摘 要 我国控烟法规在司法实践中遭遇了实施难的困境，表现为控烟区域设置不当，吸烟区（室）的划定效果不佳，禁烟标识的张贴与劝阻员的配置作用不理想，罚款措施难以落实。控烟法施行困境的社会原因主要在于执法与管理者受利益影响缺乏执行力，吸烟者抵触劝导及管制，烟草消费文化影响控烟工作；而法律原因则是现有控烟立法不健全，执法主体未明确、职权未细化，惩罚措施形式单一、惩处力度偏低，司法救济缺失。为解决中国控烟法实施困境，亟需加大控烟宣传，达成控烟共识；尽快出台详细而完备的全国性控烟法律；控烟立法中法律关系主体要明确，控烟措施要有针对性。

文献标识码 A DOI：10．13723／j．yxysh．2015．09．010

Exploration on the“Difficulty in Enforcement”on Chinese Tobacco Control Law

Li Chao

School of Humanities and Management，Wenzhou Medical College，Wenzhou，325035

Abstract The judicial practice tobacco control encountered prominent and universal＂difficulty in enforcement＂，such as unsuitable setting of the tobacco control area，non－effective Smoking Area desination，and unsatisfactory target of＂no smoking＂and allocation of dehorters，and non－implemented penalty measures．The main reasons are that the tobacco laws are not perfect，the main law enforcement body＇s responsibility is not clear and the punishment measures is single and weak．Therefore，it is very meaningful to strength the publicity of tobacco control to reach the consensus of tobacco control；detailed and complete national tobacco control law should be made as soon as possible；the main body in the legal relationship during tobacco control should be clear；the tobacco control measures should be targeted．

Key Words Health；Tobacco Control Law

为了兑现对《世界卫生组织烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）的承诺，保障人民的健康，自2006年以来，中国全方位地展开了控烟工作，出台了一系列控烟法规，支持控烟的单位和个人也积极投入到了控烟工作之中。然而，连续几年的控烟工作开展下来，收效却不甚理想，控烟法规在实践中遭遇了实施难的困境。2010年以来，各地纷纷制定或修订本地方的控烟法规，《杭州市公共场所控制吸烟条例》、《上海市公共场所控制吸烟条例》、《北京市控制吸烟条例》等相继实施。虽然各地的立法存在差异，但都具有一定的现实性与合理性。然而，这些控烟法规仍然普遍存在实施难问题。笔者认为有必要系统而深入地分析中国控烟法的实施困境，为立法修正提供依据，为控烟工作献计献策，最大限度地推进中国控烟工作的进程。

1　中国控烟法的实施困境

1．1控烟区域设置不当

广大公众对控烟区域不清楚，导致大量可控吸烟者违法吸烟。各地的控烟条例中无一例外地列举了大量的控烟区域，初衷是明确执法范围，使吸烟者在这些区域有所顾忌。但是，各地控烟条例中划定的控烟区域并不统一，具体表现为同一种场所在不同地方会有完全相反的规定，有的被设定为禁止吸烟区，有的则没有。在人口流动数量巨大的年代，人们往往会无所适从。另外，禁止吸烟区的大量列举，使控烟区域的划定过于复杂，不好记忆。很多地方的控烟条例出台一段时间后，很多吸烟者仍不知道其正吸烟的地方属于控烟区域。1．2吸烟区（室）的划定效果不佳

吸烟区（室）的划定并没有起到设想的效果。在各地的控烟规定中，无一例外地要求公共场所应划定吸烟区（室）。在司法实践中，一方面有些应执行控烟规定的单位没有按照要求划定吸烟区（室），有的在无烟区与吸烟区之间只用半人高的挡板阻隔，有的只占用一两平米的空间充当吸烟区，这些根本无法达到控烟的效果；另一方面有些单位严格按照规定的要求划定了吸烟区（室），但其使用率极低，因为平时并没有执法部门检查，吸烟者并不会自觉地到吸烟区（室）吸烟。

1．3禁烟标识的张贴与劝阻员的配置作用不理想

在餐厅、宾馆、网吧等公共场所，禁止吸烟标识的张贴与劝阻员的配置在控烟工作中所起的作用并不理想。很多娱乐场所没有按照禁烟规定张贴禁止吸烟标识，致使进入该场所的消费者不知道要禁烟。即使张贴了禁止吸烟标识，有些消费者视而不见，仍然在公共场所吸烟，其他消费者被迫吸二手烟。有的消费者寻求劝阻员帮助，而劝阻员怕影响生意，一般不愿得罪吸烟者，在吸烟者拒不听从劝阻的情况下，劝阻员也只好作罢。

1．4罚款措施难以落实

控烟立法中规定的罚款措施难以落实。在控烟规定中都有罚款的规定，比如《深圳经济特区控制吸烟条例》规定罚款二十元至三千元，《杭州市公共场所控制吸烟条例》规定罚款五十元至两千元，《上海市公共场所控制吸烟条例》规定罚款五十元至三万元。但各地控烟规定处罚轻重所起效果难以衡量，罚款规定难于执行。从应然角度讲，立法专家在制定控烟罚款规定时，首先应考虑的是罚款的可执行性，然后再考虑罚多少才能真正起到惩治效果。然而，各地控烟罚款的不可执行性普遍存在，北京为配合有最严控烟令之称的《北京市控制吸烟条例》的实施，通过开展控烟执法集中行政处罚，全市20多天也才只开出了8张罚单 ［1］。

2　中国控烟法实施难的社会原因

2．1执法者与管理者受利益影响缺乏执行力

受利益影响，执法者与管理者缺乏执行力，至少是不能下决心执行。中国是目前世界最大烟草生产国和消费国，对很多地方政府来说，烟草行业是财政收入的重要来源。2014年中国烟草行业工商税利达到10517．6亿元，同比增长10．02%，上缴财政总额9110．3亿元，同比增长11．63%，约占全国财政收入的近7%，是财政收入的第一大来源 ［2］。烟草行业包括生产、零售共解决了全国几千万人口的就业问题，这也正是执法者控烟难以下定决心的原因。此外，控烟区域的单位作为局部区域控烟的管理者，同样涉及利益问题。比如餐馆、宾馆、网吧、咖啡厅、舞厅、酒吧、游戏厅等娱乐场所，均以追求高额利润为目标，即使按要求设置了吸烟区和劝导员，也是在尽量不影响收益的情况下控烟。在此情况下，必须采取强制措施，使管理者意识到违反控烟法将面临增加经营成本的风险，主动参与到控烟工作中来。

2．2吸烟者抵触劝导与管制

吸烟自古就属于个人习惯，这种习惯一代代传承下来，似乎演变成了个人权利，也就是说，个人有权利选择吸烟或者不吸烟，他人无权干涉 ［3］。吸烟者获取了充足的理由从内心抵触劝导与管制，这直接导致大量控烟劝导员劝导无效。可以说，这种观念是控烟工作的最大障碍，不仅成为吸烟者拒不接受管制的理论依据，而且不能在短时间内消除。要削弱这种观念需要国家实行长期的宣传教育和投入大量的人力财力进行积极干预。2．3烟草消费文化影响控烟工作

大众的烟草消费观使烟草大行其道，控烟工作难于开展。日常生活中，烟草的消费行为不仅包括吸烟者的购买消费行为，还包括敬烟送烟与红白喜事用香烟招待的行为，在社交场合相互递烟已经成为一种约定俗成的惯例 ［4］。这使吸烟者获得了更多的吸烟机会与理由，也使非吸烟者得到了被动劝烟的诱惑。这种情况说明了非吸烟者转变为吸烟者的过程，也展示了吸烟者数量递增的背景。这种消费观的矫正需要各部门的宣传教育，也需要执法者强制干预，比如禁止红白喜事中使用烟草接待客人、严查贪污腐败中的烟草消费行为等。

3　中国控烟法实施难的法律原因

3．1现有控烟立法不健全

现存的控烟立法不够健全，首先体现为立法层次低。据统计，截至2010年，我国已经有154个地级城市发布了本地区部分公共场所禁止吸烟的规定，约占全国地级及以上城市的半数 ［5］。这些控烟立法都属于地方立法，到目前为止，我国还没有一部专门的全国性法律，这是导致控烟进程缓慢的重要原因。各地纷纷就控烟工作立法表明了全国上下对控烟工作的重视，但是，地方立法往往针对地方的特点而制定，不可避免地导致不同地方立法具有极大的差异性，这对普遍推进控烟进程是极为不利的。其次是可操作性差。虽然各地方的控烟法中均规定法律责任，但是并没有明确操作的程序和证据的采集方法，这使司法实践中不可避免地会出现实施难问题。

3．2执法主体未明确，职权未细化

控烟法规出台后，执法主体必须明确化，改变目前多头执法的现状，才可能获得理想的管制效果。在各地控烟法规中，最突出的问题是没有明确执法主体及其职责范围，这是控烟工作不能持续有效开展的关键原因。现存的大多数控烟法规都规定卫生部门是控烟工作的执行单位。然而，由于工作繁杂、人员不足等原因，卫生部门往往不会亲自到各种公共场所巡查，而是由被要求禁烟的单位安排劝阻员。这种自律的劝阻方法对控烟有效果，但是收效不大 ［6］。在上海，对于客渡轮、旅游船上客人吸烟，除了由船上工作人员劝阻外，没有其他强制手段，执法人员无法随船进行监督检查 ［7］。对素质比较高的吸烟者，劝阻可以产生一次性效果；对素质偏低的吸烟者，一次性效果都很难取得。在吸烟者强烈强调自己吸烟自由的情况下，劝阻员不可能以影响生意为代价，对消费者进行罚款或者劝离。在司法实践中，消防部门和公安部门也承担了一部分控烟工作，但是其执法没有连续性，控烟效果不大。

3．3惩罚措施形式单一，惩处力度偏低

各地控烟条例中的法律责任形式大多都只有警告、责令限期改正和罚款，这3种责任形式相对类型多样的吸烟者而言严重缺乏针对性。可考虑采取通报学校或者单位的形式：对于未成年人而言，学校给予的否定性评价至关重要，因此，未成年人违法吸烟的，应通报学校；对于有工作的成年人，如违法吸烟可以使其工作业绩减损，失去评奖评优的机会，甚至增大失业的风险，这类吸烟者将会产生极大的控烟自觉性。同时，这3种责任形式的惩罚力度偏低，对违法者的威慑力明显不够，违法吸烟者依然我行我素。此外，加上在司法实践中执法主体不明确，违法吸烟者承担不利后果的概率无形中被降低了很多。虽然在控烟工作中宣传教育很重要，但在一个人们拒绝自愿戒烟的社会中，这样的执法力度，不可能实现《公约》中的承诺。

3．4司法救济缺失

公众参与是控烟工作取得快速进展的方法，公众可以参与到对吸烟者的监督与劝告之中，也可以参与到对烟草企业与经营者的监督之中。烟草企业与经营者有违法行为时，公众可以广泛采用举报的方式，也可以选择司法救济的途径，以此增加烟草企业与经营者的损失风险和经营成本。然而，在控烟立法中几乎没有看到有关司法救济的规定，在司法实践中也鲜见诉诸司法途径的案例 ［8］。

4　改善中国控烟法实施困境的对策

4．1加大控烟宣传，达成控烟共识

2013年以来，肆虐全国的雾霾天气，使人们对雾霾污染、空气质量恶化有了直观而深刻的认识。应当充分借助当前人们关注雾霾、空气污染，渴望健康的时机，将吸烟和PM2．5结合起来，进一步宣传烟草的危害性，教育人们改变错误而顽固的思想观念和行为习惯，争取在更大范围内达成控烟共识。2014 年1月7日，国家卫生计生委新闻发言人毛群安针对公众关心的吸烟和PM2．5哪个对人体影响更大的疑问，明确指出烟草烟雾对人的健康造成危害，这是全世界的共识。据测试，五六个人每人抽一根烟，这个屋里的PM2．5的含量要比雾霾天还严重得多。烟草所能带来的经济收益和给公众带来的健康危害相比微不足道，要大力推进控烟工作，通过宣传使公众明白，如果说雾霾的治理是一项长期而复杂的工程，更多需要国家层面推进的话，那么控烟禁烟则每个人都可直接参与，并能使周围小环境的空气质量有立竿见影的改变。

4．2提升控烟立法层次，制定全国性控烟法律

《公约》指出：“每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行，并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时包括其它公共场所接触烟草烟雾。”我国控烟缺少一部国家级烟害防治法，要实现《公约》中的控烟目标，单靠地方立法是很难的 ［9］。首先，地方立法法律等级低，权威性得不到公众的高度认可，其执行力势必会受到影响；其次，地方立法具有很大的局限性，具体表现为立法技术性不高，权利与义务配置的科学性不强，现实可操作性差。为了增进控烟成效，很多国家颁行了全国性控烟法。

面对控烟失约的尴尬，中国出台全国性控烟法律已势在必行。该法的内容至少应涉及以下4个部分。①明确控烟范围，即对全面禁烟还是部分禁烟要做出明确规定。确立全面禁烟比较妥当，部分禁烟容易让人无所适从，搞不清楚哪些公共场所可以吸烟。②对烟草的生产、包装标识、销售、广告、促销与赞助等内容作出统一而明确的规范。③详细配置控烟法律关系主体间的权利与义务，细化各主体违法的不利后果。以下两项权利需明确规定，即作为协作性执法主体的公共场所的经营管理者，应被赋予对在其经营场所吸烟的吸烟者处以罚款的权利；非吸烟者有拒绝吸二手烟的权利。此外，为加强控烟法的可执行性，有必要加大惩处力度，否则起不到威慑作用。目前各地控烟条例的惩处力度都比较小，使其可执行性大打折扣。④明确控烟纠纷的解决机制，小到劝阻，大到诉讼，其程序与执法主体都得规定清楚。劝阻与行政处罚是控烟工作比较传统且常用的救济机制，今后有必要大量启用司法救济机制，比如，对于烟草公司虚假广告、乱标烟草成分、违法标识、违法设置销售点、违法销售烟草等行为，任何公民都有权利起诉烟草公司。此外，若被劝阻吸烟者继续吸烟，甚至出言辱骂、动手打人，可致电110或119报警，也可直接将其扭送派出所，由执法部门从重处罚。在证据采集环节，建议摄像头、手机等摄像可以作为查处违法吸烟的证据。

4．3明确控烟立法中的法律主体，实施有针对性的控烟措施

控烟立法中法律关系主体要明确，控烟措施要有针对性。控烟立法中法律关系主体包括执法主体与被执法主体。执法主体中必须设置专门的执法主体，这是保障控烟工作持续开展的前提条件。目前，我国的国家烟草控制协调机构设置不当，执法协调机制需要加强 ［10］。同时，多数地方控烟条例中都没有配备专门的控烟执法主体。在上海，控烟分别由教育、文化、铁路、食品药品、公安、房屋行政部门、卫生等7个部门多头执法，这是控烟法可执行性差的一个很重要的原因 ［11］。目前很多控烟取得较大进展的国家与地区，都设置了专门的控烟执法部门。专门的执法主体最大的优势在于职责明确，权力集中，工作积极主动。控烟工作的繁琐性与艰巨性决定了执法主体离不开协作主体，协作主体包括但不限于卫生管理部门、公安部门、消防部门、物价部门、税务部门、工商部门、质量检测部门等政府管理部门，中国控制吸烟协会、公众教育与临床控烟专家委员会，民间反吸烟组织等非政府组织和公共场所的经营管理者。

当前，由于多数地方没有设立专门的执法主体，协作主体主要是公共场所的经营管理者，公安部门与消防部门在其职责范围内也起到了一定的协助作用。协作主体可能基于各种原因，其控烟积极性不高，需采用各种奖惩措施，激发其控烟的积极性。未履行其职责的情况下应承担不利后果。执法主体在开展控烟工作时，比较可行且现实的办法是由专门的执法主体牵头，从各协作主体中抽调部分工作人员组建专门的控烟执法队伍——烟警，从事日常巡查和执法工作。

控烟法律关系中的被执法主体主要是违法吸烟者，而违法吸烟者的群体差异性较大，在制定控烟措施时，应考虑到对不同群体的适用性。例如控制未成年人吸烟可以特别采用加强学校与家庭教育、清理学校与居民区周边的售烟点、禁止向未成年人售烟等措施；控制成年人吸烟则要偏向于宣传与健康教育、尊重非吸烟者的健康权利等等 ［12］。两种人群通用的措施则要加强对烟草企业与经营者的行为监控，比如监控烟草企业通过影视作品、广告、网络等媒体的自我宣传行为，包括广告和促销性赞助活动等；再如烟草企业降低烟草价格，会使吸烟者吸烟成本降低，物价部门要监管好烟草企业隐蔽性调价行为，税务部门则要提升烟草税。