刘 莉

（西安建筑科技大学 文学院，陕西西安 710055）

【学术视点】

邻避冲突中环境利益衡平的法治进路

刘 莉

（西安建筑科技大学 文学院，陕西西安 710055）

邻避冲突阻碍了邻避建设项目的顺利开展，牵制了社会经济的发展，破坏了社会的稳定。邻避冲突的根源在于环境利益的声张。从利益法学的角度对邻避冲突中的各项环境利益进行分析，将其划分为主动型环境利益，主要包括个体环境利益、群体环境利益、社会公共环境利益；以及被动型环境利益，主要包括公主体环境利益。主动型环境利益和被动型环境利益失衡最终引发邻避冲突事件。原因在于环境利益的衡量方法盲目，主动型环境利益救济不足以及被动型环境利益深陷选择性保护的困境。应注重采用多元方法对各层次环境利益展开衡量，创新主动型环境利益的救济机制，重视被动型环境利益的保护。

邻避冲突；利益分析；环境利益；衡平

“邻避”，是Not In My Back Yard英文缩写NIMBY的音译，亦翻译为“别在我的后院中”，最早出现在1980年《基督教科学箴言报》中，被用来描述美国人对化工垃圾的排斥和反抗；后被学界用以概括在社会发展进程中，建设项目遭到周边社区排斥而引起的群体抗议现象。与之相关的概念还有“邻避建设项目”，即群体抗议活动所指向的具体设施的建设；“邻避冲突”，即邻避建设项目在选址尚未进行开工建设前就引发的群体抗议运动。近年来，我国邻避冲突频发，尽管在一定程度上反映民众环境权利意识的觉醒，但在另一层面却阻碍着地方经济建设的顺利开展，牵制着国家经济的升级转型，破坏着社会的稳定发展，成为整个国家的困惑。从利益法学的角度看邻避冲突，运用利益分析工具对其中的环境利益进行剖析，寻求其具体的症结所在，从而探求出环境利益衡平的法治路径，能够有效避免邻避冲突。

一、问题的提出：邻避冲突的实证考察

（一）几起典型的邻避冲突

1.天津滨海新区PC化工建设项目。2012年4月3日，在天津市滨海新区爆发了一场以“散步”为主要形式的环境抗议运动。主要缘由在于中沙（天津）石化有限公司要在该区建设PC项目，项目虽然完全符合国家规定的建设项目审批程序，但是当地居民认为：该项目虽符合法律对建设项目审批的相关规定，然而这是一个剧毒项目，会严重影响到当地的环境，因此要求立即停止施工，并进行了大规模的公众抗议活动，要求政府重新进行环境影响评价和安全评价。

2.四川什邡钼铜建设项目。2012年7月2日，因担心四川宏达股份投资137亿元的钼铜多金属资源加工建设项目会产生环境污染，什邡市上万市民强行冲入市委办公大楼，警方不得不使用催泪弹和震爆弹驱散群众。事件发生后，什邡市委市政府不得不表态：“在群众不了解、不理解、不支持的情况之下，钼铜项目不再建设”，造成宏达股份的直接损失高达过亿元。时过两年，“7.2”事件的后遗症仍在困扰着当地。当地政府担心，一旦宏达股份起诉，因该建设项目的程序合法，政府却以行政命令的方式叫停，很可能会承担巨大的败诉风险。同时，2014年10月中旬，环保部则向中央政府递交《什邡困局不破，中国经济转型升级无望》的材料，试图为这种困局寻求突破的路径，并隐含性地批评邻避冲突对经济发展的阻碍。

3.浙江杭州九峰垃圾焚烧厂建设项目。2014年4月，杭州市政府将杭州九峰垃圾焚烧厂建设项目列为2014年重点规划建设项目，以解决杭州市日益严峻的垃圾处理难题。然而5月10日，杭州爆发九峰垃圾焚烧厂建设项目公示以来规模最大的民众抗议活动，因担心该建设项目会对环境质量、资产价值等带来负面影响，数千民众封堵了杭徽高速公路，甚至发生警民冲突，导致部分人员受伤严重，结果该项目又一次陷入不了了之的状态。

（二）三起事件的评析

上文所列举的三事件均是因伸张环境利益而引发的典型冲突事件，不仅激化社会矛盾，造成政府公信力降低，甚至使大批的邻避建设项目陷入“一建就闹，一闹就停”的“怪圈”，不但最终未得到实质性解决，也给我国城镇化建设进程带来新的挑战。

如何破解此“怪圈”？我们对此三起事件的共性作一评析。首先，三起建设工程项目均具有合法的行政审批手续。天津滨海新区PC化工建设项目早在2009年7月已获得《国家发改委关于中沙合资天津100万吨/年乙烯及配套项目核准的批复》，2011年9月针对该项目作出的环评报告也通过了天津市环境保护局的批准；四川什邡钼铜建设项目也已完成前期相关的审批手续；浙江杭州九峰垃圾焚烧厂建设项目是列入杭州市2014年重点规划的工程项目，其相关审批手续也完全合法。尽管这些建设项目的审批报告都获得批准，但最终都因民众的抗议而被迫停建，其反抗所主张的理由大多数为该建设项目使其环境利益受到威胁。其次，环境利益的声张成为三起事件原发的主要因素。天津滨海新区PC化工建设项目、四川什邡钼铜建设项目和浙江杭州九峰垃圾焚烧厂建设项目未能实施的主要原因可归结于：民众认为其环境利益受到损害。环境利益已然成为建设项目实施过程中必须着重考量的因素。相比之下，公众之前状告建设项目审批部门，只是根据《民法通则》的规定，维护自己的采光权、通风权等基本的相邻权益，已经逐渐转变为维护群体性的公共环境利益。公众的法律意识也逐渐从注重传统民法个人利益保护向注重现代环境公共利益保护进行着跨越式的变迁。再次，声张环境利益的方式多以激烈的表达为常态。在天津滨海新区PC化工建设项目、四川什邡钼铜建设项目和浙江杭州九峰垃圾焚烧厂建设项目实施的过程中，公众多以热暴力等非理性对话方式表达其对环境利益的诉求，形成与行政权力长期相抗衡的局面，并因缺乏理性的对话平台，建设项目只能长期处于停建状态，这不仅不利于国民经济的转型升级，也会造成社会秩序的不稳定，甚至导致社会矛盾的激增。最后，三起事件的背后存在着多元利益的博弈。建设邻避项目的整个过程中，由于利益主体的多元和利益种类的复杂会导致不同主体的不同利益之间存在相互博弈。目前仅通过规划审批邻避建设项目就立即开工建设的传统思维模式已经不能适应多元化社会的发展，若非在开工建设之前充分考虑其背后的各项利益，将会为日后的邻避冲突埋下隐患。

二、邻避冲突中诸利益分析及其环境利益的新定位

邻避冲突的主要根源在于诸多利益关系的不平衡，故而正确评判这些利益之间的关系成为解决邻避冲突的重要手段。利益分析是利益法学*利益法学是在批判概念法学的基础之上发展起来的，最早可以追溯到耶林的目的法学。在德国，以赫克为代表的学者把它推向了成熟，并建立了利益法学理论，20世纪60年代后更发展成为评价法学。在美国，以庞德为代表的法学家深受耶林的影响，创建了社会学法学派。在日本，受本土法学理论与美国现实主义法学的影响，利益衡量论20世纪60年代由学者加藤一郎和星野英一提出后，在民法解释学理论界长期占据主导地位，影响着民法解释理论的发展和民事审判实务的开展。20世纪90年代，梁慧星教授等把日本衡量理论介绍了进来，在我国民法理论界和实务界引起了很大的反响。德国法学家Norbert Horm教授认为：“今日在法学及法律事务中所使用的法律适用的方法，都是由利益法学所形塑而成的。”参见梁上上：《利益衡量论》，中国法制出版社2013年版，第1页。中研究利益衡平问题的前提和基础，具有工具理性*参见董正爱：《社会转型发展中生态秩序的法律构造——基于利益博弈与工具理性的结构分析与反思》，载《法学评论》2012年第5期。的性质。邻避冲突涉及的诸多利益关系，从利益分析的角度分析邻避冲突中错综复杂的利益关系不失为一个好的角度。自20世纪90年代我国民法学者梁慧星教授把日本民法学者加藤一郎的利益衡量理论*在日本民法学者加藤一郎先生所著的《民法的论理与利益衡量》一书中选用了“姘居妻”的案例（与在我国四川泸州发生的“二奶”案有异曲同工之处）来论证自己的观点，他认为：“无论是正式的妻，或是姘居的妻，作为实质的利益状况并无不同，姘居的妻对于丈夫的死有同样的悲哀、痛苦，难道不应与正式的妻同样对待吗？”并认为：“认可两妻的请求将使赔偿额过高，于加害人不利。因此，最好在慰问金的计算上作适当调整，由两方分享，结果使姘居妻的慰问金请求也得到认可。这也是一种利益的衡量。”显然，我们可以看到，加藤先生的这种利益衡量理论留下的恣意空间较大，不具有实际可操作性，这也是后来利益法学追捧者需要进一步研究的理论突破点。引入到我国法学研究领域以来，因其注重社会实效的独特思考方法在学界备受青睐，但该理论最大的缺陷则是容易导致法官的恣意。为了攻克这一难题，有学者对具体案例中的利益层次进行剖析，通过分析当事人的具体利益、群体利益、制度利益和社会公共利益的层次结构*参见梁上上：《利益衡量论》，法律出版社2013年版，第78页。,为利益法学方法论的发展提供了新的思维模式。邻避冲突的诸多利益关系中可先对其进行层次性剖析，注重环境利益在邻避冲突利益谱系中的定位，将对衡平各项利益起到重要的作用。

（一）邻避冲突中的诸利益的剖析

邻避冲突涉及到的诸利益中，从其主体类型的不同可分为四个层面：个体利益、群体利益、社会公共利益和公主体利益，因各层次利益可能在某种程度上出现重合，并会对利益层次的厘清带来困扰，故需将各层次利益的核心内容分别论述。

首先是个体利益。个体利益是邻避冲突中最直接涉及的利益，其内容包罗万象，最为典型的包括邻避设施对其个人的生活利益、生产利益、环境权益、资产价值和生命健康等利益方面所造成的影响。关注邻避冲突中的个体利益需要在审批过程中遵循“比例原则”*“比例原则”在公法领域被奉为“帝王条款”，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。，把个体利益的损害程度降到最低，这也将有利于减轻邻避建设项目对周围环境的影响，促进周边经济的升级转型，实现其他利益的均衡发展。

其次是群体利益。群体利益是邻避冲突中所涉及的一个重要利益层次，这里的“群体”主要是指受邻避建设影响的个体因共同的利益而形成的利益集团，他们所主张的共同利益则称之为群体利益。当群体利益与其他层次利益进行博弈的过程中被激化时，最易造成大规模的群体冲突，这也是邻避冲突爆发的最根本原因之一。

再次是社会公共利益。社会公共利益是一个极其模糊的概念，未曾被任何法律精确化，也不可能完全被精确化*为了使“社会公共利益”在司法实践中更具有可操作性，立法中经常采用列举法将具有代表性的法定情形作出明确列举，但不能轻率地认为此时“社会公共利益”已经通过这种方式被精确化了。。但社会公共利益总是拥有特定的主体即公共社会，故而有着特定的内容，如具有整体性和普遍性特征的经济秩序和社会公德等内容*西方的法学理论经常把公共利益等同于经济秩序，有时又理解为社会公德，是因为经济秩序和社会公德往往是相互包容、相互交叉的；经济秩序中就包含着社会公德，社会公德又影响着经济秩序；经济秩序的混乱也意味着社会公德的破坏，社会公德的破坏也就意味着经济秩序的混乱。参见梁上上：《利益衡量论》，中国法制出版社2013年版，第80页。。它也总是能作为一种独立的利益形式存在。例如，马克思主义学者经常把社会利益与个人利益相结合进行考察；又如美国法社会学家庞德将社会利益*美国法社会学家庞德将社会利益理解为：“是包含在文明社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要或愿望”。参见[美]罗斯科·庞德著：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印务馆2010年版，第41页。与个人利益、国家利益相对应。具体到邻避冲突中，社会公共利益经常被用作邻避建设项目是否正当的证成前提条件，对其解释有相当大的弹性空间。

最后是公主体利益。公主体是相对于私个体而言的概念。在邻避冲突中，公主体利益主要是指政府出于自身职能的考虑，通过推行邻避建设项目来带动当地经济发展，提高社会就业率，促进经济升级转型，最终谋求政治利益、经济利益、社会利益和环境利益等实现共赢所体现出的“利益束”。但公主体利益在邻避项目建设中有时会呈现畸形的发展态势，一方面，邻避建设项目的审批会变成公主体权力寻租的重要工具，成为少数掌权者的权力表现；另一方面，由于重要的邻避建设项目会成为政府实施政绩的重要依据，故而会被以昂贵的其他社会代价，如牺牲环境来换取。因此，这种畸形发展的公主体利益受到严格的约束，并将其引入到健康的发展轨道之中。

（二）环境利益在邻避冲突利益谱系中的定位

环境利益是利益法学在环境时代的核心关怀，环境利益是引发邻避冲突的导火索，因此在上述利益剖析的基础上，着重分析环境利益的定位对于衡平邻避冲突中的环境利益有重要的意义。若将环境利益单独划分为邻避冲突利益谱系中的一个层次是不科学的，因为环境利益仍在邻避冲突涉及的四个利益阶层的射程范围之内，并与其他利益存在着契合点。因此，环境利益在邻避冲突中并不能单独作为一个利益阶层得以体现，而是蕴含在各利益阶层中的子利益，且在诸多子利益中居于核心地位，它是现代社会环境权利意识觉醒的必然产物。

邻避冲突中的环境利益内涵可从两个方面理解：一个方面，根据主体类型的不同，环境利益在邻避冲突的利益谱系中具体表现为个体环境利益、群体环境利益、公共环境利益和公主体环境利益四大类。另一方面，根据不同利益层次中环境利益的产生基础不同，可以将环境利益划分为主动型环境利益和被动型环境利益两大类：主动型环境利益主要是指天然存在于利益主体本身的环境利益，具体包括个体环境利益、群体环境利益和公共环境利益，而这三类环境利益也正是一个从具体到抽象的变化过程。被动型环境利益主要是指将环境利益被动地附加于本身不存在的主体上所体现出的利益表现，公主体环境利益则属于被动型环境利益，它是公主体出于自身职责要求，被动地将环境利益作为自身所追求的目标利益之一，其目的是更好地发挥社会服务功能，维护政权的稳固和社会的稳定。（见图1）

图1 邻避冲突的利益谱系及环境利益的定位

三、邻避冲突中环境利益失衡的具体表征

由于邻避冲突涉及诸多的利益关系，其后不同利益难免交错碰撞，尤其是环境利益还经常与其他利益产生冲突，出现失衡状态，即主要表现为环境利益在各利益层次内部的不协调，以致发生邻避冲突。依环境利益产生基础的不同，可从主动型环境利益和被动型环境利益两个层面，对失衡的具体表征进行归纳评析。

（一）主动型环境利益的失衡

主动型环境利益主要涉及到个体利益、群体利益和社会公共利益，其受损的程度则会随着这些利益间失衡程度之加重而越来越严重。具体而言，首先，环境利益在个体利益内部的失衡表征为：部分个体的利益受损，即邻避设施周边居民个体环境利益与开发者经济利益之间的失衡。邻避设施项目的开发者通常是拥有较强经济实力的集团企业，他们不断地通过投资邻避设施项目来获取更多的经济利润。由于这些邻避设施项目有很大部分是市场前景好、经济利润高、环境危险性大的项目，带来的经济效益较为直观，往往会受到地方政府强有力的保护乃至庇护，故邻避设施周边居民个人的环境利益，相比较而言常处于较为弱势的地位。

其次，环境利益在群体利益的内部失衡表征为：较大范围内群体利益的受损，也成为典型的邻避冲突现象。当邻避设施的审批建设危及到周边居民群体的环境利益时，最易导致邻避冲突的发生。这时环境利益受损的周边居民群体因存在着共同利益而自然形成利益群体。相比个体环境利益受损而言，群体环境利益受损更能引起社会的广泛关注。邻避设施带来的地方经济增长效益愈加明显，周边居民群体环境利益和地方经济利益之间的失衡也就愈加严重。当然，群体环境利益中的个体环境利益因受损的程度不同，不同个体对环境利益的要求也不尽相同，故群体环境利益内部分化现象较为严重，最终群体的话语优势也逐渐淡化。

第三，环境利益在社会公共利益的内部失衡表征为：更为广泛的群体利益受损。“公共”的范围较之“群体”的范围要更广，对于邻避设施的审批建设而言，其不仅折射出对公共经济利益的影响，而且在一定程度上会直接带来公共环境利益的增进或者减损，当两者出现失衡时，邻避冲突也将随之产生。但公共环境利益与公共经济利益却同属受法律保护的正当利益，其生长和发展及其矛盾冲突均取决于人们对生活质量的不同要求，其目的也都是为了满足人类不断增长的物质生活要求，不能轻易用否定评价的方式限制任何利益，而应只是确定优先发展利益的问题。*参见李丹：《环境立法的利益分析——以废旧电子电器管理立法为例》，知识产权出版社2009年版，第78页。公共经济利益具有“显性”和“刚性”的特征，但公共环境利益恰好相反，具有“隐性”和“柔性”的特征，并且处于明显不利的竞争地位，这样对公共经济利益和公共环境利益二者的衡平也就愈加显得更为重要。

（二）被动型环境利益的失衡

被动型环境利益主要涉及公主体利益的内部失衡。对于公主体而言，政治利益和经济利益是两种较为传统的重要利益。法治的重要任务在于协调不同的利益关系，所谓的利益关系只不过是人与人之间的互利的交往行为，法律是通过影响人们的行为来实现对社会诸利益关系的调整。而法律规则是法律协调各种社会利益关系时所形成的重要工具。法律规则通过对公民权利义务的设定，具有支配公民行为的职能，而且也对政府行为提供了指南。政府行为必须与法律一致，忠实地运用其曾宣布是应由公民遵守并决定其权利义务的规则，这才是法治的实质内涵。随着社会的发展变迁，环境问题日益凸显，民众环境意识不断增强，环境利益也开始逐渐成为公主体重点关注的利益之一，环境指标也开始纳入到政府的政绩考核之中。因此，代表公主体利益关系的政府也应充分兼顾环境与资源保护法律规则自身综合性、边缘性、科技性等学科特点，通过衡平不同利益关系，最终以“权责利”的法律规则模式予以确定，进而实现社会的公平正义。法治的关键并不在于政府对公民空泛的道德化说教，而在于通过合理法律规则的构建，使得公民自愿地认同自我环境利益与公共环境利益的合并保护。但毕竟公主体对环境利益的关注时间较晚，很多地方政府的注重经济利益的传统执政理念还根深蒂固，相关环境保护的配套政策法规还未完全建立，环境利益在公主体利益内部仍处于弱势地位。

总体而言，邻避冲突中环境利益的失衡需要依其产生基础的不同，从主动型环境利益和被动型利益两个维度来把握的。它们之间既存在着同质性，又存在着失衡性，其同质性主要表现为对前者环境利益的关注会影响到后者环境利益的实现；其失衡性则主要表现为为实现后者的利益而忽视甚至是有损前者的利益，会导致各利益层次中的环境利益发展的失衡。

四、邻避冲突中环境利益失衡的原因探析

由于各层次环境利益与其内部多种利益之间的关系错综复杂，各层次环境利益自身也存在竞争力大小的差异，故查明失衡的原因有助于重新平衡诸利益。就目前邻避冲突中涉及环境利益的现状看，其导致失衡的原因存在如下几种情况。

（一）环境利益衡量的方法盲目

利益衡量的过程也是一个利益博弈的过程，利益衡量的结果是利益经博弈之后妥协的结果，利益衡量的目标并不是以必然牺牲另一种利益为代价而使优先利益得到保护，而是将诸利益的合理结果兼容制衡，以实现整体利益最大化的目标。但对于利益衡量的方法而言，“无论是德国竞争论式利益衡量论，美国通约式社会利益观，还是当代学者的图表论计量方法”，*“德国的利益法学方法相对保守，虽然持竞争论式利益多元观，但强调法益概念和利益平等，以及业已隐含于既定法秩序中的立法者之利益评判，其以赫克的理论为代表；美国的利益法学方法持通约论式利益多元观，在利益界定上较为精细，但在衡量方法上却相对失之模糊，且倚重于一些经验和主观因素，例如法官个人的利益评判，因而其立场较为自由激进，其以庞德的理论为代表；日本的利益法学方法形成较晚，但在概念和方法上，似乎未能体现学说上的后发优势，其以加藤一郎的理论为代表；利益法学的最新进展见诸于我国学者梁上上和德国法哲学和公法学家阿列克希的理论之中，前者将利益纲目和利益关系进一步具体化和形象化，以其像‘读图表’那样为法官判决提供指引；后者则运用数理思维，希望通过科学计量的方法，来回答价值评判和利益衡量的客观性问题。”参见陈林林：《方法论上之盲目飞行——利益法学方法之评析》，载《浙江社会科学》2004年第5期。都在试图寻求一种参照标准，或遵循某种规则或程序，以期解决利益衡量中易出现的主观恣意问题。在邻避建设项目的审批中，对于各层次环境利益与其他利益的衡量亦如此，现在仍未探索出科学合理、更为有效的利益衡量方法。传统做法是先让邻避项目开工建设，待出现社会矛盾时再寻找解决出路，这种试错成本之巨大，2012年四川什邡钼铜建设项目引发的邻避冲突事件就是有力的例证。邻避建设项目的审批涉及复杂的利益关系，但缺乏一条科学合理的环境利益衡量方法来评判其审批是否是在整体利益最大化的基础之上展开的，造成的结果是增加了邻避冲突发生的几率。

（二）主动型环境利益的救济不足

邻避项目建设设施投入使用后，若期望丝毫不损害环境利益，不造成任何不良影响，那只能是一种假想状态。项目的建设必定会对周边环境造成一定影响，只是影响程度有大小区别而已。若对受损的主动型环境利益（即个体环境利益、群体环境利益和公共环境利益）不进行有效补偿，尤其是在建设前不尽量规避这方面的问题，邻避冲突的发生也就在所难免。目前，对于主动型环境利益的补偿多数状态下仅限于一次性发放补偿款，补偿款的数额也没有合理确定的标准，这种单一的补偿方式和不合理的补偿款额根本无法弥补受损的主动型环境利益。当主动型环境利益受损后未得到合理补偿，受损主体往往会通过信访、行政救济和司法救济三种渠道捍卫自己的利益。信访是主动型环境利益受损时受损主体常采用的一种利益救济路径，但这与信访制度设立的初衷是相背离的，信访制度原本的功能在于政治参与和权力监督，是一种正常司法救济和行政救济之外的补充性救济机制，但目前其最主要的功能却转变为化解纠纷和提供救济。很多群众将信访视为优于司法救济和其他行政救济的救济方式，出现“信访不信法”的现象，*参见孙大雄：《信访制度功能的扭曲与理性回归》，载《法商研究》2011年第4期。邻避冲突矛盾也始终未得到根本解决。行政救济本是一种成本较低、风险较小、程序便捷的利益救济路径，在邻避项目的审批建设中，主动型环境利益受损主体对邻避建设项目启动行政救济程序时，行政主体难免会出于过于注重发展地方经济的考虑，对邻避建设项目进行偏袒性保护，使之起不到原有的作用。司法救济是主动型环境利益受损后权利救济的最后一道防线，但是环境司法仍需全面完善，邻避冲突频发的司法救济途径还不能真正的发挥实效。在这三种救济渠道存在困境的前提下，主动型环境利益救济渠道受阻往往导致邻避冲突事件频发。

（三）被动型环境利益深陷选择性保护困境

公主体环境利益作为一项被动型环境利益，在邻避项目的审批建设中未得到充分重视，并被公主体选择性地进行保护，也是造成邻避冲突事件频发的主要原因之一。首先，严格的政府绿色考核机制还不够细化。2014年新《环境保护法》中明确规定地方政府要对本地区的环境质量负责，并实行环境保护目标责任考核机制，为进一步的考核细化做出了基本规定。还有，严格的政府责任追究机制是严格政府责任的重要手段。没有这样的机制也就无法刚性地问责于政府，政府对待环境利益也就易于漠然置之。但随着公主体开始更加重视环境利益，这些机制虽处于不断的完善之中，但还存在环境执政队伍缺人、缺装备、缺执法能力，环境执法及监管不严等诸多复杂问题，最终公主体追求环境利益的目标仍会相继落空，环境群体性事件难以杜绝。

五、邻避冲突中环境利益衡平的法治路径

若要对邻避冲突实现源头控制，就需注重对各层次环境利益与其他相关利益的衡平，并以此作为衡平法治的正确路径。

（一）运用环境利益多元化衡量的方法

环境利益多元化衡量方法的运用，能够推动环境利益在不同利益层面得到充分的体现。首先，建立利益秩序规范是理论基础。调和不同利益的冲突是法律产生根源之一，法律是对冲突利益予以整合的工具。立法者通过利益主体的利益表达，罗列出利益清单，并在该清单中判断出正当的利益，再经过一番利益衡量*这里的“利益衡量”主要是指立法阶段中的利益衡量，而非司法阶段中的利益衡量。立法阶段中的“利益衡量”具体指立法者通过对相关利益主体的利益进行衡量之后，将所确立的利益层次结构和利益位阶用法律条文的形式表达出来的一种过程。之后，用法律语言把利益的层次结构及位阶确认在法律条文之中，最终形成利益的秩序规范。这种利益秩序规范所表现出的利益可称之为规范利益。邻避建设项目审批中所涉及的利益秩序，可见诸《环境保护法》、《城乡规划法》和《环境影响评价法》等相关法律规范，其主要是通过基本原则规定和制度设计体现的。譬如《城乡规划法》第4条和第29条就对经济利益和社会公共利益进行排序。由此可推知，邻避建设项目审批中各层环境利益的衡量，也须先以既定的利益秩序规范为蓝本，发掘立法者事先在法律规范中确立的利益秩序，进而展开科学合理的利益衡量。但是，由于法律规范的有限性和滞后性等缺陷，不能穷尽所有的利益秩序，还需结合其他方法对诸利益进行综合衡量。

其次，选取经济效率分析方法是核心工具。经济效率分析法是衡平环境诸利益的一种经济学的方法，即运用经济效率分析的思维进行利益衡量，对各层环境利益比较分析，做出相应的方案，对产生的经济激励效果进行比较，选择能够使整体利益最大化发挥的方案。典型案件如美国布默诉大西洋水泥公司案*参见王彬辉，唐宇红：《美国环境侵权民事司法中利益衡量的适用及对我国的启示》，载《环球法律评论》2009年第4期。，其主要案情是判定水泥公司产生的烟、灰尘和震动影响土地效能的赔偿。在该案的处理当中，法官运用经济效率分析法开展利益衡量，认为若是要求水泥公司支付永久损害赔偿金或要求水泥公司改进技术并消除妨碍，这样的交易成本都较为昂贵，以牺牲公众的环境、人身和财产等利益为代价换取经济利益，这是没有经济效率的方案。若是直接执行禁令方案则会直接消除水泥公司造成的妨害，但其代价是直接牺牲水泥公司的经济利益，甚至会影响到工人的利益和社会经济利益等，故其也不是经济效率最优的方案。经过这样的经济效率分析，最终要求水泥公司对布默支付永久性损害赔偿金，虽然这样会造成水泥公司生产成本的增加，而这种风险成本本身就是对水泥公司改进技术的促进，因而是妨害最小化的一个现实的经济激励。借鉴该案例的做法，在我国邻避建设项目中，引入具体的利益分析，尽可能多地去发掘环境利益失衡的解决方案，对每种方案所产生的经济激励效果进行比较，这样才能选择出最佳的衡平环境利益的方案。

再次，构建利益损害补偿机制是重要内容。邻避设施的审批建设中，要完全达到各层次环境利益绝对衡平的状态是不现实的。优先保护任何一方利益必然会造成其他利益的损害，而受损利益主体又会为自己应有的权利而抗争，邻避冲突事件的发生也就在所难免。在正常的容忍限度内，无论是环境利益得到优先保护，还是其他利益得到优先保护，必须以对受优先保护之外的其他利益进行合理补偿作为邻避建设项目决策的重要参考条件，任何未对受损的利益进行合理补偿的项目决策必然会引发利益主体间的冲突加剧，不利于邻避建设项目的顺利开展。因此，优先保护某一类利益必须要对受损的其他利益进行合理补偿。只有在符合这样的前提条件之下开展利益衡量活动，才能使利益衡量的结果更接近利益衡平点，整体利益才能得到最优化的整合。

最后，考量生态恢复能力。邻避项目的建设过程中，生态恢复的考量是各层次环境利益衡量的一个重要依据。邻避建设项目决策之前的环评会对邻避设施的环境影响进行科学地量化分析，将生态恢复能力作为一项指标纳入到环评之中作为考量因素，建立生态恢复能力评价等级体系，可为各层次环境利益衡量提供了多元化的思路，也为衡平邻避冲突中的各层次环境利益提供了切实可行的实现路径。

（二）创新主动型环境利益的救济机制

主动型环境利益的损害主要来自于补偿不力和救济不足，因此就需有针对性地建立主动型环境利益受损补偿机制。一般而言，可以通过直接补偿和间接补偿两种方式，补偿受损的主动型环境利益。直接补偿方式包括在邻避设施周边地区兴建公共设施提供居民使用，为周边居民办理医疗保险、提供更多就业机会和减免税费或电费、垃圾费等；间接补偿方式包括设定专项国家基金补偿环境利益受损者，拟定发展规划带动当地经济发展等。还可创新环境保险机制，由政府或者法人为邻避设施投保，利用保险工具来参与邻避设施所造成的环境污染事故的处理，降低周边居民环境风险；解决环境保险所面临的保险费率难确定、保险金数额巨大、保险的逆向选择和政府责任承担等问题，制定科学的保险费率图，适当延长保险索赔时效，建立专门化的保险机构和强化政府保险责任等。建立不动产保值和政府价值保证制度也是一项有力措施，即为邻避设施项目场址周围的不动产提供保值策略，减少房产贬值损失；若邻避设施上马后对环境造成威胁，导致不动产贬值，在特定期限内帮助周边居民申请政府购买相关不动产。*参见邹积超：《邻避问题化解的法治路径——以杭州中泰九峰垃圾焚烧厂事件为例》，载《环境保护》2014年第16期。

从救济方式上看，主动型环境利益受损时，完善信访、行政救济和司法救济三种救济渠道。首先，实现信访制度功能的理性回归。扩大信访制度的政治参与功能，提出事关主动型环境利益的重大项目决策时应当充分听取主动型环境利益主体的意见，主动接受信访，减少救济类群体性信访和非正常上访的几率。巩固和扩大信访制度监督功能的实效范围，增强信访制度监督的针对性和实效性。其次，在行政救济中提高政府的责任意识和沟通回应能力，建立中立的行政协调机制。邻避项目的审批建设会涉及到众多部门的环境利益，且各部门环境利益分化现象较为严重，因此，通过设立联席会议或环境利益纠纷协调中心等机构，协调解决邻避项目审批建设中易出现的环境利益失衡问题，更充分有效地发挥行政救济的功能。

（三）重视被动型环境利益的保护

如何让公主体能够着手重视自身环境利益是被动型环境利益保护的核心，因此应建立并细化绿色政府考核机制，具体落实地方政府的环保责任，同时开展干部的离任环保审计或者在经济审计中纳入相关环保内容，施行完善的绿色政府考核机制。建立严格的政府责任追究机制，对政府的环保目标作出科学规划，将环保目标分解成长期规划和近期规划两部分，分阶段分步骤地完成环保工作任务，杜绝出现环保目标的有名无实的空壳现象。同时，在制定科学环保目标的基础上，对地方政府负责人实行问责制，并将其纳入到个人年度政绩考核体系中；并要求未完成环保目标的地方政府负责人将未完成的原因通过公开方式进行解释，接受民众的监督批评。逐步实施这样的系列措施，被动型环境利益才能真正得到应有的重视，逐步驶出选择性保护地带。

[责任编辑：魏治勋 王德福]

Subject:The Process of Rule of Law about Balancing of Environmental Interest in the NIMBY Conflict

Author & unit:LIU Li（Literature and Law School， Xi’an university of Architecture and Technology, Xi’an Shaanxi 710055, China）

The construction of NIMBY becomes slower recently because of NIMBY conflicts. The main reason lies in the imbalance of environmental interests. We analysis the interests in NIMBY conflict using interest analysis tools, and find the environmental benefits in active environmental interests which mainly include the individual interests, collective interests, social interests and in passive environmental interests which mainly include public interests is imbalance. Analyzing these reasons, we put forward some suggestions of balancing these environmental interests. We must pay attention to measure the level of environmental benefits using the multiple method. And on the active environmental interests we should innovate the compensation and remedies, on the passive environmental interests we should improve the notice degree of the public.

NIMBY conflict; analyses of interest; environmental interest; balance

2015-09-25

本文系陕西省高校哲学社会科学特色学科建设《陕西生态文明建设研究》（E10001）的阶段性成果。

刘莉（1974-），女，陕西西安人，西安建筑科技大学文学院法学系教授，硕士生导师，主要研究方向：环境资源保护法学。

D922.68

A

1009-8003（2015）06-0039-08