农村土地经营权流转的现实困境与制度性原因分析

2015-12-25杨璐璐

西北大学学报（哲学社会科学版） 2015年4期

杨璐璐

(中国矿业大学文法学院，北京 100083)

党的十八届三中全会对农村土地制度提出了新的要求，使以土地流转实现农业规模化经营被提上了日程。2014年年初，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，其中第四部分“深化农村土地制度改革”明确指出:“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场”。“土地经营权”替代了“土地承包经营权”作为农地流转的概念首次被中央提出。2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(下称《意见》)，要求“规范引导农村土地经营权有序流转”。农村“土地经营权”独立于“土地承包经营权”被提出，正式列入了农村土地制度改革层面。

在新的历史时期，促使农村土地“三权分置”，经营权流转的格局无论在认识上还是在行动上，将开启农村土地流转的新时期。但是，当前农地流转面临各种现实困境，亟待通过制度的完善来解决。通过农村土地经营权流转的制度创新，形成促进土地集约化经营、提高效率、解放农村劳动力、发现农业现代化、提高农民财产性收入的顶层设计，需要在产权关系、约束和限定公共权力主体、规范和扶持土地市场建设方面做进一步的详细设计。

一、农村土地经营权流转的概念

(一)农村土地经营权流转

按照《物权法》的规定，“土地承包经营权”是“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”，并且“土地承包权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。然而，目前法律对“农村土地经营权”没有明确的定义，土地承包经营权在权力设置上是合一的。根据“经营权”的一般含义，农村土地经营权强调它是独立于承包权的存在，突出了土地经营的经济效力，弱化了农地使用主体的承包者角色;在权能设置上，经营者不是农地的产权拥有者，只拥有一定期限内的经营、使用和收益的权利。

基于之前土地“经营权”置于“承包经营权”这一概念中一并使用的情况，以及《农村土地承包法》和国家各项土地政策在使用“土地承包经营权流转”中所指的流转主体、流转权能的明确和一致的情况，“土地经营权”流转与之前的“土地承包经营权”流转在内涵上是一致的，只是更加明确地申明“经营”权能，提法更科学，顺应了当前农村土地承包权和经营权分离趋势愈加明显的现实，避免了法律上笼统提出承包经营权在现实中造成的执行困难，进一步规范农业规模经营中的农地流转，预示对农地流转在产权上的保护和权能上的完善。因此，农村土地经营权流转，具体来说是在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，土地承包户依法对承包土地的经营权通过转让、租赁、入股等形式进行处置，把自己所承包的部分或全部土地，以一定的条件流转给第三方经营并获得收益的行为。

(二)农村土地经营权流转的政策阐释

中央明确农村土地“三权分置”，把经营权流转作为深化农村土地制度改革、构建新型农业经营体系的重要内容来不断创新政策规定。2014年中央一号文件指出:“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场”。2014年中央经济工作会议把“搞好土地承包经营权确权登记颁证工作，健全公开规范的土地流转市场”作为“加快转变农业发展方式”的重要内容。2014年11月《意见》具体提出:坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置;稳定完善农村土地承包关系，用五年左右的时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作;在鼓励创新土地流转形式、严格规范土地流转行为、加强土地流转管理和服务、合理确定土地经营规模、加强土地流转用途管制等方面规范引导农村土地经营权有序流转。

虽然国家政策层面上对土地经营权流转高度重视并积极规范，提出了“三权分置，经营权流转”的改革方略、指针，但农村土地流转依然存在各种风险需要控制，集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式缺乏详细的法律规定，土地经营权融资抵押缺乏处置机制和法律保障，农地流转缺乏有效合同约束，土地流转管理和服务滞后。“农村土地经营权流转”的提出将农村土地制度改革推向深入，但是要真正实现农村土地经营权有序流转从而发展健康合理的农业适度规模经营，还有大量的工作要做，需要在土地流转遍及各地，呈现经营主体多元化、流转形式多样化特点的大趋势下，深入调查农地流转存在的问题和困境，分析背后的体制上、地方管理上、法律规定上等方面存在的诱因，理顺产权关系、保障各方权益、排除流转风险，完善农村土地经营权流转政策，为公开规范的土地流转市场的建立寻找出路。

二、农村土地经营权流转的现实困境的具体表现

(一)农村集体土地经营权流转的非粮化与非农化

随着国家鼓励农地流转的政策相继出台，土地流转后新的使用用途的改变问题也逐渐凸显，一些地方土地流转后“非粮化”“非农化”倾向明显，本来鼓励农地高效配置利用、以经营规模适度为目标促进粮食增产与农民增收的政策初衷被歪曲。据对一些地方的调查显示，农地流转后的土地被用来搞生态农业或农家乐式的休闲观光农业。如河南内乡县的寺河村、浙江杭州市萧山区天乐村的土地流转后都是用于发展非农项目，一个是上百公顷的茶场，一个是度假村，这严重违反了流转土地不能改变农业用途的规定。即使有的不改变农业用途，但改变了农业结构，出现“非粮化”问题。根据河南省地方经济社会调查队在2013年对全省17个省辖市的40个县(市、区)中600个农户的土地流转情况的调查显示:一般农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例更是从2010年的43.7%快速上升至目前的60%［1］。如果从地方农业结构调整、农业效益提升的角度出发，土地流转的非粮化现象不能称之为问题，但如果从国家粮食安全的角度，就是一个问题了。

改变土地用途的情况一般分为三类:(1)个体农民自己违法用地，甚者突破农地用途管制，擅自将耕地作为宅基地或者用作商业用途开发等等。(2)一些工商企业借农地流转之名违规搞非农业建设，由于他们流入的土地规模较大，出现了大面积的耕地“非粮化”“非农化”情况。(3)一些地方在推动规模经营中，把培育和发展种粮大户作为稳定和发展粮食生产的重要载体，种粮大户选择非粮化的高附加值农业。其主要原因是在农产品价格体系不够完善，流转费、土地承租费用、人工费和生产资料价格不断上涨的情况下，种粮大户规模化种粮的利润逐步被不断升高的生产成本吞噬。据江西省价格成本调查监审局对省内261户粮农调查显示，2011年气候总体利好的情况下，早晚籼稻均何平均种植成本为10 765．65元/公顷，同比上升13.01%;与此同时，早籼稻均价同比上涨15.49%，晚籼稻均价同比上涨11.51%，水稻价格平均上涨13.5%［2］。

(二)农村集体土地经营权流转中片面追求“快”和“大”

自2003年颁布《农村土地承包法》明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”之后，各地纷纷探索激励农地流转，在体制框架内、在保障农民土地权益的前提下发展适度规模经营的办法。例如，作为粮食主产区的中部地区，河南省、湖南省、湖北省截至到2013年土地流转规模均已超过家庭承包耕地面积的20%(见表1)。在国家土地整理项目和各地政府鼓励农地规模化流转政策的推动下，土地经营主体的规模在不断扩大。

以湖南省和安徽省为例。湖南省2011年2公顷以上和6．67公顷以上的种粮大户约为105 000户和54 000户，分别是2008年的1.7倍和1.1倍，2012年2公顷以上和6．67公顷以上的种粮大户分别比2011年增加10 800户和2 515户(见表2)［3－4］。安徽省舒城县2010年流转耕地8 733．33公顷，占耕地总面积的19.6%，其中6．67公顷以上的有381户，66．67公顷以上的有19户，分别比2008年增加了34户和13户;2011年66．67公顷以上的有39户，比2010年增长了20户(见表3)［5］。

表1 2013年河南省、湖南省、湖北省农村土地流转情况

表2 2008年、2010年和2011年湖南省种粮大户数量统计

表3 2008、2010和2011年安徽省舒城县种粮大户数量统计

各地由于自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素不同，“规模经营”不是铺张的摊子越大越好。实践中，有个别地区好大喜功，追求过快和过大地开展土地流转，出现一些地方政府为了追求土地流转数字，脱离实际，违背农民意愿，盲目鼓励土地流转，扩大规模经营;或者用行政权力搞强制性土地流转，片面强调和追求农业规模经营;或者将整村整组农户承包地集中对外招商经营;或者不考虑规模经营效率，不对规模经营主体的资金技术实力全面考察，不设置经营规模、土地产出率、利用率、劳动生产率等指标，缺乏对土地规模经营的行政指导和合理管理，片面追求流转规模。

(三)工商资本涌入的经营风险

近年来，工商资本进入农业领域，参与土地流转的规模也快速增长。截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积为18 000 000公顷，而在18 000 000公顷流转的承包经营耕地中，流入工商企业的耕地面积为1 866 666．67公顷，占流转总面积的10.3%［6］。城市工商资本进入农业，企业到农村大面积包地确实在一定程度上带动了土地流转规模的加速扩涨，提升了农业现代化的进程。但是也存在经营风险:一方面体现在农民利益受损，一些地方政府出于政绩冲动，不加限制地招商引资，并给予税收、土地利用优惠，甚至以强制或欺骗手段流转农民土地，压低土地租金;另一方面体现在土地利用不合理，有些工商资本流转土地后“圈而不用”，造成耕地资源的浪费和低效使用;还有些企业借调整农业结构之名，将耕地用于种植蔬菜、林木、花卉及养殖等经济价值较高的项目，甚至进行非农开发，对国家粮食安全构成威胁。

(四)基层政府介入集体土地经营权流转侵犯农民利益

近十年，国家高度关注农民土地权益保护问题，通过立法明确土地家庭承包制下农民的农地产权，强化农民的主体地位。事实上，农民土地权益的受损一般发生在土地使用权流转的地方执行中。

1．行政权力强制土地经营权流转据国家农业部调查统计，有20%的调查县曾发生强行流转土地纠纷［7］。强行流转一般表现在:(1)县乡两级政府在没有征求村民意愿的情况下，主观编制流转计划。(2)乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数，将整村整组农户承包地集中对外招商经营，搞土地的集中和公司经营的案例，引发村民不满或上访。(3)凭借土地所有者代表的身份和行政权力，以搞结构调整、城乡统筹试验等名义，强迫农民流转，违背农民意原。(4)通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等行政方式推动土地流转，片面追求流转数量、经营规模，使土地流转失去提高配置效率的本来意义。

2．侵犯农民的土地权益一些基层干部为了招商引资，无原则地屈从外地资本和老板的意愿，不仅随意承诺土地流转，而且操纵定价;或者出于个人利益的满足，与企业老板合作，说服甚至强制农民接受流转事实和流转价格。与此同时，在村集体集中农户土地对外招商流转的过程中，往往是企业与村组织直接签订合同，企业将地租缴纳给村组织，有的地方政府、集体组织以农村基础设施建设与社会保障和医疗保险体系的年度缴费制度挂钩、农户一次性拿到长期租赁费之后急功近利等名义或缘由，变相摊派、占有、截留土地经营权流转的直接收益，侵害了农户的承包利益和自主决定权。

(五)农村土地经营权流转的市场化程度不高

1．农村土地流转较为初级 (1)土地分散零碎，制约土地流转。绝大多数经营者都希望土地能够成规模、成方成片流转，不希望出现插花地。但是土地实际流转中，由于土地承包的分散和农民流转意见不统一，流转土地分散零碎。(2)土地流转意愿不强。尽管当前的土地流转方式已经呈现出了多元化的特点，但是各地现有的流转中，小规模、村庄内、分散经营农户之间的非正规流转居多，流转对象大多数是亲朋好友、兄弟姐妹或邻居，租金较低，甚至只是代为耕种，无任何正式的经营权流转协议，通过这种方式流入土地的初级规模经营家庭成为农村的“中坚农民”。

2．农村土地流转的形式单一法律规定的农村土地经营权流转形式主要有转包、出租、互换、转让及入股等方式。土地流转仍处于初期阶段，流转形式较为单一，主要以转包、出租为主。2007年各类流转形式占总流转面积的比重为:转包和出租占78%，转让占8.3%，入股占3.8%，互换占4.5%，其他形式占5.4%［8］。经过五年的发展，农村土地流转形式依然没有突破性发展。如河南省土地流转以租赁为主。在全部被调查的家庭农场中，户均土地流转价格为10 755元/公顷，土地流转方式中90.8%是租赁，2.4%是入股，其他流转方式是6.8%(见图1)［9］。

图1 河南省农村土地流转方式

(六)农村土地流转行为不规范

农村土地经营权流转中的行为规范性包括农地流转程序的规范性、农地流转用途的规范性、农地流转价格的规范性等方面。单就农地流转程序的规范性看，存在许多不规范现象，主要表现在:(1)“口头协议”。小面积、小规模的流转，特别是农户之间的转包、租赁，往往是通过口头协议，没有规范的文书合同。(2)供需双方订立的流转合同不规范。一是即使签订了合同，书面协议条款不规范，内容过于简单，对双方的权利义务及违约责任、承租土地上的附作物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定。二是部分村庄为简化运行成本，采取集中签订流转合同的办法，租赁主与村委会签订合同，村委会却不与农户签订合同，农户缺乏知情权，进而影响合同效力;还有一些土地流转合同期限超出了国家第二轮土地承包期限。三是短期合同为主，五年以下居多，有的甚至一年一签。据对湖南省隆回、桃江两县调查，大户与流出户签订书面流转合同的仅占32.2%和40.3%，签订五年以上合同的不到10%，一些种粮大户“打一枪换一地方”［10］(P318)。(3)大多数承包合同未经县乡合同管理机构审查、见证、备案或公正机关公正。上述问题的存在为以后产生流转纠纷埋下了隐患。

三、农村土地经营权流转的现实困境的深层次原因

(一)农村土地经营权流转中产权关系不明

1．集体所有制强化下的土地承包关系不稳定集体所有制强化下的土地承包关系不稳定主要表现在两个方面:一是集体所有权的干预;二是集体成员权的干预。

改革开放以后，土地制度安排在提高经济效益的同时，面临公有产权边界不清，侵犯私人产权的“两权”矛盾问题。所有权无论在产权层次还是履行能力上都高于从所有权中分离出来的私人产权，这就为所有权主体影响私人产权提供了可能性，并增强这种本身就存在的权力制约的干预程度。农民的土地产权极易遭受集体所有权的侵犯，随意调整、收回、流转农民的承包土地，截留农民的土地流转收益。

集体成员权的根深蒂固成为土地行政性调整的动力机制。按照《土地承包法》的规定，在承包期内不得因人口变动调整承包地，但是仍有相当大比例农民要求调整承包地。一份2 200户的调查表明，“土地承包期内30年完全不调整”“不合理”的被访者高达62.79%，认为“增人不增地”和“减人不减地”“不合理”的被访者比例分别高达61.98%和59.95%［11］。与此同时，尽管随着工业化城镇化的发展，大量农村劳动力走出农村转向非农产业，但是这并不意味着土地承包权的一并放弃，他们仍把土地作为生活“保障”的退路。随着农业税费的取消以及各种惠农补贴直接到户，一些外出打工的农民或者已在小城镇落户的农民，又回到村里索回之前委托给亲戚、邻里经营的承包地，有的甚至索回弃耕被村组织收回的承包地，造成承包权关系的不稳定，引发大量纠纷。

2．承包权与经营权分离后的权利关系不明确目前法律对于承包经营权的权能、独立物权、处置方式、处置原则作了详细的规定，但是这主要是基于所有权分离、保障承包主体的承包权益、规范承包方流转行为作出的。而土地流转不仅需要稳定承包关系、明确承包方流出土地的条件、方式、权利，还需要明确土地流入方，即经营者的权利义务。尽管中央已经在政策层面提出“所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转”的方向，但是无论是在法律上，还是在实施办法上都没有对“农村土地经营权”作出明确的权利义务限定;没有对农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式作出详细解释;没有考虑对一种权利保护或限制时，另一种权利的物权属性和存续方式，如当承包权收回时，合同期限内经营权处置方式;当经营权履行权能时，承包权的权利边界。

3．对承包地的权利设置上物权权能不完整 (1)产权模糊。当前集体土地所有权和个人使用权记录体系薄弱，虽然办了产权证书，但是缺乏比较清晰地描述土地的位置及其适用的各种权利，使得土地承包权没有清晰的边界，权利本身的内容也不明确，不仅不利于土地流转，更为征地和土地调整对承包权的侵犯留下了空间。(2)产权缺乏排他性。我国农民享有农地产权是其作为集体成员的特殊财产性权利，是基于集体成员的身份而获得的权利，缺乏严格意义上的排他性;在土地流转过程中，农地产权的非排他性使农民土地维权行动存在“集体行动的困境”，农民因此缺乏足够的维权动力。产权结构对农民维权行为产生负激励，面对行政权力的强迫流转，农民土地权益无可救药地受到损害。(3)产权权能不完备。第一，使用权受到限制。如前文所述，农民土地承包权的期限、权利的广度和稳定性都受到一定的限制，导致农民的土地财产权益直接受到集体性侵害。第二，现行的法律对农地流转的处分权进行严格限制。农民对自己的土地可以依法在农用范围内流转，但是不能买卖，农民落户城市，就得向集体交回承包地，这一规定显然与土地作为物权的保护原则相背离。第三，担保物权残缺且着力点不清。从中央政策来看，建立承包经营权的抵押、担保权能已经明确。2014年中央1号文件明确提出:“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。但问题是在承包权和经营权分离的情况下，会发生债务关系的担保物权该如何设置。担保物权行使的前提是物的抵押。从承包权转让出来的土地经营权是通过租赁关系获得的使用权和收益权，不是完整的用益物权，如果进行抵押、担保，其债务关系就会与承包人的承包权发生冲突，出现权责不对等，在银行履行债权人权利时就会损害原承包户的承包权。因此，担保物权的推进既要考虑“三权分置”的现实，避免出现新的产权关系混乱，又不能害怕风险而迟迟滞后。

(二)农村土地经营权流转中集体经济组织定位不清

1．集体经济组织角色定位不清之所以频频出现集体经济组织代替农户出租土地，或强迫、半强迫农户流转土地，很重要的一个制度原因是对土地集体所有制中集体经济组织的权利和农村土地所有权界定不清。尽管《农村土地承包法》规定了集体经济组织不能收回农民的土地，但在实际操作中很难执行。所谓的土地集体所有，实际上往往是村委会所有，有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有。在法律上应当明确集体经济组织在土地流转中只起中介服务的作用，不能收地转租，不能代替农户与承租者直接签订土地流转合同，不能截留属于承包农户的地租。

2．缺乏权力监督机制由于集体经济组织的角色优势，村干部具有一些特殊资源，这为他们干预土地流转、侵犯农民权益提供了可能。在近几年的农地流转中，集体经济组织，包括县乡基层政府表现出很高的积极性，成为当地流转的主要推动力，这也为各种强制性土地流转和代为流转提供了土壤。而中国的制度和政策关于监管的规定过于笼统，《中国人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》都有关于监管的要求，但是都比较原则，没有对土地流转过程中基层政府、集体组织中的相关责任人落实权利范围、职能范围，没有建立问责机制，没有加强土地督察、纪律监察，没有严惩违规行为。即使有些大规模流转是企业与农民签订合同，村集体组织只扮演中介角色，但是，囿于农民自身素质的局限，谈判实质上是不平等的，也为集体组织介入提供了空间，更别说有效地对其监督。

(三)农村土地经营权流转中政府公共服务功能缺乏

与积极促进流转相比，政府对于农户流转的管理和服务严重滞后，没有明晰其作为组织者、管理者、服务者的职能。目前，农地流转真正用市场配置的很少，在仅有的用市场方式流转的情况中，又存在流转积极性不高、土地价格扭曲、流转合同欠缺或不规范、流转范围狭窄、市场配置“非粮化”“非农化”等问题。其直接原因就是政府在土地流转中没有较好地发挥提供公共服务、纠正市场失灵的职能。

1．土地流转市场管理服务滞后土地流转市场的建立需要政府的培育、扶持和规范，主要体现在信息支持、农技农资服务、政策咨询、流转服务等方面。虽然一些地方建立了土地信托中心或各种形式的中介组织、流转服务中心，但是全国大部分地区基层流转服务机构匮乏。以河南省为例，全省成立县一级的农村土地流转服务机构和服务大厅的县(市)分别只占县(市)总数的58%或50%，乡镇成立流转服务机构和服务大厅的分别只占乡镇总数的38%和30.5%，流转双方信息交流不对称，满足不了农村土地流转的需要［12］。直接的后果是:第一，缺乏中介和服务平台的帮助，增加了大户寻找连片土地的信息成本和与多家农户谈判的成本。第二，缺乏建立在政府和基层组织权威基础上的有关机构的统一管理、统一标准、可信的仲裁，增强农户流转土地的不安全感，制约土地流转水平。第三，土地流转专门服务体系的滞后，增加了地方政府和集体经济组织对流转市场的介入和强力干预，出现村集体往往超越收取中介服务费的界限，取代承包者收取、支配地租的情况。

2．社会保障体系及公共服务体系不健全由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，许多农民主要依据土地收入解决看病、上学、养老等问题，即使已经脱离农业或长期在外务工经商的农民，参加社会保障的比例仍不高(见表4)，土地仍成为他们今后生活的“退路”，这也在很大程度上阻碍了农村土地经营权的流转。

表4 外出农民工参加社会保障的比例单位:%

图2 农户保留土地承包权的条件

调查显示，农户继续保留土地承包权的主要原因是可以从中获取较好的生活保障，除此以外，有33.8%的人认为放弃了土地也没有什么好处或得不到其他保障。而有高达47.8%的农户认为如果政府能够为他们提供适当的养老保障，就愿意放弃承包地［13］(见图 2，图 3)。

3．配套支持政策措施不到位第一，农业补贴政策不到位。目前的农业补贴政策，仍然是以小规模经营农户为指向的，这就造成真正从事农业生产规模经营的主体如种粮大户得不到补贴，而一些早就脱离农业生产的农户仍在享受政策优惠的局面［12］。第二，融资政策不到位。由于存在经营风险，土地经营权抵押担保物权赋予滞后，无固定资产作抵押，一些种粮大户融资难、农业保险投保难。第三，农业保险政策滞后。农业生产投保不受保险公司青睐，投保条件苛刻。例如河南省一些农户反映，交了不少保险，但保险公司规定只有绝收才每公顷保4 500元，很不合算，而且很难出现绝收现象。第四，一些公共服务和设施滞后。例如湖南省种粮大户租赁转包的耕地大多数是低洼滩涂甩田、旱地垦复田、废旧鱼池，耕地高低不平，基础设施老化，水利排灌设施差，对种粮大户的影响比普通农户大［10］(P319)。

图3 农户放弃土地承包权的条件

(四)农村土地经营权流转中制度性规范滞后

1．缺乏农业规模经营者的资质审查在进行流转的过程中，审查流转双方的合法性和资质是必要的。尽管从中央到地方都在鼓励农地流转，但是对于流入主体的经营资质缺乏要求和实际考察，没有设置土地流转门槛，进而就会出现经营规模过大不经济、经营主体抗风险能力较差、工商资本大量涌入农村出现非农化、非粮化、强迫农民流转土地的情况。

2．缺乏规范农地流转程序的制度要保障流转主体的利益，避免流转中各种权利义务关系不清和“公共空间”对个人权益的影响，就必须对农地流转程序进行严格的规范。目前在承包权经营权合一设置的情况下，国家土地法律和各项实施办法只是规定了发包方和承包方的权利义务，强调土地承包经营权流转中承包经营主体的独立权力，但是对于土地经营权流转中流转双方的权利义务范围、合同签订原则、合同要件内容、合同履行情况、违约责任等细节没有作详细的规定;没有对农地流转价格提出要求，并建立专门的农地价格评估机构和评估机制;没有对农地流转建立系统的办理、备案、监管制度。