陈立周，闫丽娜

(云南大学公共管理学院，云南昆明650091)

新世纪以来，随着经济全球化、世界一体化的加速，以及中国社会转型步伐的加快，社会政策的重要性逐渐得到政府的重视，实践科学发展观、建设和谐社会、关注民生等成为新的治国方略和发展战略。在这个背景下，社会政策研究的意义凸显，有学者认为“中国正迎来社会政策时代”，［1］甚至“社会政策学科春天来临”。［2］在社会政策研究中，“范式”①居于重要地位。本文旨在对近年国内社会政策理论研究中的几种主要范式进行回顾，并在此基础上进行初步的总结。

一、福利体制

1990年代以来国外社会政策研究范式的转向②，及中国政府的大力推行社会保障制度改革和社会福利社会化建设，激起学界研究国外(主要是欧盟)社会福利体制③的兴趣。

一些学者对欧盟的社会政策体制进行了分析。周弘认为欧盟社会福利体制本质上是一种试图把欧洲的传统价值观念与现实主义的政策主张结合起来的“双重社会政策模式”。［3］这种福利体制借助欧洲联盟层面上的自由市场经济来调动民族福利国家的制度改革，同时又通过民族福利国家层面上的社会要求来阻止欧洲联盟层面上的“市场社会化”发展，从而形成一种“市场社会”和“福利国家”之间的“第三种社会模式”。田德文从法律基础、实际进展和基本性质等三个方面对欧盟目前的共同社会政策进行了论述，认为欧共体的社会政策虽然已经超越了主权国家之间对社会政策进行国际协调的范围，却并没有出现替代主权国家社会政策的趋势，而是体现了一种“辅助性原则”。［4］与此相似，罗桂芬认为没有迹象表明欧盟成员国社会政策有完全集中的趋势。［5］另外一些学者讨论了北欧的福利模式及其改革［6］和美国的福利制度。［7］这些研究在内容方面偏重于介绍，研究取向则侧重于对中国福利改革的“启示”，而对这些国家制定社会政策背后的社会关系、阶级结构及制度逻辑甚少分析。

在学习和借鉴西方发达国家社会政策经验的过程中，国外有关东亚社会政策的研究成果引起国内一些学者的注意。安德森在《转变中的福利国家》一文中提出，东亚地区的福利体制是保守的家长制度和自由主义的混合体，市场仍是处于主导地位，国家的角色仍是剩余福利模式。埃斯平·安德森的论点引起其他学者极大的研究兴趣，他们企图证明福利国家体制并非只有三种类型，特别是针对东亚社会的特性，很多学者均尝试建立分析东亚福利体制的理论。例如，琼斯(C.Jones)提出“儒教福利国家”，古德曼(R.Goodman)和彭(I.Peng)提出“日本型福利国家”，霍利德(Ian Holliday)提出“生产主义福利资本主义”等等。国内少数学者关注到东亚福利体制。林闽钢及林卡归纳了东亚福利体制的特征，［8］郑秉文、史寒冰则对其形成原因进行了分析，［9］熊跃根试图通过建立新的分析框架来解释东亚福利体制等。［10］由于历史和现实的原因，几乎没有人将中国的福利体制放在东亚福利体制框架内来讨论。

福利体制作为一种分析范式，主要用于比较福利制度研究中。我们发现国内对于福利体制的研究大多数停留于对国外福利模式及其研究成果进行介绍和解释，缺乏中外比较研究，更没有发展出新的分析范式。

二、福利多元主义

20世纪后期，在给陷入福利危机的西方政府找出路的过程中，学者们逐渐意识到，社会福利是一种整体福利，依赖国家、市场、民间社会及家庭等各种力量的参与，福利的供给来自四面八方，“大家发现以前迷信‘福利国’、相信政府万能，实在是一个美丽的误会”。［11］福利多元主义(也称为混合福利经济、福利多元组合、福利社会)开始进入学者的视野。国外学者对福利多元主义的理论阐释，先后有罗斯提出的“福利多元组合论”、伊瓦斯的“福利三角论”及约翰逊的“福利四分法”等，彭华民对这些最新的理论成果进行了系统的介绍，并对“福利多元组合范式”及“福利三角范式”作了区分;［12］在另一篇论文中，她介绍了福利多元主义的“三分法”及“四分法”，分析了福利多元主义的发展趋势。［13］田北海等借用伊瓦斯的福利多元主义的四分法模式，尝试建立福利多元主义的“四维分析框架”，并对这种框架的社会福利社会化的涵义及其价值理念进行了分析。［14］

近年国内福利多元主义研究的兴起，体现了学者们试图将福利多元主义与中国“社会福利社会化”的福利体制发展方向结合，并寻求改革的理论依据。大部分学者意识到，中国推行的“社会福利社会化”改革思路与福利多元主义具有理念上的一致，［15］在分析西方福利多元主义产生的原因时，也对它在中国社会环境下的适用性进行了讨论。［16］总体上看，对福利多元主义的研究体现了一种“中学为体、西学为用”的实用主义态度。

三、社会排斥

贫困历来是社会政策研究的主题。当今社会政策的目标，正从克服贫困向消除社会排斥发展。［17］国内社会政策学界对社会排斥的研究主要从两个方面进行:一是对国外社会排斥理论的介绍和分析;二是运用社会排斥理论研究中国的现实问题。

彭华民分析了社会排斥理论在欧洲的发展背景，认为欧盟多数国家面临福利国家危机，需要通过发展社会排斥理论的研究，提高社会政策来改变社会福利的资源分配原则，提高社会成员的社会参与，解决福利国家危机。［18］丁开杰梳理了国外研究者们在分析社会排斥现象时主要关注四个基本问题，即社会排斥概念的定义，社会排斥现象的类型，社会排斥的特征及社会排斥的原因等，认为这四个基本问题构成了分析社会排斥现象的基本框架。［19］王来华借用英国学者罗姆对社会排斥的解释，用“社会脱离”取代“社会排斥”，提出了社会脱离的基本定义，并将城市新贫困群体的“社会脱离”概括为以下主要几个方面:第一，组织和劳动权利方面的脱离;第二，难以进入小康生活;第三，机会不平等和相对缺乏;第四，社会心理背离。［20］钱志鸿、黄大志认为自20世纪80年代以来，城市新贫困、社会排斥、社会极化和空间隔离成为西方国家在全球化和经济调整新条件下面临的主要社会经济问题，是社会经济转型导致的直接结果。［21］曾群、魏雁滨梳理了西方有关社会排斥的研究后，认为社会排斥是一个多维度的概念，按照“排斥出何处”和“谁被排斥”两条线索，社会排斥可以分为经济排斥、政治排斥、社会关系排斥、文化排斥和福利制度排斥等五个维度(排斥出何处)，以及个人排斥、团体排斥和空间排斥三个维度(谁被排斥)。［22］林闽钢、董琳从反社会排斥的内部、外部两条分析路径来探讨欧盟反社会排斤政策的形成和实施，认为欧盟试图通过新治理方法来实现社会政策在反社会排斤领域的融会贯通，最终实现社会的整合。［23］

另外一些学者结合中国现实问题来阐释社会排斥理论。李斌对中国城市住房制度改革的研究中，将社会排斥的原因归纳为六个方面:自我生成论、社会结构生成论、劳动过程创造论、社会政策创造论、意识形态认可论及社会流动反映论。［24］周林刚则将社会排斥归因为三方面:自我责任论、社会结构生成论及社会政策创造论。［25］此外，洪朝辉从权利角度去观察社会排斥。他认为穷人不一定是由于个人能力不足而受到社会排斥，更多的情况是由于权利不足和机会缺乏而遭到社会排斥。［26］景晓芬认为社会排斥会导致四个后果:导致贫困、破坏社会整合、造成被排斥者巨大的社会焦虑和心理压力及违背社会公正原则。［27］这些研究表明，中国学者已将社会排斥理论作为一个重要的分析工具，并结合本土实证研究做出了丰富的探讨，但是他们对社会排斥的理解显然存在很大分歧。

四、发展型社会政策

“发展型社会政策”的出现引起国内学者的极大兴趣。发展型社会政策是美国社会政策学者米奇里在研究发展中国家的福利政策时提出来的。米奇里认为发展型社会政策出现亦可视为是对社会政策发展过程中的“工业国家社会政策偏好”的一种反省。长期以来，社会政策的研究局限于对工业社会及其问题的分析，形成了各种有关资本主义福利国家的分析范式。显然，这些以资本主义国家为背景的研究范式并不适合用来分析发展中国家的社会政策，部分学者欲图寻求新的解释范式。米奇里等人将现代意义的发展观和社会政策的本质结合起来，提出社会政策的“发展型模型”或者是“社会发展”视角，认为发展型社会政策作为一种消除社会福利和经济发展之间裂痕的新方法，不仅适用于南方国家，也应该被工业国家采纳。［28］(P89－96)

张秀兰、徐月宾将发展型社会政策作为一种理论框架来构建中国社会政策的基础，认为发展型社会政策不仅代表了一种社会政策思维模式的转变，也是中国社会政策发展的未来选择，在此基础上，提出了构建中国发展型社会政策的基本思路。［29］(P7－30)林闽钢则对其理论来源进行了分析，认为发展型社会政策与社会投资型福利有着相同的理论基础，即社会民主主义的回归及超越左与右的“第三条道路”，它们的共同点是注重教育和培训，强调人力资本投资。［30］王思斌将发展型社会政策视为我国处于发展中国家行列和存在大规模贫困群体的状况下的一种理性的社会政策选择，认为实行发展型社会政策有如下意涵:第一，政府对改革和社会变迁中出现的贫困现象负责，政府是负责任的政府，是关心民生的政府。第二，政府要通过投资增强有劳动能力的失业群体的能力，创造条件促进就业，而不是单纯救助。第三，即使向失去劳动能力的群体提供福利也要考虑其发展问题。［31］

发展型社会政策的出现与西方学者对福利国家危机的反思及国外社会福利思潮的转变高度相关，例如吉登斯提出的第三条道路福利思想，中心观点是将福利国家建设成为“社会投资国家”，一方面可以解决福利国家本身的问题，另一方面又可以增强各国在经济全球化压力下的竞争力。［32］(P50)“社会投资”的思想获得广泛响应。美国华盛顿大学的迈克尔·谢诺登教授1990年首次提出了以资产为基础的社会政策，主张社会政策的重点不应再放在传统的收入再分配上，而是应该强调授权于个人，促进个人资产的长期积累，以推动个人、家庭和社区的发展，并以这种发展构成社会整体的长期发展。［33］(P4－5)资产为本的社会政策的提出，在全球掀起了一场从理念到实践的社会政策革命。

资产为本的社会政策被当作一种“范式革命”激起国内学者的巨大兴趣。杨团认为，社会政策科学的研究目前正处于科学革命的阶段，它表现为资产为本的社会政策公开挑战已经定格的传统的收入为本的社会政策范式，正在提出新的观察、研究社会贫困与社会福利问题的角度、视野和参照框架。［34］(P189－200)唐钧将资产社会政策作为一种分析框架，应用于建设“基础——整合的社会保障制度”的研究中，认为所有的社会保障项目都分成基础的和补充的两个部分，政府的责任是确保基本生活水平，而补充项目可以以资产建设为本。从这个分析框架出发，他具体论述了在社会保险制度和社会救助制度以资产为本的改革思路和措施。［35］(P201－213)孙炳耀对资产为本的社会政策的理论意义进行了初步的分析，认为以资产为直接目标的社会政策，可以运用其特有的政策工具，以较低的公共成本激励个人资产形成，增强个人自我保障能力，形成社会保障积累资金，减少社会保障公共转移支付，还可以对经济、社会产生积极的外部效应。［36］(P214－243)

另外一些学者从更宽泛的角度来理解资产社会政策。王思斌从社会资本的角度分析了混合福利体制中“诱导性社会资本”的建立对于提高弱势人群的社会资本的重要意义，并进一步指出社会资本是可以建构的，在实施社会保障的过程中诱发社会资本具有社会投资的意义。［37］(P1－21)葛道顺通过对大连市社区公共服务社的政策实验案例的分析，探讨不同关系组合对弱势群体社会资本重建的意义，证明“高整合——高链结”的自组织是弱势群体缓解自我排斥、促进社会融合的有效方法，也是弱势群体人力资本和社会资本积累的基本途径。［38］

总体上看，国内学者虽然将资产社会政策的出现视为一种“范式革命”，但仅停留于“是什么(What)”及“如何做(How)”等理论层面的探讨，至于对其操作的可能性的分析、实践过程的探讨及政策效果的评估等，仍然很缺乏。

五、初步总结

毋庸置疑，新世纪以来，我国社会政策理论研究取得了很大进步，体现于社会政策对于社会建设的重要性逐渐获得学界的确信，“社会政策时代来临”的判断基本获得学界的认可，作为一个舶来概念的“社会政策”逐渐成为政府施政的依据，乃至于对普通人来说社会政策不再是一个陌生的词汇。这些成绩都跟学者们大力引介国外社会政策理论所做的努力分不开。

中国的社会政策研究有两个基本背景:全球一体化进程的加速和中国社会转型期的到来。这两个背景要求在引进国外社会政策理论和经验时必须考虑其在中国的适用性，同时还要考虑中国社会历史条件的特殊性。国内社会政策研究已经朝这个目标迈进:从简单提倡结果公平到提倡机会平等;从强调权利到强调权利与责任并重;更关注公民的福祉而不是单纯强调对弱势人群的照顾;以及讨论社会政策与经济政策的互补关系，提倡建立社会投资国家等等。但是我们也发现，当前国内的社会政策研究大多偏于解释和介绍，对策分析多而理论分析少，缺乏本土化经验，难以展开国际交流与对话。周弘对国内欧盟研究进行总结时精辟的指出，中国学者介绍西方的著述和概念，先后花费了十数年的时间，但公认的社会政策理论基础迟迟建立不起来，一个主要的原因是研究者在理论和方法方面的准备不足，而且研究者之间缺乏切磋与沟通，因此国内在有关欧洲联盟及其成员国社会政策方面的研究不仅难以形成主流观点，而且多徘徊在现象的介绍和解释上。［39］这实际上指出了当前中国社会政策研究存在“范式的迷茫”:一是倾向于引介国外理论，缺乏本土的理论构建;二是研究主题分散，研究规范不统一。

如何确立中国社会政策的研究范式?我们认为，当立于全球化及社会转型这两个背景时，首先要避免两个极端:一是视全球化为洪水猛兽，将本土化作为抵制全球化的利器;二是不加选择的引介国外前沿理论，却避其在中国转型时期的适应性的探讨，使理论成为一把悬浮在半空的道具。最好的方式是在全球化不可避免的情况下，找到一种既适应全球化，又符合中国经验的本土化发展道路。全球化是一把双刃剑，但正如英国社会政策学家乔治和威尔丁认为的，全球化既是事实，也是机会，关键在于如何去管理和规制全球化的经济活动，就像在民族国家阶段通过社会政策来纠正自由资本主义的社会弊端一样，今天，面对全球自由资本主义的财富创造，也需要一种全球社会政策来对全球资本主义进行管理和规制，让全球化为全人类福利而运作。［40］(P89)加拿大学者瑞莫什·米什拉也指出，要用全球性的社会福利标准来代替当年马歇尔(Marshall)提出的社会福利权利，进而通过更有代表性的多边国际组织来推行全球社会政策，对跨国企业进行规制。［41］(P112－115)这也是中国社会政策学科建设应采取的基本立场。

社会政策既然是一门与社会现实最贴近的学科，以分析和解决现实社会问题为目标，那么它的本土化发展就必须建立在中国经验之上。正如有学者看到的，转型期中国经验不仅包括秩序、协调、进步等所谓常态的一面，也包括风险、失序、裂变等非常态的一面，从某种意义上看，当今中国面临的非常态的一面更为严重。［42］所以，在处于风险社会的时代背景下，中国社会政策学者不能仅仅停留于单纯介绍国外理论和构思福利模式，而应该勇于介入社会现实问题中，提出新的解决社会问题的思路、方法和对策，“在政府和社会都比较重视的重大问题上提出自己的见解，并给出有说服力的解释和建设性的观点”，［43］不仅能做出适用的对策性分析，更要能够承担知识分子的责任，积极介入公平正义的基本社会价值观的讨论，将对美好社会的追求作为一种“志业”来实践。这些可视为转型期建构中国社会政策研究范式的前提。

为了达到这个效果，社会政策必须在方法论方面进行一次新的革命，不仅要走出传统的“对策分析”的习惯，提高理论分析的水平，做出新的创见，还要在本土化经验之上发展新的理论，从一种理论分析工具发展为一门独立的学科，“不能仅仅看成是社会组织、期刊和会议统计资料的汇总，而要关注学科范式的形成和发展”。［44］(P62)方法论的革命，是适应社会历史发展的结果，因而社会政策在寻找范式的过程中，既要追溯历史的和文化的传统，还要分析现实的和客观的矛盾;既要认识到范式是历史条件和现实条件的统一，也是理论逻辑和实践逻辑的统一。这样中国社会政策学科的发展就可以避免盲目搬用西方理论带来的“只见森林不见树木”的后果，也可以避免本土化探索中“只见树木不见森林”的弊端。

注 释:

① “范式”是德国科学家库恩1968年首先提出来的。范式是某一学科的科学家共有的世界观、价值观及方法论。库恩认为，任何一门学科的发展，都建立在对范式的不断革命之上。

② 这些转向表现在:对福利国家的危机及其出路的探讨，转向研究“社会投资国家”;对制度模式与剩余模式的二分法的讨论，转向“第三条道路”的研究;从社会政策与经济政策的“对抗性分析”，转向二者的“融合性分析”;从福利国家的研究，转向对福利社会的研究。这些转向对欧洲一体化进程中的社会政策改革及东亚社会福利政策的“适应性发展”影响深远。

③ 1990年埃斯平—安德森在《福利资本主义的三个世界》中，首次提出了“福利体制”的概念，使得“福利体制”作为研究福利国家的一种理论范式在学界广为流行。安德森认为，“福利体制”作为一种分析范式的意义在于，它并不是仅仅从公共支出的规模、范围或福利资格权对资本主义国家的福利进行比较，而是进一步从福利国家的决策模式、过程和阶层形成的潜在模式与政治结构来剖析福利国家。

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