“大部制”改革对交通战备工作的影响与对策

2015-08-15张艳萍

军事交通学院学报 2015年11期

吴洋，张艳萍，管晔

(军事交通学院国防交通系，天津300161)

“大部制”即大部门体制，是为推进政府事务综合管理与协调，按照政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开等，是国家交通“大部制”改革的重要基础，研究“大部制”改革对交通战备工作的影响与对策，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

1 为交通战备工作带来机遇

1.1 有利于交通战备组织机构的调整完善

“大部制”条件下，政府行政权力内部的决策、执行、监督职能业已分离，交通运输部成为决策部委，下属的国家铁路局成为执行监管机构，中国铁路总公司作为国有独资企业自主经营。国家交通管理部门的职能调整和机构设置，对调整完善行业交通战备机构决策、管理、执行、监督一体的职能划分和组织机构以及军队军地运力统一指挥运用的职能定位和部门设置，解决以往改革中存在的交通战备工作机构设置不尽合理、领导管理不尽统一、工作关系不够顺畅等问题创造了条件。

1.2 有利于交通战备保障资源的优化精细

“大部制”条件下，国家统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，制定行业政策法规。这种集多种运输方式发展规划和行政政策职责于一体的体制机制，为军队建设全面转型提供了宜陆则陆、宜水则水、宜空则空的机动自由权［1］，构架了科学分工、合理布局、立体多路、紧密衔接、组织优化的国防交通保障综合体。对调整现行行业为主的保障模式，促进交通战备系统的自我完善，特别是国防交通综合保障实体的建设发展，以及国家交通潜能的最大释放和运输资源的最优配置创造了条件。

1.3 有利于交通战备法规体系的构建完善

“大部制”条件下，政府对交通运输市场公正监管的力度进一步加大，配套的法规建设进程明显加快，在为按照市场经济内在要求和运行方式实施国防交通建设合同管理和国防运输承运商招投标改革创造了条件;为建立以《国防交通法》为统领，以多式联运和集装箱运输为骨干的综合法规体系、交通建设贯彻国防要求技术标准体系、国防交通教育训练和物资储备管理体系，充分发挥政府在运输市场中对稀缺性运输资源的宏观配置作用，实现保障资源共享共用方面，创造了条件［2］。

1.4 有利于交通战备保障队伍的精确运用

“大部制”改革奠定了直接竞争的基础，特别是在交通运输企业及运营保障企业转换经营机制，重组跨地区、跨行业、跨所有制甚至跨国经营的大型企业集团，以及投融资体制、运营主体、经营模式等方面。在内部机构设置多元化和企业追求利润最大化的条件下，为统一交通专业保障队伍的组建类型、任务分工和规模布局，构建统一规划建设、综合运用管理、集约精确保障的国防交通保障力量体系创造了条件。

2 对交通战备工作带来的挑战

2.1 机构设置与工作关系的变化

长期以来，铁路系统的交通战备工作在国家交通战备办公室领导下由铁道部战备办具体负责，同时管理并协调落实中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司、中国铁路通信信号集团公司、中国铁路物资总公司等的交通战备工作。国家铁路管理局和中国铁路总公司的建立，改变了既有的铁路交通战备工作组织架构和领导关系，特别是随着后续“横切”“竖切”或“整合”拆分方案的实施，交通战备机构的调整设置已显迫切。中国铁路总公司是中央管理的国有独资企业，铁路其他总公司属国务院国有资产监督管理委员会管理的大型国有企业，与中国铁路总公司没有直接隶属关系，但与所担负的铁路保障任务又密切关联，其交通战备机构的设置和工作关系亟待统一。

2.2 法律制度体系的变化

长期以来，铁、交、信、航等行业按照《国防交通条例》规定履行交通战备工作职责，建立了行业交通战备法规体系，不同程度体现出“政企合一”的特征。集多种运输方式发展规划和行政政策职责于一体的综合管理体制机制，核心是将交通企业推向市场，实行企业化经营和市场化运作，交通战备立法主体与执法主体发生了很大变化，法规体系效力范围明显降低。特别是铁路系统的交通战备机构设置、工作职责、工作关系、工作流程，以及铁路专业保障队伍及其战略投送支援力量的建设、管理、使用、经费保障等亟待规范。

2.3 专业保障队伍的布局变化

长期以来，国家依托交通运输企业事业单位组建交通专业保障队伍，用于担负战时或平时特殊情况下国防运输、交通工程设施抢修抢建、通信保障和交通线防护伪装等任务。但战时或应急情况下的铁路交通保障的主体分别是负责铁路运输保障的中国铁路总公司，以及负责铁路工程保障的中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司、中国铁路通信信号集团公司、中国铁路物资总公司等单位，后续拆分改革18个铁路局将不可避免地合并重组。现有运输类专业保障队伍需要重组，工程抢修类专业保障队伍跨地区乃至跨国经营，力量配置与任务担当不尽合理问题日渐凸显。

2.4 国防交通物资器材储备布局的变化

长期以来，国家建立的国防交通物资储备体系，涉及铁、交、信、航多个行业，形成了交通抢修、运输保障和应急通信等各类器材齐全的储备格局。由于交通战备物资储备按照国家统一计划，交由交通行业分散管理，现行交通战备物资储备存有一地多库、一线多库和某一地区无储备仓库等资源配置不合理问题。加之列入储备的铁路交通战备器材，相当数量的技术性能低于现运营铁路设施设备的技术标准，互换性和通用型不够强，型号和性能相对落后，保障时效不高的问题业已显现。

2.5 教育培训资源的变化

长期以来，交通战备干部和交通专业保障队伍的专业知识、专业技能、指挥管理和相关素质的训练活动，由各级国防交通主管机构按照职责分工组织，各基层单位具体落实。“大部制”条件下，随着竞争性交通运输市场的形成，企业跨地区甚至跨国经营，国防交通教育训练组织实施难度加大，加之现行交通战备训练法规体系的规范效力明显弱化，提出了健全完善综合性交通战备教育训练法规规章，建立交通战备教育训练激励制度、考评制度、从业准入制度和经费保障制度的迫切要求。

3 调整改革的基本思路

“大部制”条件下交通战备调整改革，应以军委新时期军事战略方针为指导，以军事斗争主要方向和重点地区应急作战交通保障任务为牵引，以提高军队战略投送支援保障能力为目标;适应军队联合作战指挥体制、后勤联合保障体制和国家综合交通输管理体制新形势，符合“能打仗、打胜仗”总要求;坚持顶层规划、需求对接，依法建设、依案保障，有序推进、融合发展的原则。依托国家交通运输系统实力和发展潜力，逐步构建指挥灵便、运转高效、布局合理、保障有力的交通战备组织体系、法规体系、力量体系、物资体系和训练体系，生成新质交通保障能力。

3.1 适应型调整

根据交通运输部、国家铁路局与中国铁路总公司的组织架构，协调国家和省级人民政府编办，将交通运输部、省级人民政府的专职交通战备机构设置纳入“三定方案”。明确发改委、国资委、民政部、财政部等为国家交通战备办公室成员单位，增加国家铁路局、水运管理局、公路管理局、中国民用航空局为交通运输部交通战备办公室成员单位;明确省级人民政府国资委、民政厅、财政厅、工信厅等，为省级人民政府交通战备办公室成员单位;明确原铁道部交通战备办公室为铁路总公司专职交通战备办公室，继续履行对所属交通运输企业事业单位交通战备工作的指导职能，保持中国铁路工程总公司，中国铁道建筑总公司，中国铁路通信信号集团公司，中国铁路物资总公司，水路、航空和央属公路企业集团，以及省级人民政府所属骨干交通运输企业的交通战备机构设置、领导关系和工作职责不变。

3.2 推进型改革

根据国务院机构改革“三定方案”，重点落实专职交通战备机构设置及其人员编配，以及重组央属企业、地方骨干企业的交通战备机构设置，通过调整领导关系，界定交通战备系统横向、纵向上的工作关系，制订各级交通战备机构的工作职责，完善平时领导管理体制和战时组织运用机制。明确国家交通战备办公室规划决策和战时运用指挥职能，交通运输部交通战备机构的规划计划和综合管理职能，以及对央属交通运输企业和国务院所属企业交通战备机构的业务指导职能。明确央属交通运输企业和国务院所属企业交通战备机构的行业性建设管理和执行职能，国家铁路局、水运管理局、公路管理局、中国民用航空局及其地区性管理机构行业性监管职能，国资委对央属企业交通战备工作的监督和考核职能。

3.3 全面型发展

根据国务院、地方政府机构改革设置和交通运输企业战略重组的结构布局，结合军队改革的机构设置和职能划分，明确军、地各级交通战备机构设置和职能任务，理顺政府、军队和交通运输企业三大板块内交通战备工作的纵向领导关系和横向协调关系，完善国家综合交通体系下的国防交通组织架构。在《国防交通法》的统领下，制订国防交通设施、民用运力动员、国防交通专业保障队伍、国防交通物资器材储备、国防运输、国防交通保障等综合性行政法规，配套行业性国防交通建设管理行政规章和技术标准，健全交通战备投资融资体制、国防运输价格政策、利益补偿激励政策等扶持性政策和配套管理制度，以及交通运输企业交通战备工作业绩考核和监督约束制度，形成确保新的组织架构顺利运行的工作机制。

4 调整改革的对策措施

4.1 着眼应急应战集中统一指挥，健全职能融合、平战一体的交通战备管理指挥体系

强化国家交通战备办公室平时对军地交通运输保障资源的集中统管和战时相对独立的组织指挥职能，即平时具有司令部性质，战时可作为单独的指挥机构，根据国防需求调动系统内部全部力量完成保障任务。主要职能侧重于决策指挥，平时主要负责制订政策、法规和中长期发展规划计划，掌握国防交通经费等;战时主要负责国家和军队战略运输资源总体筹划和部署、战略运输组织指挥以及运修防总体协调等。交通运输部交通战备办公室主要负责提出国防海运、空运、陆运支援力量建设发展规划，掌管海上、空中和陆路民用运力后备队建设，制订铁路、公路、水路、航空运输动员预案，平时承办国防交通具体业务，战时组织实施陆、水、空运输保障;其与国家交通战备办公室的隶属关系逐步由业务上的领导与被领导关系、决策与执行关系，过渡到组织上的领导关系。央属交通运输企业总部交通战备办公室，在国家交通战备办公室的直接领导和交通运输部的业务指导下，主要履行交通战备工作的执行职能，负责落实民用运力后备队建设计划、交通运输动员预案、国防交通设施建设、国防交通物资器材储备管理等。战区的交通战备办公室平时在国家交通战备办公室的直接领导下，统一掌握本区域内交通运输保障力量，组织领导本区域交通战备工作等，战时成立并履行区域性国防交通联合指挥机构职责。各级地方人民政府交通战备办公室，平时在战区交通战备办公室的直接领导下，负责本级政府管辖范围内的国防交通工作，组织实施本区域内的国防交通保障和民用运力动员征用，统一掌握本区域内交通运输保障力量，组织领导本区域交通战备工作等，战时参加区域性国防交通联合指挥机构并遂行所赋予的国防交通保障任务。

4.2 着眼社会主义交通运输市场，完善架构融合、优惠扶持的交通战备法规政策体系

加快国防交通专项法律《国防交通法》立法进程，使之成为规范新时期国防交通工作的基本法律。按照铁、水、公、空、管多种运输方式综合运用，综合管理和综合发展的目标，以及保障活动军地一体联动指挥的客观要求，着眼国防交通保障从依靠政府行政命令向遵循市场规律转变，从封闭型向开放型转变，从自成体系、自我保障向联合保障、社会保障和国际保障转变，制(修)订《国防交通设施条例》《民用运力国防动员条例》《国防运输条例》《国防交通保障条例》《国防交通物资储备条例》《国防交通专业保障队伍条例》等法规，从管理层面明确军队有关部门、交通运输管理部门、地方政府有关部门和企业事业单位的责任、权利和义务，基本任务和原则，组织机构和工作关系，决策、主管、主办、协调、经营管理和监督机制，以及应承担的法律责任。建立战略层次上的军地战略筹划机制、需求对接机制、协商协调机制、共建共用机制、资源共享机制和社会化保障机制。在综合法律法规的结构框架下，制(修)订与之相配套的行业性行政规章和地方性规章，以及交通运输行业运力动员实施规定与组织程序、交通基本建设贯彻国防要求目录管理和技术标准规范、重点交通目标防护伪装规定和交通器材储备管理规定等。应建立事权和支出责任相适应的制度，适应财权与事权相匹配的财税体制要求，健全完善的国防交通经费保障和扶持支持机制。

4.3 着眼建设、管理、运用结合，打造专业融合、力量互补的交通专业保障力量体系

建立有效的激励和约束机制，采取财政拨款、政策扶持、国有资产核算减免、提高国防运输运价、纳入企业业绩考核体系等措施，主动维护企业既有的合法利益，使之政治上有荣誉、经济上得实惠、经费有保障，充分调动交通企业从事交通战备工作的积极性。按照军事斗争主要方向、重点地区国防交通保障任务以及社会和自然环境特点，综合区域性交通运输保障资源配置，按照上下衔接、一案多用、多手准备的要求，分层级细化保障任务，编制完善全国、主要方向、重点地区、各种运输方式、不同任务性质的《战时国防交通保障计划》《战时民用运力国防动员预案》和《战时交通重点目标保障方案》等。注重国防交通体系和交通运输行业应急管理体系指挥机制的“双向纳入、一体联动”，把国防交通保障力量和资源统筹纳入国家和各级地方政府应急预案体系，把国家和各级地方政府应急保障力量和资源统筹纳入国防交通保障方案预案体系，实现军民优势互补、军地联动保障。按照“逢保必训、训保一体、评训结合”的总体要求，完善部队、交通战备部门和交通专业保障力量三位一体的常态化的训练保障体系和检验考核机制，逐步实现全要素参与、全流程组织和保、训、演、考、评的有机结合，不断提高训练水平和层次。

4.4 着眼区域综合交通保障任务，优化资源融合、共建共用的国防交通物资储备体系

以集约化、基地化为目标，加快储备布局调整。着眼交通战备储备物资集约化、基地化管理需求，着力改变交通战备物资储备点多、面广、规模小的松散管理现状，采取综合(中心)库与专业库相结合的办法，对现有储备仓库布局进行统一规划、统一调整，分级分类建设。综合储备库可在每个战役方向交通条件较好的地区选址建设，具有铁、公、水、空、管5种方式综合管理、集约保障功能。铁路、公路储备仓库建设，按照线、面结合的原则，根据保障任务，调整铁路、公路国防交通物资器材储备规模和结构布局，明确水路、航空储备物资仓库主要依托中心港口、机场建设，也可依托公路储备仓库管理。通信储备物资主要依托各应急通信局(队)负责管理。以战时和平时特殊情况下一体化保障为目标，加快品种结构调整。对现有储备物资器材，按种类、型号进行调整归类，淘汰废品，补齐缺损配件，提高现有储备物资的效益;按照行业类别和保障类型，形成系列储备，提高储备物资应对各种保障需求的能力;增加储备物资保障设备，确保储备物资独立开展保障的能力;适当增加通用保障器材储备，加大技术储备和资金储备，提高应对多种保障任务能力。

4.5 着眼国防交通工作建设改革，建立军民融合、深度发展的国防交通教育科研体系

把国防交通教育内容纳入社会宣教和国防教育计划，对社会公民进行国防交通普及教育，搞好与国防教育、社会宣教以及院校教育的有机衔接，在《国防交通法》中明确相关部门、机构特别是院校的权利与义务，界定工作责任，推动建立稳定、长效的国防交通教育的社会机制。将国防交通纳入专业院校的教学内容，重点抓好国防交通干部队伍的培训，制订国防交通教育规划，明确国防大学、军事交通学院和地方专业院校的培训层级、对象、周期和主要内容［3］。充分利用影视、网络、报刊等现代传媒手段，通过组织《国防交通法》宣贯、专题讲座和典型案例剖析、学术研讨、知识竞赛等形式，以新颖、灵活方式促进国防交通教育的法制化和常态化。改变行业为主的科研项目建设思路，组织军地力量集智攻关，重点研发新型的铁路快速抢修装备、深水大跨高墩桥梁抢修装备、港口码头和机场跑道快速抢修装备、交通重点目标防护伪装装备等。围绕新形势下交通战备工作面临的重大现实问题，组织开展政策法规、基础理论、战略规划、工作机制和技术标准体系等专题研究，加强国防交通战略规划、工程设施、地理信息技术中心等建设，集成国防交通系统优势，生成新型的科研体系能力。