冯荣

（四川警察学院，四川泸州 646000）

公安派出所治安执法规范化建设存在的问题及对策

冯荣

（四川警察学院，四川泸州 646000）

随着社会的不断发展，人民群众对保护自身合法权益的要求更加强烈，对公安民警执法水平更加关注，因此必须高度重视公安派出所治安执法规范化建设，采取多种有效措施，促使公安民警规范执法。

执法规范化；问题；对策

公安派出所是公安机关的前沿阵地和重要基石，是县（市）公安局，城市公安分局的派出机关，是各项公安专业工作的基础，担负着预防、打击违法犯罪活动，保障公共安全，维护公民正当权益的第一线战斗任务。[1]公安部在2008年9月下旬召开的南京座谈会上，确立了“三项建设”政策，其中有一项内容就是以加强执法规范化建设为重点，进一步深化“三基”工程建设。大力加强执法规范化建设，能进一步提高公安机关的公信力，对于推动整个派出所乃至整个公安工作向更高水平发展具有重要的促进作用。

一、公安派出所治安执法规范化建设的含义

治安，谓治理（百姓）使之安定；谓政治清明，社会安定；亦指维护社会秩序安宁；谓西汉贾谊的《治安策》。治安案件指违反治安管理，依据《治安管理处罚法》以及其他有关法律的规定应该受到治安管理处罚，而由公安机关依法给予立案查处的法律事实。执法，执行法律的简称，指国家赋予执法权的国家机关及其公职人员，依照法律规定的职权和程序，具体实施法律的活动。执法是国家法律职能的具体体现，是法律实施的一种重要方式。规范，标准、法式之意也。在现代汉语中，规范往往指约定俗成或明文规定的标准。所谓规范化，就是适合于一定的标准。

公安派出所治安执法规范化建设就是指公安派出所在办理治安案件过程中，依照相关法律法规的规定，做到执法主体合法，执法行为规范，为实现公正、文明、严格、高效的执法目标，对公安执法活动进行程序化与标准化建设的一项系统工程。[2]但是，目前有些执法民警不按规定办事，随意使用自由裁量权，办案方式简单化、经验化，不按规定程序书写法律文书，执法行为粗暴等，以致出现许多不规范的执法行为，更有甚者触犯法律，使得最后自己锒铛入狱。严格按照法律法规的规定办事，就能够大量减少各种不规范行为，提高派出所治安执法水平和执法质量。

二、推行公安派出所治安执法规范化建设的意义

（一）加强执法规范化建设，有助于增强公安队伍执法公信力

公信力，《现代汉语词典》的解释是：使公众信任的力量。在社会公共生活中则指公共权力面对时间差序、公共交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。在司法系统中，其表现为一定社会的司法机构通过其职权活动在整个社会当中建立起来的一种公共信用。随着公民法律意识的提高和自我保护意识的增强，公民对公安派出所的执法工作的要求越来越高、越来越严，执法人员在执法环节中存在的问题被媒体披露在公众面前，使得执法机关的公信力遭到质疑。因此，大力加强执法规范化建设，增强公安队伍执法公信力迫在眉睫。

（二）加强执法规范化建设，有助于塑造公安执法形象，促进严格执法

公安执法形象是社会公众对公安队伍及公安民警的执法水平、态度、精神状态及其行为方式进行综合认知后形成的关于公安执法的总体印象、普遍看法或评价。它是社会公众认同的公安执法整体水平的综合反映和外在表现。目前，在公安派出所治安执法活动中，有些民警有法不依、执法不严等执法不规范现象确实存在，这些行为带来的直接后果是降低了公安队伍在社会公众中的威信，破坏了公安机关在人民群众心中的良好形象。周永康说过：“执法不规范已经成为影响严格、公正、文明执法的主要症结。”而执法规范化建设就是强调规范工作程序、明晰责权，使执法人员开展工作有章可循，保障严格、公正、文明执法；监督程序和民警操守，消除人情案、关系案，从源头上预防和杜绝腐败现象的发生，不断提高民警执法水平，确保民警严格执法，塑造执法必严的良好执法形象。[3]因此加强执法规范化建设，使执法主体在执法活动中做到有法可依、执法必严，各种执法活动都严格规范起来，重塑公安执法形象。

（三）加强执法规范化建设，有利于改善警民关系，构建和谐社会

《中华人民共和国人民警察法》第二十条：人民警察必须做到：秉公执法、办事公道；模范遵守社会公德；礼貌待人、文明执勤；尊重人民群众的风俗习惯。然而，在现实社会中，有些民警根本没有做到这一点，在执法中执法行为粗暴，在人民群众的询问中，脾气暴躁、用语不敬、没耐心、不主动解决群众的求助、态度冷硬，致使“门难进、脸难看、话难听、事难办”现象经常发生，造成警民关系的不和谐。人民警察的宗旨是全心全意为人民服务，但是，一些执法人员没有将这一宗旨铭记于心，为民服务、执法为民这一理念没有扎根在他们心中，和谐警民关系建设受到阻碍。加强执法规范化建设，不仅要让人民警察铭记全心全意为人民服务这一宗旨，更要促使他们清醒地认识到我们党走的是群众路线，我们的执法服务对象是群众。为此，公安机关必须文明执法、热情服务，进一步密切警民关系。

（四）加强执法规范化建设，有助于提高人民警察执法素质

执法素质是公安民警素质的重要组成部分，它是公安民警执法能力或才干方面，即与公安执法实践相适应的执法道德、执法业务、执法心理、执法技能和执法体能等方面的素质。[4]加强执法规范化建设，能促进人民警察思想观念的转变，明确自己的职责，强化民警的责任意识，调动民警工作积极性；能促使民警法律素质、执法水平、业务技能的提高，以更好地完成公安工作。

三、当前公安派出所治安执法规范化建设存在的问题

执法规范化建设是全国公安机关贯彻落实党的十七大精神、树立和落实科学发展观、全面提高公安机关执法能力和执法公信力的一项重大战略举措，也是公安机关“三项建设”内容之一，经过一个时期的执法规范化建设，公安派出所在治安执法规范化建设中取得了一定的成绩，但也存在许多不足。

（一）从执法主体来看

1.执法人员的陈旧执法观念未彻底转变

执法人员没有树立现代法治观念，执法为民的理念还不够深。现代法治理念的主要内容包括：一切执法活动必须在法律授权的范围内开展；一切执法活动必须按照法定程序进行；一切执法权必须受到监督；执法权力和执法义务必须一致。任何行为总是受到一定的思想观念支配的，思想观念支配着人们的行为模式与方式。从一定意义上讲，有什么样的思想观念，就有什么样的行为方式。先进的思想观念促使人们创造性地开展工作,陈旧的观念阻碍工作的进程，使得工作缺乏生机与活力，缺乏创新性。在执法活动中，陈旧的观念影响执法工作的实效，降低执法工作的效率，主要表现以下两方面：

一是重处罚轻教育。在公安派出所治安执法活动中，普遍存在重处罚轻教育的现象。很多民警认为教育当事人起不了作用，通过严重的处罚才能达到目的，才能让他们认识到事情的重要性，才能让他们记住代价大的教训，避免以后再犯同样的错误。为此，在定夺当事人应受什么样的处罚时，他们往往倾向于处罚最重的那一类。

二是重任务轻服务。县公安局给每个派出所下达的任务很重，虽然是为了使治安秩序更好，但是决策者没有因地制宜，没有合理安排管辖范围不一的各个派出所的任务。这样，公安民警为了完成任务，在执法活动中就难免有适用轻罚的却重罚，适用少罚的却多罚，甚至不该罚的也千方百计找借口罚的执法不规范现象的出现，践踏了国家的法律。公安机关既是国家的执法机关，又是服务机关，这样的做法势必忽视了为民服务这一理念。

2.执法主体不合法

以某县为例，据调查，该县的公安机关办公人员组成大概有六类：警校毕业生、体制改革生、部队转业军人、其他行业转业群体、其他大学毕业生以及协警。整个县现有民警482人，全县人口约130万，即使每年公安机关会进入一批新民警，但是其增长速度远远低于全县人口的增长速度，警力明显不足。在一些小乡镇，往往只有五六个办公人员。由于事情的繁多，一些协警不同程度的参与到应由公安民警处理的案件中，他们的任务主要是协助公安机关维护秩序，他们本身不具有执法主体资格，却往往在执法活动中扮演执法主体的角色。

3.公安民警执法素质不够高，执法有趋利倾向

公安民警虽经过岗位培训上岗，也经过“轮训轮值，战训合一”培训，但是培训的时间及课程终究有限，这对于非警校毕业生来说，学到的公安知识只有浅层次的，更加系统化、更全面化的知识只能靠自己自学，然而他们每天的工作压力大、任务也多，无法抽出更多的时间学习，靠自己在平时的工作中慢慢学习、积累经验，往往拖慢了办理案件的进程，更有甚者利用自己以往的经验办案，影响了办案的质量。那些自觉性不高的执法人员，在工作中很容易受到利益的趋使，或者受到传统思想观念的影响，办理人情案、关系案，不依法办事，损害了人民群众的切身利益。

4.执法人员在执法活动中主观随意性大

这方面主要表现在自由裁量权的使用上。自由裁量是执法主体依照行政自由裁量权做出的一种行政行为，即是在法律所允许的范围内根据具体情况和自己的意志，自行判断、自行选择采取最为合适的行为方式及其内容的一个过程。它的主要形式有：一是在事实要件不确定的情况下，行政机关有是否作出一定行政行为的自由裁量权；二是在行政程序不确定的情况下，行政机关有选择行政程序方面的自由裁量权；三是在违法行为的方式和结果不确定的情况下，行政机关有选择处罚种类和幅度的自由裁量权。也正如此，执法人员在使用自由裁量时，主观随意性会很大，以致出现处罚上的畸重畸轻、对同等违法行为不同等对待、不同违法行为同等对待等自由裁量显失公正的情况。例如：对一治安案件的处罚，规定处以五日以上十日以下拘留的,既可处以五日拘留也可处以十日拘留，执法人员有很大的处罚裁量空间。

（二）从执法行为来看

1.不依法履行告知义务

公安派出所执法人员在开始执法活动时，应当向当事人表明身份，出示证件，并就当事人所有的权利与义务进行告知说明。有时一些民警认为这是多余的步骤，他们认为自己穿着警服就已经向人们表示自己是某某所的民警，再向人们说一遍则显得多此一举；然而相当部分群众法律意识淡薄，不清楚自己有哪些权利，加之畏于执法者，往往表现出对执法者的言听计从。除此之外，有时在对违法人做出治安管理处罚之前，既不告知相对人处罚所依据的事实和理由，也不听取相对人的陈述和申辩，即使相对人的行为是违法的，但公安机关的做法也在一定程度上违了法。

2.执法行为不规范

执法程序不规范。一些民警执法态度不严谨，在查处治安案件、立案查证以及涉案物品管理的环节上存在程序不规范的问题。[5]主要表现在：在查处治安案件时，不按照处理治安案件流程图的程序办案，致使定性不准、法律依据不准、处罚不当、法律文书不规范以及简易程序和治安调解的乱使用等；在调查取证中，工作做得不够细致、收集的证据不全面、不充实；致使违法人不能受到应有的惩罚，影响执法办案质量和效率。对于涉案财物的管理不严、处置不当，造成涉案财物的损毁或丢失，由此引发不必要的争论。

滥用治安调解。对于违反治安管理行为有以下情形之一的，不适应治安调解：一是雇凶伤害他人的；二是结伙斗殴的；三是寻衅滋事的；四是多次实施违反治安管理行为的；五是当事人在治安调解过程中又挑起事端的；六是其他不宜治安调解的。虽然有了这样的规定，但在实际操作中并未做到，对适用治安调解的不适用治安调解，对不适用治安调解的却以治安调解解决的现象仍然存在。

执法方式粗暴。少数民警以管理者自居，工作态度粗暴，对待人民群众缺乏亲和力，冷硬横推，动辄训令，不仅降低了执法效果，而且严重损害警民关系。同时有些民警对法律条文的理解过于机械和僵硬，执法中不考虑相对人的具体情况，不区分不同的执法环境，执法手段简单，不仅容易引起相对人的抵触情绪，而且也难以争取群众的理解和支持，无形中降低了执法的法律效果和社会效果。然而执法规范化建设的重要目标是实现执法工作的法律效果、政治效果、社会效果的有机统一，因此这些不规范的执法行为亟需引起重视。

四、解决公安派出所治安执法规范化建设存在问题的对策

（一）改变陈旧执法观念，树立法治意识和人权保障意识

陈旧的执法观念已不适应现代公安工作的需要，随着人民群众法律意识的提高，公安民警也应抛弃陈旧的执法观念，树立法治意识、大局意识、责任意识、人权保障意识。各个派出所应组织公安民警学习《中华人民共和国人民警察法》和《人民警察职业道德规范》，强化对民警的社会主义荣辱观和世界观的教育。深入开展以忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律的教育，弘扬“热爱祖国，热爱人民，热爱法律，公正廉洁，英勇善战，不怕流血牺牲”的公安精神，牢固树立“立警为公，执政为民”和全心全意为人民服务的思想理念，不断增强民警的社会责任感和荣誉感，树立崇高的职业理想，当好一名合格的人民警察。

（二）加强培训，提高公安派出所人员素质

1.提高派出所所领导的素质

一是加强领导的重视程度。所领导不仅要认识到执法不规范会损害公安机关的执法形象，还会损害人民群众的切身利益，更要认识到这在很大程度上是由公安民警执法素质低造成的。因此各个所领导要对公安民警执法素质低这一现象加以重视，结合自身实际思考提高公安民警执法素质的路径。

二是定期组织对所领导的培训。通过培训，提高所领导的决策能力，使其决策科学化、合理化，并且根据各个派出所的实际情况，因地制宜，做出科学、合理的任务要求，同时增强对派出所成员的执法指导。

2.提高公安民警的素质

一是提高公安民警的个人素质。主要包括个人文化素质和心理素质。要提高文化素质：首先是要多读书。县局应加大对公安基础学习文化建设的资金投入，搞好民警图书室、阅览室等文化基础设施的建设，营造良好的读书氛围。古语云：活到老，学到老。况且在这个时代迅速发展的今天，公安民警更要努力学习，以更加开阔的视野面对世界，建立个人丰富的精神世界，正确看待社会的阴暗面，形成正确的人生观、价值观、世界观。其次是勤思考。公安民警要将工作中的不懂与课本上的知识联系起来，多思考，正确分析身边的事物，通过表象看到实质，不为事物的表面现象所迷惑，时刻清醒对待自己手中的权力，严格要求自己，永葆人民警察的本色。提高公安民警的心理素质：首先要培养他们积极向上、有益身心的业余爱好，比如篮球比赛，不仅能锻炼他们的身体，还能训练队友间的默契度，时刻保持内心的和谐，合理协调工作和生活的关系，脚踏实地干好每一项工作。其次可以研制一套专门用于纾解公安民警心理压力的方法。定期或者不定期地举办与心理有关的讲座，由专家现场解疑答惑，帮助公安民警正确消除心理压力。或者完善心理行为训练基础设施，组织公安民警上心理行为训练课，增强他们的心理承受能力，正确释放压力，以减少情绪性执法。

二是提高公安民警的业务素质。首先有针对性地开展法律知识普及和业务技能培训。对涉及公安工作的新出台的法律及时更新并向公安民警进行普及，局领导应组织相关人员对各个派出所治安执法规范化建设存在的问题开展调研，并汇总，研制出一套针对性强的培训课程，分层次、分批次地对全体民警开展培训，着力纠正执法不规范行为。如果条件不允许，可以通过对单位案件主办民警的培训，再由案件主办民警将培训所得传达到所里其他民警，达到以点带面的效果。其次开展业务技能比拼活动。通过业务技能比拼，使公安民警认识到自己存在的缺陷，便于提升自己的业务技能水平。对于在业务技能比拼中成绩突出的给予适当奖励，对业务技能不足的民警给予鼓励，并树立业务技能典型，号召公安民警向典型学习，在公安机关中形成良好的学习氛围。

（三）建立科学的监督机制

监督不仅包括内部监督还包括外部监督。内部的监督就是上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其公安民警的各项执法活动实施的监督。外部的监督就是公安系统以外的政党、国家权力机关、行政机关、人民政协、检察机关、社会组织、群众团体、新闻舆论媒体和广大人民群众对公安机关和公安民警的监督。从内部而言，要加强上级公安机关对下级公安机关的监督、检查以及公安纪检、监察、督察、法制部门对治安执法情况的监督，并把各项监督措施制度化、法律化。要采取专项督察、明察暗访等多种形式，定期不定期地深入公安派出所开展检查，发现问题督促整改，纠正执法不规范的现象，严肃查处公安民警因执法不规范而违法违纪的案件，强力追究公安民警执法过错责任，落实各项监督法及监督措施。从外部而言，充分调动有监督权的机关或团体对公安机关执法活动的监督热情，把公安民警的执法活动置于社会监督体系之中。尤其要加强人民群众、新闻舆论媒体对其的监督，对于公众的检举和举报以及新闻媒体的报道，公安机关应该根据实际情况快速的做出反应并及时纠正执法活动。对于公众检举和举报属实的情况应为其保密并且给予适当的奖励，监督制度才能成型、有效、科学。

（四）完善相关规章制度

一是强化立法工作的前瞻性。立法部门在立法时应当着眼长远，对治安执法规范化建设的其他问题有所预见性的立法，并且要具有操作性，以便在出现问题时能有法律依据做参考加以解决。二是对于处罚幅度大的条款进行细化，统一执法裁量标准。在实际工作中建立与之配套的操作规程，使条款更规范并且具有针对性，在遇到公安民警使用自由裁量权时能够更加明确作出处理决定，限制公安民警随意扩大自由裁量权。三是尽快理顺相互冲突的法律体系。相冲突的法律体系使公安民警在执法依据上无所适从，要尽快理顺，使公安民警在执法时有法可依。

（五）落实执法保障

一是严把进人关，留住人才。公安民警是国家法律的维护者和执行者，是国家重要的执法力量。派出所的领导应当知人善用，将每个民警安排在最适合他的工作岗位上，最大限度的发挥每个民警的长处。严把进人关，就必须坚持“凡进必考”的原则，统一参加公安系统的人民警察招录考试。要将年富力强的同志多充实到派出所，同时提高基层派出所民警的福利待遇，使派出所成为想干事业民警可选择的最佳岗位。在发放福利待遇时应当先基层后机关，如果基层没有，机关不得独自发放，这样公安派出所才能留得住人，吸引住人，从而改善和稳定派出所的人员结构，提高民警的工作积极性。

二是落实基层警力保障。公安派出所任务重，警力少，有时一人多职，在招录人民警察时，应做到使警力下移，优先满足基层公安机关的需求。同时为了保证公安队伍的专业性，在招录人员时，可以适当向警校生倾斜，因为警校生在校接受了比较正规的专业学习，几年的学习时间不仅人民警察的宗旨观念深入内心，并且时刻以一名人民警察严格要求自己，若进入警察队伍会比其他人更加迅速融入这个集体，也能够全身心地投入到工作中，学以致用。

三是落实办案经费保障。现行的公安经费基本由地方财政承担，标准与其他行政机关差不多，这使得公安执法捉襟见肘，制约了公安执法的效益。应积极争取党委、政府的支持，逐年增加公安经费投入，切实保障基层办案经费。另外，可以尝试部分案件有赏破案制度。这样不仅能调动办案人员的主动性，而且提高了群众提供线索、共同参与同违法行为作斗争的积极性，提高了办理案件的效率，又在一定程度上减少了因办案经费紧张出现执法不规范的行为。

（六）以信息化助推治安执法规范化建设[6]

一是在县局公安网上及时公布新出法律法规，使民警快速掌握最新法律，以及时更新执法方式，与时俱进。二是在公安网上梳理执法常用法规，便于搜索、查找。三是对于民警执法不规范的行为查实，对其的处理情况在公安网上进行通报，对有代表性的、正确的执法规范行为在公安网上表扬，以便公安民警及时对照纠正不规范执法行为，同时借鉴他人的经验，查漏补缺。四是在公安网上建立一个讨论群，每个民警加入这个群，既可就自己执法方面的经验与成果和他人分享，同时自己有困惑的时候也可进人该群，组织讨论，寻求最合理、规范的解决方案，保证执法工作的正确性。五是在公安网上建立一个警务监督信息平台，对录入系统的案件审批、执法过程、处罚是否合法进行监督，实现对执法办案的全程化、实时化、动态化。

[1]张勇.公安派出所队伍正规化建设实用手册[M].长春：银声音像出版社，2004.1138-1139.

[2]张怀鑫.对公安执法规范化建设的初步探析[J].河北公安警察职业学院学报，2011,（2）.

[3]时庆本，胡冠武.公安派出所执法执勤工作规范[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003.

[4]倪小宇.治安行政执法实务[M].北京：中国人民公安大学出版社，2000.

[5]林水湖，林光辉，洪超明.公安机关执法规范化建设的认识与思考[J].公安研究,2009，（2）.

[6]魏国欣.当前我国公安行政执法工作存在问题和解决途径的研究[D].中国政法大学硕士学位论文，2011.3.

Key works:law enforcement standardization;problem;strategy

TheProblemsand Strategiesof PublicSecurity Law Enforcement Standardization of Local PoliceStation

FENG Rong
（Sichuan Police Academy,Changsha,Luzhou,646000）

With the continuous development of society,people’s demand to protect their legitimate rights and interests become more intense and more attention is paid to the law enforcement level of police.So great importance should be attached to the public security law enforcement standardization of local police station and various effective measures should be adopted to urge the standardization of police law enforcement in order to achieve the target of“less incidence,good order,satisfied people and stable society”.This paper will begin with local police station,analyse the subjective and objective factors impacting police station public security law enforcement standardization construction and then put forward some strategies.

D631.41

A

2095-1140（2012）05-0067-05

2012-09-12

冯荣（1982-），女，湖北荆门人，四川警察学院治安系安防教研室助教，西南石油大学模式识别与智能系统专业硕士，主要从事治安管理与安全防范研究。

左小绚）