摘 要 目的：分析广东省农村公共卫生服务体系建设现状，以期为广东加强农村公共卫生服务体系建设提供科学依据。方法：采用SWOT分析方法，综合评价广东省农村公共卫生服务体系建设情况。结果：优势，农村三级公共卫生服务网络日趋完善，服务效果有所增强，效率日益提升，政府购买农村公共卫生服务的理念已然形成；劣势，农村公共卫生服务体系功能仍相对弱化，资源配置仍不尽合理，人员仍略显不足，结构仍需优化；机会，政策环境良好，物质条件保障有力，卫生人才培养体系完善；威胁，农村居民公共卫生服务需求出现新变化，农村疾病防控任务带来新挑战，流动人口和人口老龄化形成新压力。结论：要进一步促进城乡公共卫生服务均等化，增强农村公共卫生服务效能，搞好农村疾病预防与控制，做好农村重点人群的公共卫生服务工作。

基金项目：广东省哲学社会科学“十二五”规划2012年度项目“广东省农村公共卫生服务体系绩效评价研究”，编号为GD12CGL13；广州市城乡公共卫生服务体系建设重点研究基地资助项目，南方医科大学基础研究前期启动项目（人文社科类）2014年资助项目。

通讯作者：李 贝，libei＠fimmu．com。

SWOT Analysis of Rural Public Health Service System Construction in Guangdong

Zhang Yili et al

School of Public Health and Tropical Medicine，Southern Medical University，Guangzhou，510515

Abstract Objective：Current situation of rural public health service system construction will be analyzed to provide scientific basis for Guangdong province to strengthen the construction of rural public health service system．Methods：To conduct comprehensive appraisal of rural public health service system construction of Guangdong province with SWOT analysis approach．Results：Strengths：The rural three－level public health service network has increasingly been perfecting，service effect has been enhancing and service efficiency has been increasing，the concept for the government to buy rural public health service has been formed．Weaknesses：Functions of the rural public health service system are still relatively weak，the allocation of resources is not reasonable，workers are still slightly insufficient，and structure still needs to be optimized．Op⁃portunities：The policy environment is good，the material conditions is advantageous，the health personnel training system is perfect．Threats：New changes of rural public health service demand have been arising，new challenges of disease control and prevention in rural areas have been bringing about，new pressure of the floating population and the aging population have been producing．Conclusion：Urban and rural public health service equalization should be promoted furtherly，the rural public health service efficiency should be enhanced furtherly，the rural disease preven⁃tion and control should be improved furtherly，public health service work of rural key crowd should be made better furtherly．

Key Words Rural Public Health Service System；Guangdong Province

农村公共卫生服务体系主要指县级行政区域内为居民提供公共卫生服务的组织或个人组成的整体。从服务提供的角度看，我国农村公共卫生服务体系主要由县疾控中心、卫生监督机构、妇幼保健机构、乡镇卫生院和村卫生室三级预防保健网络组织构成 ［1］。本文试图采集和利用《2013中国卫生和计划生育统计年鉴》、《2013广东统计年鉴》与《2012年广东省卫生事业发展情况公报》等相关资料提供的数据，采用SWOT分析方法，从内部环境具备的优势与劣势、外部环境面临的机遇与威胁4个方面分析广东省农村公共卫生服务体系建设现状，以期为加强农村公共卫生服务体系建设提供科学依据。

1　优势

1．1公共卫生资源总量适度增长，农村三级公共卫生服务网络日趋完善

截止2012年底，广东省67个县（含县级市）共设立医院312个，妇幼保健机构65个，疾病预防控制中心67个，卫生监督所67个，四类县级机构拥有卫生人员8．8万人，机构数比上年增长3．2%，卫生人员增长8．1%。全省1227个乡镇卫生院拥有床位5．1万张，人员7．8万人（其中卫技人员6．5万人）。全省2．9万个村卫生室拥有执业（助理）医师7492人，注册护士2463人、乡村医生30751人，卫生员3946人。2012年平均每个县级医院业务用房面积1．2万平方米，万元以上设备102台，分别比上年增加2．3%和7．4%；平均每个乡镇卫生院业务用房面积2870平方米，万元以上设备16台，与上年基本持平。广东省以县级医疗机构为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生站为基础衔接紧密的农村三级公共卫生服务网络基本形成。

1．2公共卫生服务内容不断扩展，农村公共卫生服务效果有所增强

广东省全面实施“亿万农民健康促进行动”和“公民健康素养促进行动”，在农村落实国家重大公共卫生服务项目和基本公共卫生服务项目，免疫规划不断推进，传染病报告总发病率保持低水平，艾滋病、结核病、地方病、寄生虫病、慢性病和精神卫生等各项工作取得进展，乙肝、卡介苗、脊灰、百白破、麻疹疫苗接种率均保持在95%以上。妇幼保健和健康教育取得显著成效，2012年广东省孕产妇死亡率12．36／10万，低于2011年的14．26／10万，5岁以下儿童死亡率4．5‰，低于2011年的4．93‰，婴儿死亡率3．63‰，低于2011年的3．93‰。农村爱国卫生工作稳步推进，至2012年底，全省农村改水受益率达到98．8%以上，农村自来水普及率为86．7%，卫生厕所普及率88．6%，无害化卫生厕所普及率81．1%，农村饮用水水质卫生监测网络覆盖全省93个主要涉农县（市、区），同时，全省创建了6396个卫生村。

1．3公共卫生信息化建设逐步推进，农村公共卫生服务效率日益提升

截止2012年，广东省87家卫生信息化建设试点单位开展了包括县域卫生信息化、居民健康服务“一卡通”、公共卫生综合信息平台等7个方面的试点工作。全省已建立疫情报告应急虚拟专用网络和应急事件信息传输机制，建成了计划免疫数据中心、卫生监督数据中心、慢性病防治信息化系统、职业病监测和管理的信息化体系和妇幼卫生信息报告系统等业务信息系统。在乡镇卫生院和条件具备的村卫生站建设了网络终端，并与省、市、县医疗卫生信息网络平台联通，提供全方位的新型合作医疗信息服务、疫苗接种信息服务、妇幼保健、农村居民健康档案管理、诊疗信息服务、健康教育服务。此外，还开通了面向农村卫生机构和卫生人员的免费短信服务、网上培训及远程教育服务。这些信息化举措利于提升农村公共卫生服务的效率。

1．4公共卫生管理模式不断创新，政府购买农村公共卫生服务的理念已然形成

目前，基于政府购买公共卫生服务的理念，全国各地都在探索农村公共卫生管理的模式和做法。如重庆就采取了凭证购买的方式，即由政府向符合条件的农村居民发放“公共卫生服务劵”，农民将凭劵在政府指定的公共卫生服务机构享受公共卫生服务，政府再用现金去置换各卫生服务机构所接受的服务劵 ［2］。广东省则采取了合同化购买的方式，即政府将某些公共卫生服务的数量和质量标准确定好之后，通过合同承包或合同出租，将公共卫生产品的生产权向公共卫生机构或基层医疗卫生机构转让，采取招标承包的方式让农民享受公共卫生服务 ［3］。这种购买方式是一种事前购买，涉及到政府的补偿经费问题。从2009年起，广东省专业公共卫生机构的人员经费、发展建设经费、公用经费和业务经费就由政府预算全额安排，并将一定比例的基本公共卫生服务任务分配给村卫生站，采取购买服务等方式进行补助。

2　劣势

2．1农村公共卫生服务体系功能仍相对弱化，绩效状况仍需改善

一是由于农村居民中普遍存在重医轻防意识，不能对农村公共卫生服务体系建设形成倒逼机制，使得公共卫生人员工作的主动性不强，许多农村基层卫生机构出现了公共卫生经费结余的情况。同时，由于农村公共卫生服务体系内部分配机制存在缺陷，使农村公共卫生业务骨干的积极性受到打击。在基层医改推进过程中，卫生人员普遍实行绩效工资，国家政策要求的绩效工资，是基础性绩效工资和奖励性绩效工资的比例原则上为7：3，这种分配机制使得人员之间的工资差距拉开不大，退休人员和一般人员工资却得到了很大提高，但业务骨干的待遇出现很大下降，许多基层机构出现了一些业务骨干跳槽的现象；二是由于“以药养医、以医养防”现象依然存在，农村基层卫生机构在卫生人力和财力的配置上，依然倾向于医疗科室而忽视防保科室，医疗支出和防保支出呈现明显的“剪刀差” ［4］，不能有效地开展农村公共卫生服务。

2．2农村公共卫生资源配置仍不尽合理，投入力度仍需加强

广东虽为沿海经济发达省份，但粤东、西、北和珠三角地区发展差距较大，城乡差距也十分明显，农村公共卫生投入不足。截止2012年，广东省每千人口医疗卫生机构床位数城市为6．89，农村仅为2．30，每千农业人口乡镇卫生院床位数仅为1．22张，低于全国1．24张的水平；每千人口卫生技术人员数城市为10．43，农村仅为3．10。农村公共卫生投入还具有较强的地方性和随意性，珠三角地区与粤东、西、北经济欠发达地区农村公共卫生经费标准差距大的达到10元以上，有些村卫生室的场地有限，甚至缺乏，不得不租借农村居民的私宅来提供服务，这不利于农村公共卫生服务效率的提升。

2．3农村公共卫生人员略显不足，结构仍需优化

据第六次全国人口普查提供的数据显示，广东省常住人口超过1亿，成为全国第一人口大省。截止到2012年，广东省公共卫生执业（助理）医师数为7931人，仅占各类执业（助理）医师数的约4．0%，低于全国平均0．15个百分点；广东每千农业人口村卫生室人员数、执业（助理）医师数和注册护士数为1．18、1．33和0．99，都没有达到全国平均1．56、1．40和1．09的水平。据统计，2012年乡镇卫生院人员大都只具备中专及以下学历，大专及以上占比为41．8%，具有中级及以上职称资格仅占14%，聘任为中级及以上资格的为14．3%，还有10．7%的人员没有被聘任任何资格。

3　机会

3．1政府重视农村公共卫生工作，形成了良好的政策环境

广东省积极贯彻落实党中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》，出台了一系列关于进一步加强农村卫生工作的文件，通过实施“农民健康工程”，探索乡村卫生服务一体化管理模式，强化地方政府的责任，建立稳定的农村公共卫生服务投入机制，按统一标准建立村卫生室，坚持有计划地加强对镇、村基层卫生技术人员的业务培训和指导，全面推进农村公共卫生工作。这为农村公共卫生服务体系的建设与完善提供了契机。

3．2社会经济获得快速发展，提供了有力物质保障

目前，广东省的经济总量排名全国第一，人均GDP已突破8000美元，位居全国前列，随着广东经济社会的持续发展和农村居民生活水平的不断提高，各级政府对农村公共卫生的投入力度将不断加大，农村公共卫生事业将会得到快速发展。2012年，广东经济欠发达地区基本公共卫生服务经费标准达到人均20元，珠江三角洲地区达到人均30元以上，全省达到人均24元以上。

3．3医学学科门类齐全，建构了完善的卫生人才培养体系

当前，广东省拥有7所高等医药院校，医药专业门类齐全，人才培养体系完备。2012年，医药院校招生人数达到22300人，毕业19783人，在校生人数规模达到90364人，形成了完善的继续医学教育、远程医学教育、全科医学教育以及公共卫生硕士等成人教育培训体系，为农村公共卫生人才的培养创造了良好的条件。

4　威胁

4．1农村居民公共卫生服务需求出现新变化

随着经济不断发展，广东社会由生存型向发展型转变，农村居民消费观念和生活方式快速升级，农村居民日益增长的多层次、多样化的公共卫生服务需求对公共卫生服务能力提升、资源配置和服务方式转变提出了更高要求，公共卫生服务能力与农村居民公共卫生服务需求，特别是与高质量、高水平服务需求之间的矛盾更加突出，加强农村公共卫生人才、科技、信息建设，提升农村公共卫生服务软实力的要求更加迫切。

4．2农村疾病防控任务带来新挑战

广东地处我国改革开放前沿，在推进工业化、城镇化的进程中，大量的农田被占用，空气、水和土壤都受到了严重污染，环境污染导致疾病谱发生变化，农村公共卫生工作面临重大传染病、慢性疾病、精神疾病、恶性肿瘤等带来的多重挑战，疾病防控任务艰巨。据统计，2012年广东省法定传染病报告发病率为816．72／10万，死亡率为1．14／10万，与上年相比，发病率上升6．43%。甲、乙类传染病报告发病率为317．55／10万，死亡率为1．11／10万，与上年相比，发病率上升了1．26%。位列发病率前五位的传染病分别是乙型肝炎、肺结核、梅毒、淋病和痢疾，表明一些传统传染病，如乙型肝炎仍然是威胁广东城乡居民健康的重要因素。同时，一些新发传染疾病如艾滋病、精神疾病与甲型H1N1流感等也对广东疾病防控和应急处置工作提出了更高要求。

4．3流动人口和人口老龄化形成新压力

据2010年第六次全国人口普查提供的数据显示，广东省常住人口中，户口登记地在其它县（市、区）且离开户口登记地半年以上的人口为31281654人，占常住人口的30．00%，比2000年增长48．58%；全省常住人口中，65岁及以上人口占6．75%，比2000年上升0．7个百分点。流动人口中有很大一部分分散租住在城中村、城市近郊农村，给这些农村地区公共卫生服务带来相当大的难度。老年人特别是农村老年人是慢性病高发的人群，他们普遍缺乏疾病预防意识，这也是农村公共卫生工作需要迫切和重点关注的一大问题。

5　加强农村公共卫生服务体系建设的政策建议

农村公共卫生服务体系是整个医疗卫生服务体系的一个重要组成部分，加强农村公共卫生服务体系建设，对于促进广东城乡公共卫生服务均等化具有重要意义。广东与其它诸多省份相似，在新时期、新形势下，农村公共卫生发展也处于机遇与挑战并存的环境之中 ［5］。在明确了广东省农村公共卫生服务体系建设中存在的优势、劣势、机会与威胁后，为进一步促进其发展与完善，应当采取相应策略来充分利用其内部优势与外部机会，尽量减少其内部劣势和回避外部威胁。

5．1进一步促进城乡基本公共卫生服务均等化

落实基本公共卫生服务经费是基本公共卫生服务均等化目标实现的基础和关键 ［6］。要根据广东省农村经济社会发展状况、主要公共卫生问题和财政承受能力，创新农村公共卫生筹资机制，建立以政府为主导的、多元化、可持续发展的公共卫生筹资模式 ［4］，逐步提高农村人均基本公共卫生服务经费标准，扩大基本公共卫生服务项目内容和覆盖面；要进一步落实农民健康行动计划，逐步将食品安全、饮用水卫生、精神卫生、卫生应急等重点任务纳入农村重大公共卫生服务项目；要继续开展三级医院对口支持二级医院、地级市以上的医院对口支持乡镇卫生院工作，完善珠三角地区对口帮扶经济欠发达地区农村基层卫生机构制度，建立城市医院支农长效机制；要充分利用广东卫生教育资源优势，将学历教育与非学历教育相结合，将引进人员与培训现有人员相结合，创新培训方式方法，提升农村公共卫生人员整体结构和水平。

5．2进一步增强农村公共卫生服务效能

要以农村居民健康档案为抓手，积极推进国家基本公共卫生服务项目在广东省农村地区的实施，以此促进镇、村医疗卫生机构由过去的以病人为中心的传统服务模式向实施个体和群体健康管理的新型农村卫生服务模式转变；要通过建立以服务质量、服务数量和农村居民满意度为核心，以岗位责任和绩效为基础的乡镇卫生院和村卫生站考核制度，强化监督考核，规范服务行为，让考核结果与机构补助和公共卫生人员收入水平挂钩，切实调动农村公共卫生人员积极性；同时要以国家基本公共卫生服务规范（2011版）为蓝本，针对基本公共卫生服务提供的薄弱环节，对村卫生室人员实施分类指导，保障服务的均等和规范，切实提高基本公共卫生服务人员的综合能力和服务质量 ［7］。要充分发挥广东省公共卫生信息化平台优势，进一步健全农村突发公共卫生事件防控网络，提升处置农村突发公共卫生事件能力；要继续推进镇村卫生服务一体化管理，不断提高农村基层医疗卫生机构的内涵建设和软实力建设，增强服务效能。

5．3进一步搞好农村疾病预防与控制

要以乡镇卫生院为服务平台，以规范化管理为抓手，基本消除重点地方病危害，实施高血压、糖尿病等慢性病综合防控项目，规范农村居民重性精神疾病管理和治疗；要加大农村地区性病、艾滋病、结核病、乙型病毒性肝炎防治力度，落实人感染高致病性禽流感、不明原因肺炎等重大及新发急性传染病的防控措施；要以《中国公民健康素养－基本知识与技能》为主要内容，积极弘扬健康文化，倡导健康文明的生活方式，提高农村居民的健康意识和自我保健能力；第三次卫生服务调查发现，28．3%的农村15岁以上人群健康知识是从医生那里获得的，而不是从健康教育工作人员处获知 ［8］。因此，还要积极开展针对基层群众的健康教育，强化基层群众的健康意识，全面提高居民健康知识的知晓率和健康行为的形成率，为增强群众的自我防病能力奠定基础。5．4进一步做好农村重点人群的公共卫生服务工作

一是要做好来粤到农村居住的流动人群的公共卫生服务工作。努力提高其基本公共卫生服务的可及性，强化其公共卫生服务和重大传染病防控工作，特别要加大做好流动人群中重大传染性疾病隐患的排查力度，促进其与当地农村居民享受同等公共卫生服务；二是要做好农村老年人特别是孤寡老年人的公共卫生服务工作，对其实施较为系统的健康管理、生活方式指导和干预，帮助其改善生活质量；三是要充分利用信息管理系统，提升针对重点人群的公共卫生服务管理水平，规范服务行为，提高服务效率。