。

表3 2010年和2015年四川省技工学校情况对比

(数据来源：2010和2015年《四川省人力资源和社会保障事业发展统计公报》)

(二)适应继续教育供给侧改革需求的师资队伍还有待建立

近年来，以云计算、物联网、大数据等为代表的现代信息技术，正加速向教育领域渗透，随之出现的微课、MOOC、翻转课堂、智慧课堂、智慧学校等全新的教育供给方式，对继续教育的教育理念、教学模式、教学内容、教育方式以及教师的教学能力都提出了新的要求[2]。目前，不论是成人学历继续教育市场，还是职业技能培训市场，其延续多年的学科、专业、知识体系、教学模式尚未发生根本转变，加之继续教育市场师资队伍流失情况严重，不利于继续教育整体办学质量的提高。2001年，四川成人高校教职工10185人，其中专任教师5122人，其后成人高校教职工和专任教师人数大幅减少，到2012年，成人高校教职工人数和专任教师数分别仅为2626人和1528人，减少率分别高达74.22%和70.17%。

(三)继续教育经费投入不足

培训经费投入不足是制约继续教育健康发展的瓶颈。继续教育经费主要由国家、企事业单位、个人等多渠道解决。由于继续教育属后学历教育，往往无法立即产生效益，政府、企业对继续教育开展积极性不高，财政支持力度不够。以四川广播电视大学为例，近几年政府对四川电大的财政投入增长缓慢，远远低于省内其他高校的财政投入，市、州电大财政也比较紧张，软、硬件建设不足，电大的可持续发展受到影响。在企业，不少企业为了降低成本很少开展或者没有开展培训提升员工的技能。在个人培训上，培训费用普遍由单位和个人共同承担或全部由个人承担，加重了员工的经济负担，影响了其参加继续教育的积极性。继续教育投入的不足导致分层次、针对性强的培训不能有效开展，只能在一般层面上开展培训教育，继续教育难以取得更大成效。

二、造成四川继续教育市场供给问题的原因分析

(一)继续教育发展理念出现偏差，社会对继续教育不够重视

尽管全民学习、终身学习已经成为一种时尚，但社会对继续教育的认识仍然存在一定的偏差。一是各级政府部门以发展本地经济为中心，对继续教育不够重视，教育行政主管部门往往忽视成人高校的建设和发展，对继续教育扶持、支持力度不够。二是社会成员缺乏对继续教育相关法律法规的学习，对继续教育重要性和应承担的责任缺乏足够的认识，缺乏参加继续教育的积极性和主动性。三是不少企业对继续教育重视不够，他们较为注重员工的文凭和学历，忽视人的能力和内在素质，重物轻人，舍不得花钱建设和出钱培训，对继续教育抱着应付差事、敷衍了事的态度，对发展继续教育的重要性、紧迫性缺乏足够的认识。对企业来讲，觉得开展技能培训的投入和产出回报周期长，远不如直接雇佣熟练工划算；而员工则觉得各类职业培训多采取短期集中、脱产走读、统一授课等方式，难以提供灵活多样、分类细化、富于个性的培训方案。四是继续教育开展机构出现理念偏差。不少地方高校相继成立了继续教育学院或者网络学院从事学历继续教育或者开展技能培训，但其精力仍然集中于普通本专科学生的教学与管理上，其开展的成人学历教育主要在于培养学生数量的多少而不重视成人学生的教育质量；部分高校未把继续教育当成应承担的一项重要教学任务来推进，而是作为高校发展的副业，仅当获取收入的手段。部分民办培训机构缺乏政府财政支持，收费往往较高，给参培人员带来了较大的经济压力。

(二)四川继续教育发展缺乏完善的地方法规制度保障

完善的法律法规是继续教育发展的重要基础和根本保障。目前，我国先后颁布了《教育法》《全国专业技术人员继续教育暂行规定》等法律法规，明确了社会成员接受继续教育的权利和义务，四川也出台了配套的规章制度，初步构建起继续教育的法律体系。尽管我国目前还没有形成国家层面的《继续教育法》，但台湾地区和大陆的福建、上海、河北、太原等省市已从2002年开始陆续在地方层面做了相应立法尝试，出台了地方继续教育、终身教育法或促进条例，以规范和促进当地继续教育的发展。与这些省市相比，四川继续教育的法律制度依然不够健全，地方性规章不尽完善，相关法规缺乏强制执行效力。四川成人高校的萎缩，成人高校在全省继续教育中的作用没有得到充分发挥，技工学校的减少等很大程度上在于没有建立健全的继续教育法制体系。没有健全的继续教育法制保障体系，企事业单位人员接受技能培训的权利、义务、时间、内容、经费和保障措施得不到明确规定，地方政府和行业主管部门难以对继续教育办学机构进行规范的管理，各行业也没有建立起行业内继续教育开展的规章制度，缺乏必要的行业指导、政策导向和保障措施。同时，政府统筹、部门负责、分类指导、分步实施的继续教育体制尚未形成，行业的参与度不高，企业、单位与高等院校、科研院所缺乏有效合作，地方政府对继续教育缺乏必要的扶持，继续教育发展没有形成制度合力和工作合力[3]。

(三)继续教育产品质量不高，影响了社会成员接受再教育的积极性

目前，成人学历继续教育没有完全摆脱普通高校教育管理及教学模式，教育思想、课程内容、课程设计、教学管理及教学方法忽视了成人学习规律和特点，教学内容缺乏针对性。成人高校教学管理较为松散，不少学员参加成人学历教育的目的是拿文凭而不是学到真本领，学员本身对学习也不是很重视，成人学历教育含金量不高，社会认可度比较低。成人高校与普通高校在开展成人学历教育中缺少必要沟通，学习成绩不能相互转换，没有实现资源共享。在技能培训中，国家和地方在专业技术人员继续教育公共科目和专业科目上还没有形成一套完整的科目指南，技能培训课程设置随意性较强，不少单位和部门对员工的技能培训和再教育重视不够，没有真正从本单位、本部门、本地区和职工实际确定培训内容，制定培训计划，没有从真正提高员工的科学文化知识，促使员工掌握新知识新技能，改变优化员工的知识结构来组织实施相关培训，不少培训流于形式，培训质量不高，从而影响了社会成员参加技能培训和学历教育的积极性和主动性。

三、深化四川继续教育供给侧改革的对策建议

“十三五”时期，是四川实现全面建成小康社会奋斗目标的决胜期，是全面深化改革的攻坚期，是深入实施“三大发展战略”的关键时期。随着新型城镇化加快推进、劳动年龄人口变化、农村转移人口随迁子女流动等，人民群众对更加公平、更高质量、更为多样的继续教育、终身教育需求日益迫切。在传统教育模式、教育资源已经“产能过剩”的情况下，运用教育供给侧改革的思维方式，优化四川继续教育资源配置，扩大优质教育资源供给，给受教育者提供更多、更好的教育选择，是推动四川继续教育发展的应然之选。

(一)营造重视继续教育发展的良好氛围

一是要将继续教育的发展纳入各级政府经济社会发展考核的重要内容，作为建设西部人才高地的重要支撑。继续教育作为终身教育的重要组成部分，是适应不断发展和变化的社会需要而进行的再教育，是进一步提升国民素质的重要对策。《四川省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，到2020年四川省人才资源总量要达到1100万人，从业人员参与继续教育达到2150万人。无论是为了加快发展战略性新兴产业和实现中国制造2025目标而亟待加快提升科技人员的创新能力，还是面对在经济转型及劳动力分流进程中广大下岗职工亟待获得新的就业机会、实现市场要素的重新合理配置，无论是在新型城镇化进程中广大农民亟待成为真正意义的“市民”，还是为了确保社会的和谐、稳定与进步而亟待提高广大公民的素质等，都需要大力发展继续教育。这是促进人的全面发展、建设人力资源强国的一项极其重要的战略任务。

二是要实现继续教育办学理念的突破。要加强继续教育各项法律法规的学习，充分借助电视、网络等媒体加强继续教育重要意义的宣传，尤其是继续教育对当前工作实用性的宣传力度，树立继续教育是最具有经济效益和社会效益的生产性资本投入的观念，使继续教育由“短期教育”向“终身教育”转变，形成全社会赞同、支持继续教育的社会氛围。

(二)健全和完善继续教育法制体系和管理机制

加强继续教育法制化建设，加强国外发达国家继续教育法律研究，充分吸收和借鉴国外继续教育的成功经验和先进做法。健全和完善继续教育法律体系，重点做好保护继续教育的权利，规定继续教育的义务，督促继续教育制度的建立，监督继续教育经费的落实等各项工作。加强继续教育法制管理，成立继续教育法规检查组织，定期检责法规执行情况。健全和完善继续教育管理体制，实现人事管理与继续教育相结合，实行继续教育与年终考核，专业技术职务评聘挂钩。建立健全继续教育激励措施，对继续教育工作成绩突出的单位和个人给予表彰奖励。严格继续教育证书登记制度，对未按时完成继续教育学时的人员，应缓聘或解聘。建立科学的评估指标体系，定期对继续教育工作进行评估，根据情况制定相应的改进措施，使继续教育走上制度化、科学化和规范化轨道。同时，应积极稳妥推进教育行政部门放权，教育行政部门应该给予学校更多的办学自主权，如根据市场开设新专业的自主权；遵循更符合教育规律的方式来管理学校；鼓励学校办出特色，促进多样化、特色化发展等[4]。

(三)加大继续教育物质投入力度，深化教学改革，提升教学质量

地方政府要高度重视继续教育工作，加大对继续教育资金的投入力度，加强办学点的硬件建设，特别是远程教育的网络设施建设，利用网络技术为广大专业技术人员构筑起教育交流的平台，推动继续教育向纵深发展。要充分发挥成人高校、普通高等院校、科研院所和社会培训机构的优势，完善专业课程体系和教材体系，根据不同专业、不同行业领域的发展趋向和参加继续教育人员的实际，开展贴近实际、贴近市场的课程，重在职业素养的培养和职业能力的提升，严格教育教学各环节的管理，使学员获得扎实的基础知识和过硬的技术能力，进一步提升教学质量。改变各继续教育机构各自为政的运作方式，整合资源，实现资源的互认共享。要激发企业开展继续教育的积极性和主动性，紧密结合企业技术创新和技术改造的实际，围绕企业科研、开发、技术进步、引进消化吸收和创新，根据企业生产实际和员工个人特点，开展各种形式的继续教育活动，为企业培养高新技术人才、技术创新人才和高素质管理、营销人才。

(四)建立继续教育市场要素供给共享平台

一是充分发挥成人高校在继续教育中的积极作用。成人高校具有普通高校不具有的特殊优势，成人高校中的广播电视大学以现代网络技术为媒介开展远程教育，突破了时空和地理限制，其丰富的网络学习资源，完善的覆盖城乡的教学网络系统为广大求学人员建立了人人皆学、时时能学、处处可学的学习模式，成人高校特别是广播电视大学应该成为四川继续教育的重要力量。但在实际中，成人高校在继续教育中的作用没有得到充分发挥。政府和教育行政管理部门应该加强成人高校的扶持力度，为成人高校发展给予更多的政策和资金支持，在普通高校数量和规模扩张的同时，适当保持成人高校学校数量，使普通高等院校和成人高校保持一个科学、合理的比例。为成人高校引进一批具有较高实力的专任教师，加强“双师型”教师队伍建设，进一步提升成人高校师生比例，培养一支能回应供给侧改革需求的教师队伍。在成人学历教育中，充分发挥普通高校和成人高校的各自优势，实现资源整合，优势互补，为共同推进全省继续教育贡献力量。

二是发展社会培训机构。加大对培训机构财政和政策支持力度，加强高层次专业技术人员培训，为全省各行业培养高层次、急需紧缺和骨干人才。适当增加技工学校和就业训练中心数量，加强与成人高校和普通高校的合作，进一步强化师资队伍建设，积极开展符合四川省情，社会需求较大的项目培训，重点做好进城务工劳动者和城镇失业人员的培训。认真做好各项技能鉴定工作，积极推进技能人才培养基地建设，完善高技能人才培训、评价体系，为全省劳动者提供职业技能鉴定服务。促进民办培训机构发展，鼓励不同产权主体进入培训市场，继续增加民办培训机构数量。加强对民办培训机构的监督管理，规范民办培训机构的运作运营，整合资源，避免恶性竞争。发布劳动力市场供求状况，引导民办培训机构开展相应的培训，提升培训的针对性和实效性，进一步提高培训机构的培训质量。

三是构建继续教育“立交桥”。在传统继续教育模式、教育资源已经“产能过剩”的情况下，亟待发展新型继续教育供给方式。在广播电视大学系统基础上组建的开放大学办学体系，能够充分发挥30多年紧密合作的良好传统和集中力量办大事的制度优势，在教育行政部门的指导与统筹下，协同创新，扬长避短，互利共赢，形成“命运共同体”和新型战略合作关系，从而能够成为推进供给侧结构性改革及教育创新发展的强大力量。不断完善学习成果认证与转化的相关标准、制度和管理办法，完善学分银行信息管理平台，与有关高校、各类教育培训机构建立合作，探索不同类型学习成果的互认和衔接，在全省逐步推广学分银行制度，基本建立四川省终身教育学分银行系统，有效实现不同学历教育纵向之间、学历教育与非学历教育之间、各种教育形式之间的沟通衔接。

(责任编辑：时锦雯)

[1]吕巍.民进中央：做好教育供给侧改革这篇大文章[N].人民政协报,2016-03-19(3).

[2]季明明.教育支持供给侧改革的一项有力举措[EB/OL].[2016-03-09].http://edu.china.com.cn/2016-03/09/content_37976322.htm.

[3]胡明山.浅议继续教育的现状及对策[J].继续教育,2007,21(5)：36-37.

[4]蒲公英评论.教育供给侧改革要做什么[EB/OL].[2016-06-17].http://learning.sohu.com/20160617/n454994953.shtml.

Strategies of the Sichuan Province’s Continuing Education Development under the Perspective of the Supply-Side Reform

CHENG Zhi-gao，ZHOU Zheng-bin

(Sichuan Radio and TV University，Chengdu 610073,China)

In recent years, the development of continuing education in Sichuan is facing the contradiction between the effective supply shortage and the rapid growth of demand. Investigating the reason, it’s related to the local government paying not enough attention to continuing education development, the supporting system being not perfect and continuing education market factors allocation being distorted. Promoting the supply-side reform of continuing education, which needs to creating a good atmosphere is great importance, improving and perfecting the legal system and management mechanism, increasing investment in materials, deepening the reform of teaching, improving teaching quality, and establishing the sharing platform of continuing education market factors, giving full play to the positive role of adult colleges and universities of continuting edueation, developing social training institutions, building overpass between all kinds of continuing education and life-long education.

supply-side reform;sichuan province;continuing education;strategies

G729.2

A

1671-9719(2016)11-0107-05

程志高(1985-)，男，湖北天门人，讲师，研究方向为当代中国政府治理、思想政治教育。

2016-07-15

2016-08-30

2013年四川省教育厅人文社科项目“现代远程教育在促进教育公平中的作用研究——以四川省为例”(13SB0405)。