陈治军

（重庆市人民检察院第二分院，重庆 404100）

监外执行罪犯脱管漏管的调查与思考
——以重庆市三峡库区为样本分析

陈治军

（重庆市人民检察院第二分院，重庆 404100）

暂予监外执行作为一种非监禁的行刑方式,虽然在一定程度上显示了行刑方式的灵活性、效益性和人道性,但由于立法缺陷、制度设计不合理等方面的原因,使监外执行罪犯的脱管漏管成为当前司法实践中较为突出的问题之一。这些弊端的存在严重损害了监外执行制度的严肃性和权威性，加强对监外执行罪犯的监管必须进一步完善立法,健全监管制度,加强法律监督，共同促进监外执行的公平正公正。

重庆三峡库区；监外执行；脱管漏管；制度创新

监外执行是对判处或裁定适用缓刑、管制、剥夺政治权利、假释、暂予监外执行的罪犯采取一种非监禁性的刑罚执行方式。监外执行是当前国家行刑社会化、成本化和人道化的具体体现，有利于缓解监内执行成本的压力，防范犯罪交叉感染；也有利于促进社会秩序的恢复，使罪犯更好的回归社会。由于各种体制、人为的因素导致目前不应被监外执行的罪犯而采取了监外执行,或已被监外执行的罪犯因脱管漏管出现失控,甚至又进行违法犯罪,严重损害了法律和刑罚执行的严肃性,已成为近年来影响社会治安的一个亟待解决的突出问题。三峡库区百万移民，80%集中在重庆渝东北片区，该地区地处山区，经济不发达，农业人口众多，居住分散，从移民工程开初到目前三期移民结束，人口流动及外出务工人员逐年递增，给监外罪犯监督管理工作带来新的难题。要解决这些问题，必须在大量实地调查的基础上,认真深入进行剖析，结合司法实践，积极进行制度创新。

一、重庆三峡库区监外执行罪犯基本情况

重庆三峡库区主要包括重庆市万州区、忠县、开县、云阳、奉节、巫山、巫溪等渝东北所属区县。截止2011年底，该地区共有监外罪犯2240人，其中：缓刑1728人，占总数的77.1%；暂予监外执行84人，占总数的3.7%；假释70人，占总数的3.1%；管制18人，占总数的0.8%；剥夺政治权利340人，占总数的15.2%。脱管184人，占总数的8.2%；漏管33人，占总数的1.5%。

三峡库区监外罪犯出现脱管漏管的情况,损害了国家法制的权威和尊严，也在一定程度上威胁了库区社会的安全和稳定。首先，它损害了司法的权威与公信力，会使法律执行的严肃性受到扭曲,不良的法律观念将会在社会上蔓延，甚至出现“缓刑等于不服刑”、“假释等于提前释放”、“暂予监外执行等于不执行”等言论[1]。其次，监外执行罪犯会由于脱管漏管使而缺乏负罪感,严重削弱刑罚的惩罚性、教育性、警戒性，使得刑罚的效果大打折扣，带来犯罪者以及普通民众对法律的蔑视。第三，监外执行罪犯长期的脱管漏管,会使罪犯重归社会后出现监管真空，无法及时的接受社会帮教与技能培训，不能自食其力，极有可能成为危害社会安定和谐的隐患。

二、重庆三峡库区监外执行罪犯存在脱管漏管的原因分析

（一）监外执行罪犯外出务工和外地裁定监外执行罪犯增多

由于监外罪犯知法守法意识差，有的回避监管，甚至在判决书送达当地派出所前即已外出；有的不假外出，长期在外务工经商。如库区某县是渝东片区的移民大县，高阳镇是该县移民比例最大的镇。该镇有5万人口的整体移民搬迁。2011年9月该县高阳镇派出所辖区共有监外罪犯34人，其中在家7人，占总数的21%；外出务工27人，占总数79%。

外省裁定的监外罪犯不假擅自外出，有的举家外出，无法查找下落。经公安干警了解或通过其家属知道下落的，对其实行责令限期报到而其拒不到执行机关报到，公安机关既无警力、更无财力将其追回。如2011年6月辖区某县共有监外罪犯222人，脱管的44人。其中外省裁判61人，占监外罪犯的27%；脱管37人，占脱管总数的84%。

（二）移民搬迁后出现人户分离现象

1.移民工作是当地政府统筹规划，规划中没有将涉及到移民的监外罪犯与公安机关衔接，相关移民工作帮促单位也只管将该移民移走，以图完成移民搬迁任务。负有监管责任的派出所对本辖区的监外罪犯搬迁具体去向不清，而监外罪犯本人又不主动向原监管派出所告之其去向，从而导致人户分离现象的发生。三峡库区的各级政府移民局对移民搬迁实现两种政策：一种是货币还房，另一种是实物还房。由于移民搬迁消号后，货币还房等原因而暂时没有住房，或在外租房而无固定住房的、或跨区域迁移、或移民无房者（一户多子女家庭，因移民搬迁造成部分子女无移民还房又无力购房的）、或少数因困难无力购房又无亲属可投靠的移民和具备移民资格的监狱保外就医人员等，由于办理迁移户口手续繁杂或不符合现有入户规定等诸多原因导致需要移民的监外罪犯不能及时将户口入户。

2.外地省、市制定的接纳库区移民政策不合情理，造成库区监外罪犯人户分离。一些负有对口接纳库区移民任务的省、市明文规定不接受库区的监外罪犯移民，导致移民家庭成员中被判处监外执行的罪犯不能移民外省、市，该监外罪犯就只能向监管机关请假或根本不假跟随家人到外省、市居住，造成人户分离而脱管。

人户分离给监外罪犯管理工作带来不良后果。调查中发现监外罪犯移民搬迁后，不及时将其户口迁入现住地，造成人户分离，从而导致监管的派出所对其几年脱管而又无法列管，如原居住在西山路草羊岭7号的监外罪犯邓某，1999年被万州区法院判处有期徒刑13年，（刑期自1999年2月3日－2012年2月2日止），当时由于其患有严重疾病被法院裁定为暂予监外执行。但后因其居住地属淹没线下的移民搬迁地，该处移民搬迁后，公安机关查寻其户口仍然在原地且是临时户口，公安监管机关、检察机关四处查找其下落均未得其果，由于人户分离，导致刑满到期仍没有列管。

（三）交付执行与交付监管脱节

1.交付脱节、法律文书不全。少数法院和监狱部门不按规定及时送达法律文书，有的只寄送罪犯的档案材料，有的让罪犯自带释放证明到派出所报到，有的以诉讼期间的旧地址邮寄材料，造成见档不见人、或见人不见档、或人档都不见的情况，致使部分监外罪犯长期逍遥法外，执行机关无法进行有效监管。例如库区某县2011第一季度三汇、白石两个派出所共16名监外罪犯，法律文书不全的有7人；三季度全县新增38名监外罪犯中，有11人未到公安机关报到。其中上海市宝山监狱、新疆建设兵团农一师幸福等5个监狱，释放的4名监外罪犯未按规定向执行机关交付法律文书而漏管。

2.监督考察不力，监督管理失控，履职能力不强。一是部分基层派出所由于移民搬迁后，人事变动和机构撤销、合并等变迁，交接工作不及时，造成有关文书档案材料不完整，接管的派出所对辖区内监外罪犯的基数不能清楚掌握，对部分监外罪犯不能落实监督考察制度。二是部分公安机关的领导和基层派出所民警对此工作重视不够。公安户籍民警调动频繁，对本辖区移民中的监外罪犯没有深入基层了解其动向，同时由于基层派出所担负着维护本辖区社会治安和侦办辖区内刑事案件的双重任务，警力普遍不足，个别基层派出所就无暇顾及监外执行罪犯的监管考察工作。三是有的司法人员对法律法规不熟悉，工作职责不清楚；有的监管考察制度不落实，无监督考察小组，监改小组有名无实，未进行回访考察；有的未坚持经常性的工作制度等；对脱漏管监外罪犯未采取措施及时查找，导致没有及时列管。

（四）收监执行的法律、法规规定弹性较大，造成脱管失控

各省收监执行法规不统一，造成收监难。由于重庆市各基层司法机关，对《刑法》第七十七条第二款规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期间内，违反法律，行政法规或者国务院公安部有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚”中的“情节严重”的认识和理解存在分歧。2002年，重庆市公、检、法、司四家统一以渝公发“2002”272号文将《刑法》第七十七条第二款中的“情节严重”作了具体的规定。但由于原裁判地和执行地跨区域或省，省外司法机关对收监执行规定的认识、理解、条件、程序与我市不一致，导致收监执行工作难以落实。如2006年3月，辖区某县在全国清理纠正监外罪犯脱漏管专项检查活动中，执行机关在向裁决机关提请建议收监执行原判刑罚同时，将渝公发『2002』272号文件的复印件随建议书一同发出，请当地有关政法部门协调，督促当地有关政法部门按期作出裁定。但是，仅仅只有四川省金堂县和浙江省海安县有回复，其余均无回音。

三、对策和建议

（一）完善立法，统一规范监外执行的适用与撤销

建议最高司法机关尽快出台司法解释，对《刑法》中第77条和86条监外执行人员违反法律法规以及监督管理规定“情节严重”作出具体司法解释。对“情节严重”、“需要收监执行的”等具体含义可考虑从以下方面进行把握：（1）监外服刑人员的行为虽未构成犯罪，但已妨害社会管理秩序、侵犯他人人身和财产等权利，具有一定的社会危害性，或造成一定的社会影响；（2）监外服刑人员的行为直接并且故意地违反了对监外罪犯的监督管理规定；（3）监外服刑人员多次违反法律法规受到处罚，其中有一次或一次以上被处以治安拘留处罚。为了切实解决外省执行机关决定的监外罪犯收监执行标准、程序不统一和收监执行难的问题，对于外省执行机关决定的监外罪犯出现“严重违法”行为的，在遵循完善后的法律、法规的前提下，由执行地机关向原裁定地提出收监建议后，按照“属地管辖”原则和相关法律程序，由执行机关地执行相关收监执行的各项程序，执行原判刑罚。对于外逃监外罪犯，执行机关抓获后报法院作出收监执行的裁定；由执行地公安机关执行抓捕、收监执行原判刑罚；执行地公安机关交付监狱执行，先行羁押当地看守所的，由看守所交付监狱执行原判刑罚；建议先行收押提请法院建议收监执行的监外罪犯；作出裁定地法院所在地监狱执行刑罚。

（二）积极推行行之有效的监外罪犯监管制度

1.推行“双列管”和“异地托管”制度。第一，以户口所在地为主，居住地、活动地相结合的管理原则，及时列管，落实管控。对人户分离的监外罪犯实行委托管理。监外罪犯离开户口所在地派出所辖区，在本区异地有固定居住地且居住半年以上的，由户口所在地派出所为主与居住地派出所为辅进行双列管管理。住地派出所要查明其具体活动或从业地址，纳入工作视线，掌握活动情况，定期联系，将基本情况及现实表现通知户口所在地派出所，发现有违法犯罪行为应随时向户口所在地派出所通报并及时收监执行。第二，移民帮扶单位和公安机关在移民中要注意该移民户的基本情况，了解有监外罪犯家庭，社区及当地所在派出所衔接，派出所一方面告之其必须到驻地公安派出所报到，一方面通知其所有移民的所在派出所，这样就可以避免以后工作中很多漏洞。法院在判决或裁定监外执行的同时告之其到居住地派出所报到，在向户口所在地发放法律文书的同时向移民居住地发放监管法律文书。对于允许外出务工的监外罪犯，具备条件的，迁出地派出所及时向迁入地派出所介绍情况，移送监外罪犯档案复印件，居住地派出所要委托异地派出所管理。移民帮扶单位和公安机关在移民中要注意该移民户的基本情况，了解有监外罪犯家庭，社区及当地所在派出所衔接，派出所一方面告之其必须到驻地公安派出所报到，一方面通知其所有移民的所在派出所，这样就可以避免以后工作中很多漏洞。居住地派出所要查明其具体活动或从业地址，纳入工作视线，掌握活动情况，定期联系，将基本情况及现实表现通知户口所在地派出所，发现有违法犯罪行为应随时向户口所在地派出所通报并及时收监执行。

2.实行“双告知”制度。告知监外罪犯的权利和义务制度。判决、裁定、决定机关和执行机关对监外罪犯在监外执行期间，告知其应当遵守的规定和违反规定所要承担的法律责任。同时，要在检察机关内部实行监外执行告知制度。各地判决、裁定或决定的监外罪犯派驻检察机构，将填写的监外罪犯基本情况的《监外罪犯执行告知书》，书面形式告知执行地检察院监所部门，执行地检察院监所部门收到告知书后，及时将人民法院、监狱或看守所法律文书是否送达罪犯原户口所在地的县级公安机关和人民检察院，及法律文书复印件和罪犯是否直接交付执行地派出所执行的情况，反馈判决、裁定或决定的监外罪犯派驻检察机构。通过一方面宣传法律知识，告知守法意识，另一方面检察机关内部成为一个监督管理整体，互相配合，互相协助，从而源头上遏制监外罪犯见档不见人、或见人不见档、或人档都不见的交付执行脱节和交付监管脱节情况发生。

（三）建立健全工作联系制度

根据最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部《关于依法加强对管制、剥夺政治权利、假释、缓刑和暂予监外执行罪犯监督考察的通知》规定，公、检、法、司各部门应由政法委牵头，明确具体负责的人员，建立每年召开2次专门联席会议工作制度，必要时也可随时召开联席会，及时通报刑罚执行、监管改造教育、审判以及检察监督工作中发现的重要情况，分析各个环节中存在的相关问题，研究保证公正执法和文明管理的措施，提高刑罚执行和监管改造的效力，切实保障监管改造秩序和社会治安稳定，严防被监管人脱管、漏管或重新犯罪的问题[2]。要明确责任，各司其职，各负其责，加强对监外执行罪犯的监督管理。要加强当地政府联系，形成工作联系制度，了解当地有关涉及监外罪犯的政策，分析监外执行中存在的倾向性问题，保证严格执法和公正执法。

（四）落实监管单位监管责任

建议公安机关将监外罪犯监管工作纳入目标考核，强化监外罪犯监管责任。一是严肃法律赋予的权力和职责，改变过去公安机关重刑事打击，轻刑罚执行的传统观念，强化对刑罚执行的认同和重视；二是执行地派出所统筹兼顾安排，落实责任，把监管任务分解到民警，由专门的民警负责；三是完善奖惩制度，把这项工作列入公安机关考评内容，加大考评力度和比例，对于成绩突出的，予以表彰奖励，对于不能履行职责，造成监外罪犯漏管、脱管、失控或重新犯罪的，给予行政处罚，造成严重后果的，移交司法机关依法处理。

（五）加强检察机关对监外执行的法律监督

对刑事判决裁定执行活动的监督是法律赋予人民检察院的法律监督职权之一，检察机关要积极开展监外执行法律监督，做到“事前、事中、事后”全程同步监督制约机制。第一，事前监督。检察机关应当依靠派驻检察室，做好监外执行罪犯的信息收集工作，同时，建立监外执行罪犯信息沟通通报机制，保障检察机关充分行使暂予监外执行罪犯的知情权，便于及时发现问题，开展监督；第二，事中监督。法院和执行机关在对罪犯决定实行监外执行时,要向检察机关报送相关材料、提供相关信息,检察机关发现存在问题时,可以依法要求其纠正或建议其重新做出决定或裁决。检察机关要重点掌握拟监外执行罪犯的的病情鉴定、批准程序、对社区影响等，如发现存在问题及时提出纠正意见或检察建议，督促相关单位予以纠正。同时，在监外执行期间,执行机关要将其表现情况及时报告检察机关,主动接受监督；第三，事后监督。检察机关接到批准暂予监外执行决定通知书后，监所检察部门要根据事前、事中监督中的情况，立即做出是否全面审查的决定。对于发现的问题，执行机关又没有及时纠正的，可视为暂予监外执行不当，在全面审查期间，罪犯不得出监;对没有问题或异议的，可不予全面审查，执行机关在接到暂予监外执行决定书后，可直接将罪犯监外执行。对于因批准机关和执行机关徇私舞弊、贪污受贿等原因造成监外执行不当或出现脱管、漏管以及罪犯再犯罪问题发生的,检察机关依据责任追究制度依法追究相关人的责任，维护法律的公平公正[3]。

[1]程紫平.监外执行罪犯脱管漏管问题的调查与思考[J].人民检察,2008,(10).

[2]肖顺禄,王芳玲.构建刑罚监外执行新机制初探文[J].中国检察官,2009,(8).

[3]张晶、周芳建.浅议我国暂予监外执行制度的完善[J].云南大学学报法学版,2011,(3).

An Investigation and Thinking on the Escaping and Neglecting of Cim inalsServing SentenceOutside Prison——Taking Three Gorges Reservoir Area in Chongqing city as a sample analysis

CHEN Zhi-jun
(T he Chongqing People's Procuratorate Second brancch,Chongqing 404100)

The temporary execution outside prison as a non-imprisonment execution shows the flexibility,efficiency and humanity of execution mode to a certain extent,but because of the imperfect legislation,unreasonable system design and other reasons,the escaping and neglecting of criminals serving sentence outside prison has become one of the most prominent problems in current judicial practice.These drawbacks severely impair the seriousness and authority of the probation system.In order to strengthen the supervision of criminal execution outside prison,the legislation and supervision system should be further improved, legal supervision should be strengthened,and thus the fairness of execution outside prison can be jointly promoted.

Chongqing Three Gorges Reservoir;serve sentence outside prison;escape and neglect of management;system innovation

D631.7

A

2095-1140（2012）05-0092-04

2012-08-09

陈治军，（1988-），男，甘肃民勤人，重庆市人民检察院第二分院助理检察官，主要从事刑法学、刑事诉讼法学研究。

王道春）