摘要：发展现代农业、走中国特色农业现代化道路是构建城乡经济社会一体化新格局的一个重要方面。在现实的中国农业现代化进程中，在各地看到的往往是社会主义初级阶段的一种混合型、多样化的新模式，走的是一条兼容性较强的道路。从目前的农业和农村政策取向来看，这样的混合型、多样化的农业现代化发展模式和经营形态在中国农村将长期存在，资本、劳动、土地等要素将不断相互碰撞和重新组合。中国农村土地制度的变革将在构建城乡经济社会发展一体化新格局的大战略中处于一种关键性的位置，而土地制度的变革必然受到中国工业化、城镇化进程和农业现代化发展道路、发展模式两方面因素的制约。构建城乡经济社会一体化新格局需要改革和完善农村基层治理结构。而各种要素的碰撞和重新组合又和农村上层建筑的权力结构交织在一起，也必然影响到农村基层治理结构的变革方向。在这种农业现代化道路、模式和经营方式的选择中，在经济上保障农民的物质利益和在政治上尊重农民的民主权利始终是问题的核心。

关键词：中国城乡经济社会；一体化；农业农村发展

中图分类号：F320.1

文献标识码：A

文章编号：1006－1096(2010)04－0001－08

收稿日期：2010－06－20

党的十七大报告指出“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这一论断是从根本上解决“三农”问题的理论创新，构成了新时期农村政策体系的基点。而加速工业化、城镇化进程与发展现代农业、建设社会主义新农村是统筹城乡发展、构建城乡经济社会一体化新格局的大战略的两个相互关联、相互促进的有机组成部分，是一车之两轮，一鸟之两翼，不可偏废。

一、发展现代农业、走中国特色农业现代化道路是构建城乡经济社会一体化新格局的一个重要方面

推进现代农业建设，符合世界农业发展的一般规律。但世界各国所走过的农业现代化道路与各自国家的历史背景、具体国情和社会形态密切相关。发展现代农业必然涉及到要走什么样的农业现代化道路和采取什么样的发展模式的问题。不同的农业现代化道路和不同的农业发展模式必然在农业上有不同的制度安排和组织架构。发展现代农业、走中国特色的农业现代化道路是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求。

(一)不同的社会形态导致不同的农业现代化道路和农业发展模式

1.西方资本主义国家的农业现代化进程

马克思(1975，原版，1895)曾经说过：“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率，是一切社会的基础，并且首先是资本主义生产的基础”。西方国家农业现代化的进程就是农业资本主义化的历程。英国大地主阶级通过“圈地运动”，大规模剥夺独立小农的土地，建立了大地主土地所有制基础上的资本主义大租佃农场，形成了英国的资本主义农业。19世纪以后的德国，由封建地主经济逐渐过渡到资产阶级一地主经济，形成了保留封建残余的农业中资本主义发展的“普鲁士式道路”。而同时期的美国，在没有封建束缚的条件下，在农村普遍建立农民个体经济的土地所有制，然后通过小农经济的两极分化产生出资本主义农业发展的“美国式道路”。

西方各国发展现代农业的道路虽然不同，但都是先通过对小农的剥夺，在农业中形成和奠定了资本主义的生产关系。资本主义生产方式在农业中，它是以农业劳动者的土地被剥夺，以及农业劳动者从属于一个为利润而经营农业的资本家为前提(马克思，1975；原版，1894)。资本主义生产方式的巨大功绩是：一方面使农业合理化，从而第一次使农业有可能按社会化的方式经营，另一方面，把土地所有权弄成荒谬的东西(马克思，1975；原版，1894)。

2.中国农业现代化发展进程

中国通过解放后的土地改革以及改革开放后的家庭联产责任制，使广大农民群众较为平均地享有了农村集体耕地的承包经营权，这就为在中国农村实现规模经济、发展现代农业提供了一个相对公平的起点。改革开放以后，稳定与完善农业基本经营制度是发展现代农业、建设社会主义新农村的制度保障，而稳定与完善农业基本经营制度的核心是保障农民的物质利益和民主权利。早在1979年，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》就指出：对农民要“在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。离开一定的物质利益和政治权利，任何阶级的任何积极性是不可能自然产生的”。江泽民同志1998年在安徽考察工作时引用了这段话，并强调“这是我们花了很大代价才认识的真理”(中共中央政策研究室农村组等，1998)。十七届三中全会《决定》也指出，“实践充分证明，只有坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚持农业基础地位，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展”。

发展现代农业，意味着新生产要素的引入以及要素的重新配置，这也势必导致生产关系的变革。走中国特色的农业现代化道路，即要在农业中不断巩固和完善社会主义的生产关系，以下几个问题需要特别加以重视：要尊重和保护农民的土地承包经营权，改革和完善农村土地制度；农户与龙头企业之间应建立公平合理的利益联结机制；将提高农民进人市场的组织化程度作为完善农业中社会主义生产关系的一个重要组成部分。

(二)中国发展现代农业的主体究竟是谁

根据1996年第一次农业普查报告，全国农村住户合计21382.8万户，87377.2万人；其中纯农业户12671.9万户，占59.26％；农业兼业户3901.2万户，占18.24％；非农兼业户2735.8万户，占12.8％；非农业户2073.9万户，占9.70％。即在1996年，纯农户和农业兼业户占到全国农户总数的近80％。14年后的今天，农户的构成发生了什么样的变化呢?一些学者指出，当前中国农村呈现农业兼业化、农村空洞化、农民老龄化的“三化”趋势，农村的现状是“干农业的不是人才”。但同时，从2003年到2009年，我国农业却实现连续7年增收，蔬菜水果、肉禽蛋奶、水产品等农产品供给充足。粮食总产量由2003年的43067万吨增加到2009年的53082万吨；粮食作物播种面积也呈现稳步增加趋势，由2003年的149115万亩增加到2009年的163455万亩；粮食单位面积产量也稳步上升，由2003年的289公斤增加到2008年的330公斤，2009年略有下降，也达到325公斤／亩；按人口平均的粮食产量也由2003年的333.3公斤／人增加到2008年的398.0公斤／人，2009年为397.7公斤／人(张晓山，2010)。

如果说中国农村的农业兼业化、农村空洞化、农

民老龄化成为一种普遍的趋势，那农业的连年增产和农副产品的充足供应又是如何实现的?我认为可能有以下几个原因：农业的物质技术装备得到加强，机械化水平得到较大提高，农业的有机构成发生较大变化，用资本替代了劳动；农业社会化服务体系得到较快发展与完善，在产前、产中和产后各个环节为农业劳动者提供了全方位的服务；专业农户的涌现在保障农产品有效供给上发挥了重要作用。

一个有待进一步验证的判断是：当今中国农户的构成发生了较大变化，由1996年第一次农普的纯农户和一兼户占农户总数的近80％转为大量小规模兼业农户与少数专业农户并存；中国的农业是市场化、专业化的农业与口粮农业并存。从变动趋势看，纯农户不断减少，兼业户大量增加，专业户正在兴起。中国农村出现的各类专业种植户、养殖户、营销户是在农产品生产市场化、商品化、专业化程度不断提高的进程中涌现出来的，他们从事完全以市场需求为导向的专业化生产，是具有企业家精神的现代农民，应该说是中国农业先进生产力的代表。在中国发展现代农业，就要在农村中培养和发育农业企业家，促使一部分有能力会经营的农民能在农业中创业、发展，使他们成为发展现代农业的主体、主力军。

(三)关于中国农业发展模式和经营方式的几种不同的思路和做法

中国发展现代农业，各种生产要素必然组合到不同的农业发展模式和经营方式之中。

1.一种发展模式强调家庭经营基础上农户的联合与合作

这种发展模式强调，发展现代农业，要尊重和保护农民的土地承包经营权，鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营和集约经营，使他们成为发展现代农业的主体、主力军。在此基础上鼓励他们之间的联合与合作。江泽民同志1998年安徽讲话中指出，从实践上看，家庭经营再加上社会化服务，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包经营的问题(中共中央政策研究室农村组等，1998)。他的这段讲话是对这种思路与模式的最好诠释。十七届三中全会《决定》提出要实现“两个转变”：家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。“两个转变”的提出是对小平同志讲的“两个飞跃”思想的进一步发展，是在稳定和完善农业基本经营制度方面的理论与政策创新，是对农业发展模式和经营方式的一种导向性论断。

2.另一种发展模式强调企业作为发展现代农业的主体

这种发展模式认为，现代农业的主体形式应当是企业。在一些地方，大公司进入农业，取得大片农地的使用权，直接雇工从事规模化的农业生产。与工商企业进入农业、大规模租赁农户承包地相联系的是从事农业的主体由家庭经营转为雇佣工人，有些地方提出鼓励和支持农民向农业产业工人转变，大力培育和发展农业产业化经营主体，促进农民向农业产业工人转变。

这种发展模式的一个关键问题是公司或者工商资本能否进入农业。针对工商企业进入农业出现的问题，2001年中共中央18号文件《中共中央关于做好农村承包地使用权流转工作的通知》(注：2002年11月，《人民日报》全文刊登了该文件)，运用了较有弹性的政策语言，提出中央的政策十分明确，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。同时还用有关部门负责同志答记者问的形式，进一步明确“不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同”(《人民日报》第2版，2002年1月10日)，实际上是以中央精神的形式对《土地管理法》的有关条款进行纠偏。而1个月之后，《人民日报》又报道和赞扬了福建省惠安县“走马埭农业示范区”大公司参与土地经营，“带来了革命性的变化”(《人民日报》，2002年2月11日，第2版)。这从一个侧面说明对于工商企业进入农业的利弊在政策层面还没有定论。

2008年的中央1号文件强调，坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过“反租倒包”等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。十七届三中全会《决定》在涉及土地承包经营权流转时，提出“三个不得”：即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。《决定》并审慎地提出，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，没有涉及公司进入农业承包农民土地的问题。

在现实的中国农业现代化进程中，我们在各地看到的往往是社会主义初级阶段的一种混合型、多样化的新模式，走的是一条兼容性较强的道路。与之相关的政策也较有包容性和弹性，不把话说死说绝，而是留出较大的政策空间，允许各种模式来试验，由实践来检验。这与改革开放以来采取的“摸着石头过河”、渐进式的改革道路的思路和做法是相一致的。当前农业现代化的主要形态一是对家庭经营的扩展和延伸，通过各种形式的土地承包经营权流转，专业种植、养殖和营销大户开展规模经营，在此基础上联合与合作，发展与健全社会化服务体系；二是工商外来资本或大企业进入农业，连片开发，反租倒包；三是当地的公司或合伙企业，或本地的外出创业的企业家回到地方上承包租赁土地，开展产业化经营。从目前的农业和农村政策取向来看，这样的混合型、多样化的农业现代化发展模式和经营形态在中国农村将长期存在，资本、劳动、土地等要素将不断相互碰撞和重新组合；中国农村土地制度的变革必然受到中国工业化、城镇化进程和农业现代化发展道路、发展模式两方面因素的制约。这种要素的碰撞和重新组合又和农村上层建筑的权力结构交织在一起，也必然影响到农村基层治理结构的变革方向。

在农业现代化道路与模式的选择上，焦点问题之一是如何看待工商资本、甚至外国资本进入农业。在发展多种形式的适度规模经营时，农民转包、出租、转让、合作的对象是谁?“农地农用”是否只意味着“农地农民用”?包括工商资本甚至外国资本在内的各类非农业主能否有资格转包和租赁农户承包地?在这些问题上，不同的观点和实践中的不同做法的争论可能将长期进行下去。华裔经济学家黄宗智(2009)曾提出：近年来中国政府一直在积极扶持资本主义型的龙头企业，把它们认作纵向一体化的第一选择。今天，中国农业正面临一个十字路口，其将来的纵向一体化将以什么样的组织模式为主尚是个未知数。中国当前具有的混合型、多样化的农业现代化发展模式是由中国农业的发展实践所决定的。在由传统农业向现代农业转化的过程中，中国农业经营方式的政策选择是农业产业化经营。

实践是以公司(企业)为主导，以“公司+农户”为主要形式起步的。因而，当前一些地区的做法并没有开公司化农业的先河，早在上个世纪90年代，福建和广东都有类似的做法。当时有的地方提出以责任田地界为标志的承包制实际上成为发展农业产业化的“制度瓶颈”，大力推行“土地连片出租，企业集中经营”的土地流转形式。

公司(企业)导向的垂直一体化经营，能迅速将资本、技术、信息、管理、销售渠道与劳动力、土地相结合，在走农业现代化道路时，实现跨越式发展。

但在这个进程中，公司为主导的经营组织形式就挤压了农民自己经济组织发展的空间，延缓了农民组织化的进程。我们认可在农业产业化经营中的农业龙头企业，甚至农业的跨国公司在联结农民与市场方面所起到的积极作用，但也必须正视“公司+农户”这种契约联结方式在现实经济生活中存在的问题。在公司与农户之间的交易中公司处于强势地位，分散的个体小农户往往处于弱势地位，谈判地位严重不对等，双方的利益格局在很多情况下是失衡的，双方是一种不平等的互利关系，在劳动与资本二者的关系上，仍是资本支配劳动。

我们要强调的是，从全国来讲，以农户为基本经营单位的农业基本经营制度仍然有旺盛的生命力，发展现代农业，要在稳定和完善家庭承包经营的基础上进行。在鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营的同时，要防止一些工商企业(尤其是外来大企业)进入农业、以发展现代农业为名、套取优惠贷款、圈占农民的土地、损害和侵犯农民经济利益的事件发生。

二、农村土地制度的变革将在构建城乡经济社会发展一体化新格局的大战略中处于一种关键性的位置

中国农村土地制度的变革是在加速中国的工业化、城镇化进程和要走中国特色的农业现代化道路二者相交织的大背景下进行的。城乡统筹、工业反哺农业、实现城乡经济社会一体化新格局的资金从哪里来?突破农业经营规模小、劳动生产率低下的瓶颈，搞农业规模经营、实现农业现代化从哪里人手?决策者首先就要瞄着农民的土地，必然要在促进土地规模化、资本化，通过城镇化增加土地收益上做文章。根据国土部公布的数据，2009年我国土地出让总面积20.9万公顷，同比增加38.3％；土地出让总价款为15910.2亿元，同比增长63.4％。财政部部长谢旭人2010年1月10日介绍，2009年全国财政收入预计达到68477亿元，按这一水平，“土地财政”的贡献率在23％左右。另据报道，2009年，地方政府性基金收入为15827亿元，其中包括国有土地使用权出让金收入12732亿元，新增建设用地土地有偿使用费收入648亿元。土地资本化后，正确处理其增值收益的分配，对促进城乡经济一体化发展具有重要意义。然而土地制度变革过程中出现的一些动向值得我们关注。

(一)各地新村建设、土地整治的兴奋点往往落在建设用地指标上

人多地少是中国的基本国情，城镇化、工业化确实使一部分农地转为非农建设用地。但随着工业化和城镇化进程的加速，农村外出务工人员的增多，计划生育工作的深入，农村地区的村庄人口总数、行政村个数和自然村数量正在逐步减少，村庄平均人口规模不断增加。再通过乡村行政管理体制改革和社会主义新农村建设相关政策的引导，一些自然村出现了合并集中，中心村和小城镇逐渐成为农村人口集聚的中心。如西部某市提出，当地农村居民人均建设用地为城镇居民的2.5倍。如1000万农民进城后将其建设用地复垦，即可盘活1600平方公里用地指标。如果复垦“补”出来的建设用地指标、通过市场招标方式来落实，就可提升土地效益，其增值收益就能反哺农村。海南省规定农村宅基地每户不超过175平方米，海南某市如按此标准进行新村建设，即可节约农村建设用地约54600亩，这部分增量土地是该市土地储备的3倍多。当前全国各个地区的新村建设、大规模的旧村改造以及土地整治工作都在如火如荼地进行。通过撤乡并镇、土地整治和新村建设(注：一些地方叫“缩村让地”，“迁村腾地”，或是叫“拆院并院”)，农村也将增加一部分土地。从各地乡镇和村庄未来发展趋势看，这部分土地增量将越来越大。关于乡村合并、土地整治后增加的土地的使用问题，地方政府盯着的是《中华人民共和国土地管理法实施条例》中的一句话：“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标”。但关于乡村合并、土地整治后增加的土地的使用问题，《基本农田保护条例》和十七届三中全会《决定》等文件已有明确的政策规定：一是确保基本农田。即使是土地整治后的占补平衡、土地置换，也不适用于基本农田。二是耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。三是农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。如严格按照这些政策规定，这部分增量土地除了吸引本地和外来资本从事农业规模经营外，农地转为非农用地需要经过严格的程序，事先纳入计划，其大幅度增值的可能性将大大降低。但地方政府通过一系列运作，仍能推进土地资本化的增值进程，这方面无论是政策还是具体操作上都有很大的运作空间。一些地方政府在城乡统筹方面，在土地资本化上下功夫，重点不是放在城乡基本公共服务的均等化，而是盯着建设用地的指标，或是自己搞开发，或是卖指标。

(二)推进工业化、城镇化进程、开发农业多种功能与保护基本农田之间的矛盾

建设现代农业，必须注重开发农业的多种功能，向农业的广度和深度进军，促进农业结构不断优化升级。2005年的中央一号文件提出：“积极开发农业的生态保护、观光休闲、文化传承等多种功能”；开发农业的多种功能不仅是经济社会发展的需要，保护生态环境的需要；也是调整农业产业结构、扩展农民就业和增收渠道的重要举措。

当前，各地都在提倡如何适应城乡居民多层次的消费需求，促进农业向二、三产业延伸，拓展农业增收功能。农业向第二产业延伸，就要发展工业园区；农业向第三产业延伸，大力发展观光农业、生态农业、农家乐、现代新村、民俗农庄等乡村休闲旅游，形成一产与三产的融合，这必然要改变耕地的用途。在土地整治、新村建设中，中央的政策是要确保基本农田，18亿亩耕地的红线不可逾越。即使是土地整治后的占补平衡、土地置换，也不适用于基本农田。根据《基本农田保护条例》，“铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区”；这就使许多基本农田往往位于城市郊区的平原地带，具有地理优势和区位优势。一方面工业、城市发展对建设用地的需求迅速增长，开发农业的多种功能及发展休闲旅游农业对建设用地的需求也迅速增长，另一方面是最具有区位优势和商业开发价值的基本农田又成为雷区，谁也不能碰；二者之间形成了尖锐矛盾，形成一

个“死结”。一些地方违法违规将农用地转为建设用地，并有蔓延上升之势，即是这一矛盾的体现。一些利益相关者从事公司化的农业规模经营，其实也是要在基本农田的利用形式上做文章，与现行的土地管理法规发生矛盾。这是发展县域经济面临的困境，这个“死结”是发展县域经济面临的困境，这个领域也是中央与地方政府之间博弈的焦点。

(三)宅基地问题

社会主义新农村建设和土地整治必然涉及宅基地问题。2004年9月，江西赣州市委、市政府作；出《关于加强社会主义新农村建设工作的决定》，就提出在赣州市社会主义新农村的建设中，到2005年11月，“空心房”改造面积要达到410万平方米，腾出老宅基地5980亩，垦复耕地5.36万亩。现行农村宅基地制度是一种抹杀了价格信号的大锅饭，由于宅基地的价值没有得到体现，也就没有制度来有效制约多占地的冲动，这是造成一户多宅、一宅多地，以至乱占耕地、浪费土地的一个重要原因。农村土地利用方面最大的潜力在宅基地，发挥这方面的潜力是解决工业化、城镇化进程与保障粮食安全、保护耕地二者之间矛盾的一个关键性问题。通过新村建设、土地整治，地方政府试图规范和重新规划农民的宅基地，但宅基地的产权问题并没有解决。我们认为，对于集体建设用地，尤其宅基地，应该管住用途，放开产权。只有放开宅基地市场，通过规划和用途管制，才能真正管住乱占多占宅基地，应采取具体政策措施逐步推行农村宅基地使用权的有偿使用和流转制度，宅基地利用上的潜力才有可能挖掘出来。

(四)两层利益关系

在土地问题上，实际存在两层利益关系：一层是中央与地方政府之间的利益关系。中央要考虑如何保障全国人民的粮食安全，如何为子孙后代保护耕地这一稀缺资源。地方则首先要保障当地的发展和经济增长。而当前在许多地区传统的管理模式和干部考核机制、晋升机制仍占据主导地位，地方官员追求政绩，以GDP增长、财税收入增加和招商引资为中心任务，对上负责而不是对下负责的体制还没有退出历史舞台。这就出现一个矛盾的现象，地方政府要促进经济增长，才能解决就业、财税收入等问题，才有经济实力来发展当地的社会事业，为居民提供公共服务，也才能有政绩。于是，地方官员最快捷、短期内能马上见效的办法和理性的选择是以地生财，招商引资，发展工业园区等。实践证明，地方官员在土地问题上违规操作、打擦边球等，不一定就撞上枪口；而经济上不去，乌纱帽肯定保不住。其结果是，我们提倡科学发展观，但是现行的行政管理体制、干部考核晋升机制则让地方片面理解“发展是第一要务”、实际上是践行不科学的发展观，这就是中央与地方政府之间的利益关系在农村土地问题上难以协调的症结之一。有的地方在上项目时提出：“基本农田不占用，农民利益不侵犯，污染项目不引进”，但真正做到这几点很难。有的县每个乡镇都搞开发区。有的地方提出，“项目是生命，项目是关键，项目是灵魂，项目是一切!”为此，有的地方同志深有感触地说：“干部考核机制问题很多，大搞开发区是资源的最大浪费，如果能把环境与民生的考核指标多一点，对地方的破坏会好一点”。

另一层是地方政府与农民之间的利益关系。在乡村合并、土地整治时，地方政府官员往往关心的是GDP及财税收入的增长，实际上关心的是通过政绩所能实现的个人利益。而农民关心的是自己世代生活的家园以及自己赖以为生的生产和生活资源能否得到维护，自己的福祉能否得到增长。如何处理好地方政府与农民之间的利益关系?第一，让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式，必须顺应经济社会发展规律和尊重农民的意愿，要警惕出现新一轮剥夺农民土地的倾向，不能剥夺农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有的财产权利，违背农民的意愿搞大拆大建。第二，要重视土地整治后增加的土地其利用是否合理、增值收益的分配是否公平这一焦点问题。

在土地问题上的各种针锋相对的观点，实际上都是这两层关系的反映。如有的学者认为：成都的改革实践表明，充分利用级差土地收益规律，不仅可以更合理地配置城乡的空间资源，而且可以为城乡统筹提供坚实的资金基础。他也承认：目前成都城市化土地收益的返农比例还不是很高，但毕竟聊胜于无，而且成都在不断提高返农收益的份额(周其仁，2009)。而有的学者则认为：由于改变用途而使土地的价值得到提升，我觉得完全跟级差地租理论无关。在同一种用途下对土地追加投入才能产生级差地租。但是，有人把农地变成城市建设用地说成可以产生级差地租，我认为这在理论上是鼓励突破用途管制、擅自把农田变成建设用地”(陈锡文，2009)。

如果说，一部分农地转为非农用地的这一进程不可逆转，重点应放在使利益相关的农民分享农地转移用途后的增值收益上。农地转为非农用地的这部分资本化的土地资源如分配和使用得当，完全可以支付消除城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展、实现农业现代化所需的运作成本，从而使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额，合法、合理地分享城市化的“红利”。

三、构建城乡经济社会一体化新格局需要改革和完善农村基层治理结构

胡锦涛总书记2009年提出要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。近年来，随着取消农业税，行政村一级的干部的工资由上级转移支付来出，作为基层群众性自治组织的村民委员会在一定程度上成为乡镇基层政府的代理，出现了行政化的倾向。随着村里出去的能人、企业家回村创业、带领群众致富，行政村的干部也出现了资本化的倾向。在这种新的形势下，探索改革和完善农村基层治理结构具有重要的现实意义。农村的基层组织治理机制的完善与发展涉及到经济、政治和社会三个方面的问题。

(一)经济方面，明晰产权，进一步探索集体经济的有效实现形式

改革前的人民公社时期，许多农村基层组织的集体经济为农民提供各种服务，为农村经济社会的稳定和发展作出了贡献。实行家庭承包经营后，许多村级组织成为“空壳子村”，基本上没有了集体经济。集体经济是农民集体所有的经济，农民是集体经济资产的所有者，村干部只是代理人，他们有责任在农民监督下管好、用好集体资产，使其保值增值，但是现实经济生活中，一些农村基层干部把集体经济拿去谋私利、寻求个人利益，使集体经济变成了“干部经济”，这是集体经济溃败的根本原因，也是我们应该汲取的教训。在新的形势下，随着新农村建设的兴起，国家投资力度的加大，农村基层组织也有可能掌控一部分新增的集体资产。在工业化、城镇化进程中，一部分集体所有的农地转为非农建设用地，村集体也有可能获取一部分存量土地的增值收益。而土地整治工作的推进，农村最大的也是最有潜在价值的一块资产——土地，也出现了增量，于是村集体也有可能获得新的收入来源。江泽民同志

1998年在安徽的讲话中曾指出：“壮大集体经济实力，要探索新的形式和路子，再也不能搞那种剥夺农民利益、归大堆的所谓集体经济了”(中共中央政策研究室农村组等，1998)。在新的集体资产逐渐积累的进程中，如何从一开始，就建立相关制度，通过明晰产权等多种途径来探索集体经济的有效实现形式，避免重新走导致原有集体经济溃败的老路，避免新的集体经济再次蜕变为“干部经济”，这是值得探索的一个问题。

(二)政治方面，改革和完善村级民主自治机制

建设社会主义新农村，发展是主题，农民是主体，干部是关键。农村基层组织是建设新农村的中坚力量，是构建城乡经济社会一体化的排头兵。党支部、村委会班子的选配问题关系到社会主义新农村建设的成败。现在很多地方在搞“双推双选”、“支部+协会”、“双学双带”等活动，力图把村干部培养成带头人，把农村能人培养成村干部。一些地方提倡村企联建，能人治村；开展民营企业领建新农村活动，希望老板回来带领村民致富。不少民营企业家兼任村干部，有的地方规定，党员企业家担任村党支部第一书记，非党员企业家担任村名誉主任。这些农村能人大多具有双重身份，一方面他们是村干部，要管好用好村集体资产，为农民服务；另一方面他们是企业老板，自己的企业要赚钱。如何处理这两方面的关系?如何防止权力机构朝着“富人俱乐部”的方向演变，如何防止能人、老板类型的干部成为新的“土围子”，“禹作敏?

要解决这一问题，则必须创新农村基层的民主制衡机制。农村基层民主政治建设中，民主选举取得的成绩最为突出，而民主决策、民主管理和民主监督却处于被忽视和较低的水准。其实，与民主选举相比，后几个民主的实现更为重要也更为困难。因为民主政治的发展，不仅要有选举制度实现官由民选，而且还要有民主决策、民主管理和民主监督制度作保障，实现广大群众对基层事务的最起码的知情权、参与权和监督权。后几个民主的发展状况，往往决定基层民主的质量和水平。否则民主选举仅仅是老百姓将自己享有的权利的“一次性转让”。

为使农民在新农村建设中真正起到主体作用，应改革和完善乡村治理结构，探索在农村建起一种有效的民主制衡机制，解决“老板(广大农民群众)缺位”的问题。可以借鉴有些地方的经验，做实村民代表大会制度或成立村民理事会，将其塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。建立有效制衡机制的结果是：中国62万多个行政村的领头人，一方面是农村能人，另一方面，他们的权力又不是无限的，是受到制约的。只有这样，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式，农村基层才能真正做到“有人管事，有钱办事，有章理事”，政府的主导作用和农民群众的主体地位才能真正落实，中国共产党在农村的执政基础才能真正巩固。

(三)在社会生活中发育多元化的组织形式

当前，在全国农村的许多地区，农民自发组织或政府或村委会倡导、农民积极响应组织的各种类型的农民合作经济组织、社团性质的协会以及非正式的组织正在蓬勃兴起。如农民的专业合作社、公路养护协会、农业机械化协会、管水协会、治安联防协会、老年秧歌队、文艺队、篮球队等。

多元化的社会组织的发育是和谐社会的一个重要标志。正如一些学者所指出的，社会管理体制演变的一个重要趋势，是介乎政府与市场之间的民间组织，包括自治组织、行业组织、社会中介组织以及公益慈善和基层服务性组织在迅速发展。充分发挥这些组织在提供服务、协调利益等方面的积极作用是构建社会主义和谐社会的客观需要。乡镇政府应主动推进农村多元化组织的发育。

温家宝同志(2006)曾指出，乡镇政府在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。实践证明，在党的一元化领导下，农村正在发育形成的多元化的组织形式是落实农民作为集体事务的决策主体、参与主体的重要组织载体，它们能接手政府职能转换后释放出来的一些功能，是社会主义新农村建设的重要抓手，是顺利推进农村综合体制改革、构建农村和谐社会的重要组织保障，也是基层政府职能是否能真正转变的重要条件。

发展现代农业、走中国特色农业现代化道路是构建城乡经济社会一体化新格局的一个重要方面。现代农业发展模式和经营形态的选择将影响到农村土地制度的变革方向和乡村治理机制的基本走向。在这种农业现代化道路、模式和经营方式的选择中，在经济上保障农民的物质利益和在政治上尊重农民的民主权利始终是问题的核心。