杨国华

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

面对P2P发展态势公安经侦部门如何提高治理社会能力

杨国华

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

P2P（Person-to-Person或Peer-to-Peer）网络贷款是基于互联网技术脱离对银行等金融中介机构的依赖由个人直接在互联网上进行资金借贷的一种交易模式，是互联网金融的分支之一。该模式自2006年传入中国，特别是2013年以来，交易平台和交易额以每年数倍的速度增长，由于我国行业和市场监管部门对该交易平台和模式在监管主体和监管规则上一段时期内采用了观望、先发展再规范的态度，导致此类平台大面积出现跑路、失联乃至诈骗等不正常现象，严重损害了投资人的财产利益。公安经侦部门应加强学习、深入调研、熟悉互联网金融知识，准确理解相关法律精神，切实维护社会主义市场经济秩序，保护投资人合法财产权益，充分体现公安经侦部门治理社会的能力。

P2P平台；互联网金融；网络贷款；法律风险

P2P本意是计算机中对网络特点进行描述的专门用语的缩写，可以简单地定义为通过直接交换来共享计算机资源和服务。在我国当下语境下，P2P是指基于互联网技术脱离对银行等金融中介机构的依赖由个人直接在互联网上进行资金借贷的一种交易模式。该模式自2006年传入中国至今，无论是交易平台数量还是交易额都获得了长足的发展，可以总结为发展很快、成绩很大、问题很多。由于我国行业和市场监管部门对此类平台及其交易模式在监管主体和监管规则上一段时期内采用了观望和先发展再规范的态度，导致交易平台大面积出现了跑路、失联乃至诈骗等不正常现象，严重损害了投资人的财产利益。本文对截止2015年4月15日存在上述问题的598家P2P交易平台进行了全面的总结分析，在此基础上就公安经侦部门在这个问题上如何积极履行职责、提高社会治理能力提出了个人见解。希望公安经侦部门积极作为，全面掌控此类交易平台和交易模式存在的风险，坚决打击利用该类平台进行犯罪的行为，切实维护金融秩序的稳定，保护投资人合法权益。

一、当前我国P2P发展中存在大量犯罪行为，亟需公安经侦部门主动作为

民间借贷在我国社会生活中一向存在高利贷和非法集资的弊端，P2P作为一种民间借贷的新形式，因其程序简洁、方便灵活，在解决中小企业短期融资和人民群众生活中急需的小额资金方面发挥了重要作用，但同时也使其弊端更加显露。2015年4月28日，国家处置非法集资部际联席会议办公室主任杨玉柱向社会介绍，2014年P2P网络借贷平台涉嫌非法集资发案数、涉嫌金额分别为2013年的11倍、16倍；由贪婪的高利贷引起的社会和个人冲突更是遍地开花。本文所讲的P2P发展现象不仅仅在此，主要指以下几个方面：

（一）监管机构的缺位和监管职责的缺失

1.监管机构缺位和监管职责缺失。P2P金融模式首次出现在英国，因其市场准入门槛低，高效便捷，一经推出就受到广泛关注和认可。自2007年8月我国第一家网络借贷平台——拍拍贷成立，多家网络借贷平台相继涌现。但是此类平台由哪个机构监管，是由中央监管还是交由地方监管一直不能确定下来。2014年银监会机构改组，首次明确互联网金融监管由普惠金融工作部履职，但是具体负责的科室不明。2015年7月18日由央行会同有关部委牵头、起草、制定的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《意见》）被认为是互联网金融行业的“基本法”，要求人民银行、银监会、证监会、保监会、工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室分别负责对相关从业机构的网络与信息安全保障进行监管，但因至今没有具体的指导意见出台，P2P行业目前基本上处于放任自流状态。

2.没有市场准入门槛，违背金融业管理常识。P2P平台从事的个人网上借贷业务实际上属于金融中介业务，长期以来，在我国设立此类机构对资金、业务范围和从业人员资格一向由金融管理部门从严控制。目前设立P2P交易平台对资金、业务范围和从业人员资格基本上没有任何要求，没有市场准入门槛，也没有任何承受风险能力。虽然《意见》中明确工商部门可以从市场角度对P2P平台进行监管，网监、公安、信息产业等部门也有监管或协管义务，显而易见的是，这些部门因缺少金融监管技能和经验，很难或者说不可能很好地履行监管职责。

3.行业自律组织缺乏约束力。从目前的管理归属上看，互联网金融属于银监会普惠金融部监管，但由于该机构至今未能出台管理P2P业务的实施细则，加上该业务被国务院视为金融创新，从2013年始P2P在我国形成了高速发展、空前繁荣和问题丛生的局面，特别是利用P2P平台进行非法集资、非法吸收公众存款乃至诈骗后跑路的现象时常发生，投资者合法权益受到侵害且很难获得法律救济。在这种背景下，部分机构和组织出于各种不同的考虑成立了行业自律组织，如2011年在北京成立的中国小额信贷服务中介机构联席会、2012年在上海成立的网络信贷服务业企业联盟等。这些自发成立的民间组织由于自身没有建立起社会信任度，制定出的规章制度没有约束力，规范引领作用极其有限，部分平台仅将加入自律组织作为一种宣传手段。

（二）目前的法律法规不能完全满足打击利用P2P进行犯罪的需要

互联网金融具有“金额小、数量大、地域广”的特点，投资额一般在100元到数十万元之间不等。很多平台将标的拆分，一个项目涉及几百、几千甚至上万人参与，分布全国各地，如果一个项目违约或出现挤兑，解决纠纷难度很大。如果进入司法程序，更面临立案难的问题。如犯罪嫌疑人在网上以投资某一项目为名募集资金，人民币1元起步，高峰时段每天有3000多笔资金汇入其账号，这类犯罪行为如果公安经侦部门不主动调查不可能立案，即使主动介入，在案件管辖和立案标准上也颇费周折。此外，网上民间借贷存在缺乏纸质合同的弊端，一旦平台被黑客攻击或平台销毁数据，导致取证困难，再加上P2P行业没有明确的业务管理规范，当事人来公安机关举报平台涉嫌犯罪时，经侦部门大多不愿立案，因为此类案件立案后在证据收集上会存在人手不够、时间不够等棘手问题；在移送起诉中会存在定性争议等诸多困难。目前的法律不能完全满足打击利用P2P进行犯罪的需要。

（三）P2P平台行业组织自我统计暴露的问题触目惊心

据P2P平台专业网站“网贷天眼”统计，截止2015年4月中旬，纳入中国P2P网贷指数统计的P2P网贷平台为2225家，未纳入指数而作为观察统计的P2P网贷平台为259家。另外，还观察了其余376家P2P网贷平台，三者合计共2860。其中存在问题的平台共597家，这里的问题平台指开业后跑路（42家）、失去联系（127）家、涉嫌诈骗（107家）、提现困难（313家），平台负责人已经被逮捕的8家。（见表1）据统计，P2P平台东部地区最多，中部地区发展最快。2014年湖北省互联网贷款平台由上一年的7家增加为57家，一年增加7倍，位居全国第十，但一年倒闭的有10家，占全国的三分之一。显然，除了诈骗外，包括失联和提现困难的平台中肯定还有涉嫌犯罪的。面对近20%的平台涉嫌利用网络平台以非法占有为目的诈骗他人财产或者非法吸收公众存款，公安经侦部门具有不可推卸的管理和打击责任。

表1　P2P网贷问题平台共计587家

鉴于2014年P2P平台交易额近3000亿元，中国社科院投融资研究中心预计今年此类平台交易额可能突破一万亿。面对上述乱象，如果公安经侦部门不能未雨绸缪，防打兼顾，尽早通过调研拟定对策，一旦遇到大面积公众利益受到犯罪侵害，很容易导致经侦部门因工作陷入被动而受到社会指责。

二、以现有法律法规为依据分类处理p2p产生的经济纠纷

虽然社会各界大都认为应当就互联网金融出台专门立法，但最高人民法院认为互联网金融纠纷并不是新的案由。2014年12月21日，最高人民法院民二庭副庭长刘竹梅在参加“中国资本市场与金融创新法律问题”研讨会上对互联网金融监管政策作了演讲，她强调最高法不接纳在商事案件中将互联网金融的纠纷作为案由，要求还是沿用借款纠纷、服务合同、委托合同、居间合同等具体法律法规解决P2P中存在的纠纷。实际上，互联网作为民间融资的一种新型平台，只要该平台坚持其只充当借贷双方的中介，通过信息公布、信用认定、法律手续和投资咨询等服务，收取一定服务费，在当前民事法律保护上并不存在障碍，应该受到法律保护。

（一）利用现有民商事法律分类处理P2P平台产生的经济纠纷

P2P是基于互联网技术为投资者和需求资金者提供信息并撮合二者成功订立借贷合同的中介组织，由于《意见》规定金融机构和小额贷款公司等不适用该规范，故P2P平台上出借人和借款人形成的借款关系属于传统上的民间借贷。目前对于民间借贷已经出台了多部法律和司法解释进行规范，即《合同法》、最高人民法院《关于实施民法通则若干问题的意见》《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》《关于企业相互借贷的合同出借方尚未取得约定利息人民法院应当如何裁决问题的解答》《关于依法妥善审理民间借贷纠纷案件促进经济发展维护社会稳定的通知》以及2015年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》等。通过上述法律和司法解释基本上可以有效解决目前平台上产生的各类经济纠纷。

一直以来，根据《合同法》以及《关于实施民法通则若干问题的意见》，自然人作为出借人的借款合同具有法律效力，不具有出借款项资质的企业之间签订的借款合同的效力，司法实务界采用了无效的认定标准。但2015年9月开始实施的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》明确规定，只要非金融企业不是以放贷为主业，企业之间的借贷合法有效，按照民间借贷的规定受到法律保护。

（二）梳理P2P平台交易模式，坚决打击利用P2P实施的刑事犯罪

通过深入调研，全面梳理P2P平台交易模式涉及的刑事法律问题，为经侦部门预防和打击相关犯罪行为，提高治理社会能力准备好法律依据。

根据笔者统计，当前全国P2P问题平台被指责最多的是跑路，其次是诈骗。根据公安经侦部门对P2P平台进行立案调查的情况来看，P2P运营过程中，违反刑法，涉及的罪名主要是集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪和非法经营罪。

1.集资诈骗。部分P2P平台的实际控制人为非法占有他人财产，在互联网借贷平台上编造、发布虚假项目，以高额投资回报诱使不明真相的投资人投入资金，募集大量资金后用于自己生产经营，或者干脆卷款潜逃。这是典型的集资诈骗罪，公安经侦部门必须坚决予以打击。

2.非法吸收公众存款。实践中部分P2P平台运营商为集聚投资人气，采用“线下债权转让”业务模式，宣称在投资人的钱借出去不能如期归还时由P2P平台收购债权，形成借款人无任何投资风险的印象。平台享有债权后自己去追债或者将债券打包成理财产品向社会公众出售，这就与银行业的存款放款本质上没有区别。当前除了金融机构、大型国有企业和上市公司设立的P2P企业承担风险能力较强外，绝大部分P2P平台承担风险的能力极其有限，一旦出现不能按时支付利息，很容易被司法部门认定“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”。此外，还有一部分P2P平台将借款需求设计成理财产品出售给借款人，让借款人资金进入平台的实际控制的账户，产生资金池，这种模式当前也被执法部门认定涉嫌“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”。

3.非法经营。P2P平台本是撮合借贷双方交易的中介机构，但是部门平台实际控制人为获取违法利益，擅自扩大经营范围，通过自销和代销投资理财产品形式融募资金，或充当融资性担保人，一旦经营不善导致投资人损失，很容易被银监会认定为非法经营并移送到公安经侦部门。

4.P2P平台运营商涉嫌洗钱。利用P2P平台将洗钱罪涉及的违法犯罪所得及其利益以合法借贷的方式洗白构成涉嫌洗钱罪的共犯。当然，如果P2P平台运营商仅是提供中介服务而未参与其借贷活动，根据《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》：在借贷关系中，仅起联系、介绍作用的人，不承担保证责任。P2P平台即使被动参与了洗钱服务，因不具有主观上“洗钱”故意，无需承担法律责任。但是，如果P2P平台运营商主动参与到“洗钱”过程中，那肯定是要承担相应刑事法律责任的。［1］

根据上述刑事法律的相关规定，如果当事人就P2P平台涉嫌犯罪向经侦部门报案，我们就可以是否构成这四个罪名的一种或几种决定立案和侦查。

三、面对P2P发展现象提高经侦部门治理社会能力的建议

面对P2P超常规发展产生的问题，如何以现有的法律法规为依据，维护社会主义市场经济秩序，保护投资人合法财产权益，充分体现公安经侦机关治理社会能力，笔者提出如下建议：

（一）为国家宏观经济扫清障碍，为微观经济保驾护航

《中国银监会办公厅关于人人贷有关风险提示的通知》中，列举了这一新型金融模式存在的七大风险中第一个就是P2P乱象影响宏观调控效果。

一方面，当前宏观经济下行压力增大，表现为实体经济困难增多，虽然宏观上增加了货币流动性，但是传统金融机构天然青睐大企业客户，中小企业面临融资难的问题长期得不到有效解决。在这个背景下，国务院希望发展互联网金融，通过鼓励创新缓解中小企业融资难的问题，于是对P2P平台采取先放手发展的态度。但是，在一个成千上万亿规模的市场上，如果出现一年内过百家平台涉嫌诈骗、两百多家平台跑路失联、三百多家平台发生挤兑提现困难的不正常局面，作为管理机关显然没有尽到应尽的法定职责。作为专门预防和打击经济犯罪的经侦部门，应责无旁贷地承担起打击利用互联网平台进行经济犯罪的责任，以为国家宏观经济发展扫清障碍，为微观经济保驾护航。［2］

（二）坚决打击利用金融创新工具诈骗他人钱财的行为

党的十八大将社会创新和提高治理社会能力提升到前所未有的高度，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对公安机关如何提升工作效力提出了更明确的要求。在治理社会和鼓励创新方面往往是一对矛盾体，具体到P2P发展问题上，一方面作为一种符合金融脱媒发展趋势的新的交易模式，在发展初期存在这样或那样的问题在所难免，应该得到管理机关的鼓励、宽容和保护；另一方面，对恶意利用管理机关对社会创新的宽容，扰乱金融市场秩序，大肆非法侵占他人财产的犯罪行为要毫不迟疑地坚决打击。各地公安经侦部门应该逐一深入到本地设立的互联网金融平台，了解其业务模式和流程，对涉嫌犯罪的要迅速立案止损，切实维护投资人合法利益，保护社会创新。

（三）沉下心来熟悉P2P领域的营运规则，提高维护经济安全的能力

由于当前我国对P2P采取放手发展的态度，因此两千多家平台大多沿着法律和政策的边线各显神通，概括地说主要有以下三种模式：

1.线下模式。与传统或银行的贷款行为相比，起源于无抵押、无担保的互联网民间借贷业务并不完全适用中国，主要的原因在于我国的社会信用体系建设不完善，于是很多P2P平台虽名为互联网金融，实际上采用的是线下模式。这种模式以宜信公司为代表，它们将获得的债权进行拆分组合，打包成固定收益的产品，然后通过销售队伍将其销售给投资理财客户。它既可以提供高于银行收益的理财产品吸引投资者，又可以进行实际的放贷业务，与银行的经营范围无异，回笼的资金存放在公司账户上，实际上就是资金池，而P2P设立资金池是银监会明确禁止的行业红线。

2.线上模式。借款人和投资人都来自线上，借款人线上提供借款信息和资信证明，通过P2P平台审核后发布借款消息，投资人线上选择认证和进行出借投资。P2P只是作为纯线上交易和撮合平台，不负责承担借款方的资质审核。

3.线上+线下。借款人通过P2P平台获取资金，但借款人是通过线下用传统方式获取和审批项目，平台提供担保。这种模式的典型代表是人人贷和陆金所，这是国内互联网信贷最主流的方式，预计在行业占比三分之二以上。

虽然这些知识与经侦部门打击犯罪没有直接的联系，但是熟悉P2P的这些操作规则、流程、盈利来源，无疑对我们准确判断该平台是否合法、是否涉嫌犯罪具有极大的帮助，通过熟悉这些内部规则，可以有效提升经侦机关预防和打击P2P领域的犯罪行为，同时提升经侦部门管理社会的能力。［3］

（四）对需要综合治理的事项早做预案

在当下中国社会治理现实背景下，对P2P平台及其交易模式的治理不会成为一家独自支撑的局面，互联网金融管理办法要求银监部门、市场管理部门、法律法规适用部门等相关机构按照各自的分工共同承担起P2P的管理职责。公安经侦部门作为适应经济发展成立时间不长的警种，要迅速跟上新技术发展的步伐，适应互联网时代各种新行业、新模式快速产生和消亡的社会新常态。

（五）不做无信心之人，不打无把握之仗

不做无信心之人、不打无把握之仗是针对当前各地公安经侦部门对利用互联网进行经济犯罪的心态而言的。现实中最为普遍的做法有两种，一是将P2P涉嫌犯罪的举报推向银行业监督管理部门或者市场管理部门，要求在上述机关认定涉嫌犯罪后再移送经侦部门；二是对P2P涉嫌犯罪的举报材料只受理，不立案。根据笔者在经侦部门的调研，这两种行为的产生都是基于以下的心理活动：此类案件立案后取证任务极其繁重、取证难度很大，因此在侦查任务的完成时间和后期案件定性方面存在极大的不确定性。在心里完全没底的情况下，在立案阶段就产生了畏难怯阵情绪，实际上是没有自信心的表现。

现实情形要求经侦机关和经侦民警再次学习、理解并践行肩负的法定职责，要通过加强学习、深入调研熟悉互联网金融相关知识，准确理解相关法律精神，在面对党和政府的要求、面对受害单位和个人的报案时心中有信心，行动有把握。

【注释】

［1］王继辉，李成，网络模式下的洗钱风险分析与对策［J］.金融与经济，2011（11）：57.

［2］王达.美国互联网金融的发展及其影响［J］.世界经济研究，2014 （12）：65.

［3］岳苏萌，郭晓娴.美国p2p监管法律问题研究［J］.互联网金融与法律，2014（5）：37.

【责任编校：边 草】

A Improvement of Society Governance Capability of the Public Security Economic Investigation Organization Facing the Development of P2P

（Hubei University of Police，Wuhan 430034，China）

The P2P is a new business pattern which individuals directly carry out capital loan on internet without financial intermediaries'assistance.Since this internet finance coming into China in 2006，trading platforms and volume have multiplied each year especially since 2013.Our industry and market regulators took a wait-and-see attitude on the supervising subject andsupervisionrules in aperiod，whichleads to the frequent emergence of leaving，track losing or fraud，and investors'property interests were seriously damaged.The public security economic investigation organization should reinforce learning andgodeep into investigation，intimateknowledgeaboutinternetfinanceand cccurately understandthe spirit of relevant law，so as to earnestly maintain the order of socialist market economy，protect legitimate property rights of investors，and fully show the society governance capability of the public security economic investigation organization.

P2P platform；internet finance；network loan；legal risk

D631.2

A

1673―2391（2016）02―0023―05

2016-01-20

杨国华（1964—），男，湖北仙桃人，湖北警官学院法律系副教授，公安部经侦局特聘调研员，研究方向为经济犯罪。