陈君武，刘达洲

（甘肃政法学院，甘肃 兰州730070）

公共安全视频监控存在的问题及其对策研究

陈君武，刘达洲

（甘肃政法学院，甘肃 兰州730070）

公共安全视频监控作为加强社会治安防控体系建设的一项重要内容，在公共安全防范，刑事案件侦办等过程中发挥着重要作用。当前的公共安全视频监控仍存在一些问题，限制了公共安全视频监控效能的发挥。必须建立完善相关法律法规，执行统一标准；公安机关主管，分级监督管理；优化布局结构，提升技术含量；实现多点连接，形成融合共享；保护系统设备，加强信息安全才能实现公共安全视频监控的有效利用，才能更好地服务公安工作，为社会治安防控体系建设打下牢固的基础。

公共安全防范；视频监控；治安防控体系；信息融合共享；信息安全

因不同地区经济社会发展的水平不一，其公共安全视频监控的建设与发展也有着较大的差异。普遍来看，目前安装视频监控的公共区域大致有：武器弹药、危险物品的生产和储存场所；重要交通枢纽；城市主干道；各级党政机关的出入口；银行等金融机构；博物馆等文物存储场所；广场、学校、医院等公众活动区域；广播、电力、水利等重要设施地和其他需要安装视频监控的区域。公共安全视频监控是加强社会治安防控体系建设的一项重要内容，是依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动的重要手段。随着更多区域视频监控系统的安装与联网应用，视频监控在加强治安防控、优化交通出行、服务城市管理、创新社会治理等方面所发挥的效能也会越来越大。

一、公共安全视频监控系统建设的现状

2015年4月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》。其第三部分突出强调了“提高社会治安防控体系建设科技水平”；第六条提出了要“加强单位内部技防设施建设，普及视频监控系统的应用，实行重要部位、易发案部位全覆盖”；第九条明确要求“加快公共安全视频监控系统建设，提高公众区域视频监控系统的密度和质量，实现城乡视频监控一体化，实行‘技防入户’”。2015年5月13日，发改委等部门提出2020年实现公共安全视频监控的全域协调和全网同享，基本实现全域覆盖与共享以及全程可用与可控的公共安全视频监控联网应用的局面。由此可见国家对公共安全视频监控系统建设的高度重视。

随着互联网的发展，很多城市公共安全视频监控系统建设发展迅速。目前，视频监控已经成为公安机关在特勤工作、指纹识别、痕迹鉴定之外的第四大侦察手段。其侦察破案的比率已提高到 35%—40%，且仍在不断上升。据公安部统计数据显示，我国21万个重点、要害单位中，70%的单位不同程度地安装了视频监控设备。截至目前，利用安防系统和报警服务平台，破获的治安案件和刑事案件有3万多起，为国家挽回了大量的经济损失，为保障社会稳定起到了重要作用。据中国安防网报道，到2015年底，估计广州市摄像头安装总数将由2015年初的26万余个，增加到27万个。随着视频监控的普及，各种违法犯罪案件的破案率得到明显提升，其已经成为公安机关维护国家安全和社会稳定不可或缺的工具。

从各项数据可以看出，公共安全视频监控系统的建设与应用，在打击犯罪和维护社会稳定实践中正发挥着越来越重要的作用。该系统已成为推进社会治安防控体系建设和支撑警务工作高效运行的新手段。《关于加强社会治安防控体系建设的意见》的出台对公共安全视频监控的发展是一个新的契机。

值得注意的是，随着业务及管理要求越来越复杂，各行业的公共安全视频监控出现了由以前主要为了安全防范，向现在越来越重视其管理应用转化的现象。比如交通行业既将其用于交通违章管理，又用来进行交通实况直播和车流量的监测；教育系统除了用其作为校园安保手段，还利用该系统进行考场监考和远程教育；银行系统不仅用其保障银行安全，还用来记录营业员的金融操作过程，以便在产生金融纠纷时追踪出错误的具体环节。

前期的实践表明，视频监控系统的各自为战和信息孤岛现象限制了公共安全视频监控系统的进一步发展，无法满足各行业未来模式的发展需求。随着公共安全视频监控系统的建设与发展，其存在的问题也逐渐浮现。所以，在公共安全视频监控系统建设与发展的同时，必需对其发展中存在的问题进行反思，特别是要对公共安全视频监控的联网应用、统一规划以及资源共享等方面进行新的思考。

二、当前公共安全视频监控存在的问题

公共安全视频监控系统的广泛使用，为公安机关的日常管理、治安防范、案件侦查、公共安全维护等工作提供了有目共睹的便利。与此同时，公共安全视频监控存在的问题也不容忽视。这些问题严重阻碍了其效能的更大发挥，归结起来主要有以下几个方面。

（一）公共安全视频监控的相关法律法规不健全

公共安全视频监控使执法部门和办案人员的工作强度和压力大大减轻，有效地提升了办案效率，使更多的违法乱纪行为无处躲藏。但是，公共安全视频监控在给执法工作带来便利的同时也产生了一些目前难以解决的问题。如，如何处置和解决视频监控探头拍摄到的涉及个人隐私的问题，视频监控设备拍摄到的视频资料难以成为直接证据的问题等。这些都对公共安全视频监控系统的建设与应用起到了一定的阻碍作用。这些问题，归根结底是有关公共安全视频监控方面的法律法规还不够健全。2012年最新修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》第48条和2014年最新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第32条，新增了“电子数据”这一证据种类，标志着我国的《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》对电子数据的证据地位的肯定。然而，关于电子证据的司法适用仍缺乏相应的司法解释。2015年最新出台的最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释明确了：“视听资料包括录音资料和影像资料。电子数据是指通过电子邮件、电子数据交换、网上聊天记录、博客、微博客、手机短信、电子签名、域名等形成或者存储在电子介质中的信息。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释对电子数据作了比较详细的界定，而其关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》、适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释中，对电子证据却没有详细说明。怎样使用和收集公共安全视频系统中大量的视频图像、声音以及文字信息，才能作为合法的行政处罚、刑事处罚证据没有详细的法律规定和解释。因此，为了紧跟现代科技和社会的变化发展，最高人民法院应在适用《刑事诉讼法》和《民事诉讼不法》的解释中，尽快对“电子证据”作出明确的规范，提高其法律效力；立法部门应加快有关公共安全视频监控方面的法律法规的立法进程。

（二）公共安全视频监控系统的管理与维护问题突出

相当一部分地区因公共安全视频监控系统建设、应用所需的财政拨款不足，人力不足，管理机制不健全，导致其在管理和进一步发展方面存在这样或那样的问题。有的地区由于公共安全视频监控的建设方、管理方责权混淆不清，致使公共安全视频监控系统的使用未能达到实际应用需求的目标。有的地区由于上下级或同级部门之间的权责分配与管理不够协调统一，导致公共安全视频监控系统运行过程中效能过低。一部分公共安全视频监控系统，由于缺乏必要的安全防护，出现了被汽车撞击、行人涂抹、投掷破坏的情形，导致有的监控设备监控效果受影响，有的监控设备直接被毁损失去作用。

由于缺乏资金和人力，且相应的管理制度缺失，视频监控设备安装后，没有相关工作人员对其进行定时的管理和维护，导致设备出现灰尘遮盖、短路或设备只成像不记录等问题。有的系统监控中心缺乏合理有效的监控和值班制度，导致工作过程中监控人员视觉疲劳，难以达到监控目的和发现监控目标；部门管理不到位、工作人员疏忽等因素，导致了设备的部分功能没有得到有效利用，有的设备甚至成了摆设，造成浪费。公共安全视频监控是一项专业性、技术性较强的工作，监控操作室的工作人员只有经过专业的训练才能对技术含量较高的视频监控设备进行熟练操作，而当前部分工作人员没有经过专业培训，操作能力不强，对监控效果有一定的影响。

现在许多企事业单位和其他机关的视频监控系统与公安机关的系统相连接，发挥了更大的效能。但是，这种联网模式，存在着一定的信息泄露隐患。一是其他机关和企事业单位的视频监控设备存放在本单位内而非公安机关，这本身就对视频监控的安全性造成了一定的影响；二是其他机关和企事业单位的视频监控设备在送出维修时容易发生信息外泄的情况；三是这些单位和机关操作设备的是非警务人员，他们对信息的安全防范认识不够，极易造成信息外泄。比如：发现有的地方的少数保安出现了删改或者扩散保安服务中形成的监控影像资料、报警记录的行为。

（三）公共安全视频监控设备的生产、安装无统一标准

目前我国的视频监控设备厂商没有形成统一的生产标准和技术标准，自公安部下发文件要求各地开展公共视频监控联网和资源共享建设后，各地基本上都进一步完善了公共视频监控系统的联网应用。然而，由于各地公共安全视频监控系统建设的网络基础、建设状况各不相同，前期监控设备无统一标准，参与设备生产的厂商众多，标准不一等因素，导致很多地区和城市在建设的过程中出现了不规范，无法实现跨地区联网和资源融合共享等问题，造成了设备的应用效能过低，不能更好地服务于公安部门管理的局面。

特别是，各地对产品的智能化认识不相同：有的认为设备具有简单的运动监测和分析功能的就是智能设备；有的则认为智能设备还应具有复杂的跟踪目标和模糊识别功能。因此，社会单位和部门在自建视频监控系统时，有的购买视频监控设备只注重成本，最终导致选择的设备标准不统一。比如：有的视频监控设备采用高压缩录的方式对视频质量造成严重影响；有的设备大量使用广角镜，在实际中效果并不明显；有的按照自己的标准和格式安装设备，使公安机关在信息采集和共享过程中出现了数据有出入的情况。目前我国视频监控设备的安装无统一规定，使公共安全视频监控的效用大打折扣。

（四）公共安全视频监控自动化、智能化程度不高

目前大部分地区公共安全视频监控设备的安装和使用自动化、智能化程度不高，与少数经济发达、技术程度较高的地区相比还存在较大差距。这些地区的视频监控设备仍然主要依靠人工操作，不能在一定时间内完成对重点场所内的重点对象的自动监测和追踪放大，削弱了治安预警和调查取证作用的发挥。比如：因自动化、智能化程度不高，简单的全天监测和视频存储占用了对重要信息的储存空间，而且使公安机关的信息采集工作量增大，既影响了监控效能的发挥，又造成了时间和人力的浪费。

（五）公共安全视频监控无法实现统一规划、整合协调与资源共享

目前，公共安全视频监控分散建设，无法实现大范围统一、协调与共享。2012年2月，公安部《全国公安机关视频图像信息整合与共享工作任务书》的下达，同年6月，《安全防范视频监控联网系统信息传输、交换、控制技术要求》（简称国标28181）的颁布实施，对全国公共安全视频监控的建设产生了重要影响。虽然各地都据此进行了公共安全视频监控共享平台、跨区域联网、数据库等发面的建设，但是，由于建设的时间和速度不能同步，同时，采用的监控设备，相关协议各不相同，无法实现横向整合、资源共享，信息孤岛现象仍然存在。并因此导致区域间系统进行联网共享建设时，出现诸多障碍。同时，在各个城市公共安全视频监控系统的建设中，如何更加高效和充分地使用视频监控探头，也成为公安部门实际操作与使用中的难题。公共安全视频监控系统的联网应用建设是目前社会治安防控体系建设的基础性工作，如果不能解决上述问题，将为公共安全视频监控建设和社会治安防控体系建设埋下诸多隐患。据调查，有的企事业单位的视频监控系统在与公安机关视频监控系统进行连接时，需要交纳一定的运营费。这种做法对其造成了一定的经济压力，也因此阻碍了视频信息资源的共享、整合协调和统一规划。

三、提高公共安全视频监控效能的对策

（一）建立完善相关法律法规，执行统一标准

首先，应通过法律明文规定公共安全视频监控设备应当安装的区域和涉及国家秘密和个人隐私需禁止安装的区域。其次，对哪些重点机关和部门，哪些重点公众场所等必须安装监控设备的区域作出明确规定。同时，负责该区域项目建设的省公安厅应出台相关规章制度，对区域内的公共安全视频监控进行具体技术上的指导和建设范围与进度上的约束。除此之外，各公共安全视频监控建设应用单位也应自己制定相关的制度和操作流程，对值班、换班、维修等进行详细的规定。通过这些措施可以在最大程度上保障信息的互联共享与安全。

（二）公安机关主管，分级监督管理

公共安全视频监控需要有一套行之有效的与之相匹配的管理体制，才能使系统发挥最佳潜力和更高效能，但目前的系统缺乏这样一种管理机制来保障监控系统的日常管理与运营。鉴于目前公共安全视频监控的警力有限，各派出所都由协勤进行日常的操作与管理，且协勤的年龄结构、知识水平、个人素质和专业技术水平不一，对监测工作有一定的影响。笔者建议：第一，公共安全视频监控可由政府主导，建立一支公司化的专业的服务管理队伍，为以公安部门为主的需要使用公共安全视频监控的政府部门服务。在队伍的组建过程中，对人员的条件作出硬性规定，对个人素质严格要求；人员录用后，制定严格有效的执勤制度并定期进行技能考核和技术培训。第二，因公共安全视频监控涉及国家机密、公民隐私等问题，除部分国家安全机关、军事机关的公共安全视频监控由国家安全机关和军事机关管理外，其他公共安全视频监控都应由公安机关主管，再由公安机关进行分级管理与协调。县级以上公安局统一领导，建设总监控中心平台，在保障中心平台正常运转的同时加强对分监控中心平台的管理；县级（区）公安分局建立分监控中心平台并成立视频监控指挥中心；派出所建设分监控中心平台下设的第一级监控中心，连接辖区内的各企事业单位、其他机关、社区警务室的监控系统数字信号。由此构建以县级以上公安局总视频监控中心平台为核心的公共安全视频监控防范体系。下设的第一级监控中心存在工作量大的问题时应增加相关职位，加强对各企事业单位、其他机关和社区警务室的监控系统的监督、管理和巡查。

（三）优化布局结构，提升技术含量

公共安全视频监控设备的安装布局以及安装质量对系统效能的发挥起着至关重要的作用，合理地优化结构，正确地设置“网”中之“点”，才能形成全方位的公共安全视频监控。为此要做好以下几点：首先，对辖区内的治安状况有全面的评估和分析，找出其中发案率较高的区域和路段。然后，结合已经办理的各类案件，找出违法犯罪分子在作案过程中经常活动的区域、隐匿的场所以及作案后的逃窜路线，标出其中的监控盲区；进而对发案率较高的区域和路段的公共安全视频监控设备进行合理的优化，根据各个盲点的特点进行设备的增补安装，做到合理配置，提升效能。比如，武器弹药、危险物品的生产和储存场所，应设置多个高清摄像头，以保证生产过程和储存程序都在视频的监控之下；夜晚，重要路段和光线较暗的重点区域应设置抑制汽车强光和红外摄像的设备，以保证画面信息的清晰可靠。同时，可以协调电力、市政等部门改造路面设施，调整路灯照明宽度，并积极地引导企事业单位、公共复杂场所和特种行业管理部门加大公共安全视频监控的建设力度。最后，要确保安装设备的质量和技术过关，开展建设时，一定要起点高，要选用当前已经出现的拥有高清、低照度、智能识别等监控新技术的设备。

（四）实现多点连接，形成融合共享

公共安全视频监控未来朝着“大联网”发展的意义，重点在于公安部门对视频资源的融合共享，部门之间的协同办案以及综合指挥和调度。比如公安机关在警卫工作，重大安全事故和群体性事件问题的处置过程中，需要其他部门提供有效的远程视频监控图像作为协助。目前，地铁轨道监控系统会在每个站和站与站之间覆盖多个摄像头，一条轨道连接几十个站点，几条轨道线路融合到监控总系统中，形成全面的监控体系。银行也能做到将各个营业网点融合到分行，再由分行汇聚到城市总行。笔者建议：公共安全视频监控也可以形成这样一个多点连接的网络。该系统的点不是类似铁道系统的场站，或者银行系统的营业厅视频，而是覆盖一个城市范围内的各行各业的视频监控子系统，比如交通道路卡口系统，银行网点监控系统，公安机关应急指挥系统，学校校园安保系统等。几十个点连接各自独立系统的几十个点，然后再细分，使得公共安全视频监控形成一张巨大的“网”，覆盖连接整个城市，使得“网”上的每一个点，都在公安机关的控制和调度之中。各子系统网络之间的连接能有效整合海量零散信息，提高安防管理的能力与效率，甚至城市与城市的公共安全视频网络也可以联合。我们要看到，“大联网”的实现是需要一定的时间的，不可能一蹴而就，每个系统平台都有相对独立的系统架构，数据库管理以及不同的操作界面，在大范围内实现不同厂家与系统之间视频资源的互联互通还存在较多的困难。每个省至少有4、5套监控系统，如电子警察和交通卡口系统和其他涉及到视频监控的系统。“大联网”局面的实现需要依靠各省市的共同努力，需要政府部门的统筹协调和安排，同时也需要各视频厂商的大力支持。但总的来说，公共安全视频监控未来的趋势必须朝着“大联网，大融合”方向发展，才能满足社会治安防控体系面对复杂的社会治安状况所不断提出的新要求。

（五）保护系统设备，加强信息安全

为防止视频监控系统的探头被盗、被损，建议在行人可以看到的探头附近安装一个隐蔽的探头，或者当安装的视频设备发生拆卸行为时，触发报警装置，探头被盗、被损，都能向监控中心报警。笔者建议：（1）与公安机关进行网络连接的非公安性质单位的视频监控系统的计算机和中心平台必须由公安性质的单位管理，比如派出所或者社区警务室。（2）在《保安服务管理条例》第25条和《公安机关实施保安服务管理条例办法》第28条增设：“保安不得安装、使用、维修和管理与公安网络连接的监控设备。”（3）民警在街面巡逻时，对视频监控设备进行周期性的检查。

公共安全视频监控在警务工作中发挥了强大的效能，逐渐成为各级公安机关侦破案件和治安防控的重要手段，有着不可替代的作用。但在新的治安形势以及加强社会治安防控体系建设的背景下，公安机关必须重视公共视频监控在公安工作应用中出现的问题，结合警务实战工作，积极探索有效的解决之策；在健全法律法规，制定统一标准的同时，积极改进管理方法，合理规划，提高技术含量，特别是在视频系统之间的统一规划、整合协调和资源共享方面做出新探索，以保证视频监控系统发挥最佳的治安防范功效；在进行公共安全视频监控建设的同时，应善于发现规律和不足，完善公共安全视频监控的管理机制，优化结构，逐步形成与之协调的新警务机制。

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【责任编校：谭明华】

Research on Problems and Countermeasures of Public Security Video Surveillance

（Gansu Institute of Political Science and Law，Lanzhou 730070，China.）

As an important part of strengthening the construction of social security prevention and control system，the public security video surveillance plays important roles in public security protection and criminal case investigation.There are still some problems in current public security video surveillance which limit the efficiency of the public security video surveillance.Weshouldestablishandimproverelevantlawsandregulationsandimplementunifiedstandards，makethepublic security organ in charge and exercise hierarchical supervision and management，optimize distribution structure and improve technical content，realize multipoint connection and form fusion and sharing，protect system device and intensify information security，so as to realize the effective utilization of public security video surveillance，servive the public security work better and lay a solid foundation for the construction of social security prevention and control system.

public security precaution；video surveillance；security prevention and control system；information fusion and sharing；information security

D631

A

1673―2391（2016）02―0061―05

2015-11-02

陈君武（1969—），男，甘肃政法学院公安分院教授，硕士生导师，研究方向为治安学；刘达洲（1989—），男，甘肃政法学院公安分院硕士研究生，研究方向为治安学。