蒲皆祜(广东省司法厅副巡视员 广东广州 510405)■文

在侦查阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助的实践与思考

Practice and Reflection on Providing Lega lA id to Juven ile O ffenders in the Investiga tion Stage

蒲皆祜(广东省司法厅副巡视员 广东广州 510405)■文

深圳市宝安区在贯彻落实《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于刑事诉讼法律援助工作的规定》(以下简称《两院、两部的规定》),深入开展法律援助工作中,创新法律援助服务工作机制,在公安侦查阶段为未成年人犯罪嫌疑人提供法律援助,及时有效地保护了未成年犯罪嫌疑人、被告人的合法权益,取得了良好的成效。总结该区从公安侦查阶段起就能为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助实践经验,对促进刑事诉讼法律援助工作的开展有着积极的现实意义。

一、公安侦查阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助的实践

(一)具体做法

1、宝安区法律援助处统一印制《未成年犯罪嫌疑人法律援助申请表》(以下简称《援助申请表》)放置在公安看守所,由看守所指定专人保管和发放。

2、看守所对被羁押的未成年犯罪嫌疑人入所时就告知其有权申请法律援助,同时对有申请法律援助的未成年犯罪嫌疑人发放《援助申请表》,并指导其完成申请表上所有信息的填写,核对相关信息无误后注明具体办案单位并加盖公章。

3、宝安区法律援助处每周定期(法定节假日除外)专职工作人员到看守所收取申请表并当场指派律师,开具《未成年人刑事法律援助案件受理通知书》(以下简称《受理通知书》),《受理通知书》一式四份,法律援助处和看守所各存一份,申请人一份(由看守所负责转交),附卷一份。附卷的《受理通知书》由承办律师在办理会见手续时交给办案单位,如果该案需要呈请逮捕或移送起诉,办案单位应将此联《受理通知书》随证据材料归入案卷,一并移送检察院。

4、宝安区法律援助处每周定期到看守所收取申请表的工作人员(律师)当场不能确定是否受理或指派律师的,应在收到申请表后7个工作日内作出是否受理或指派律师的决定,并将决定结果书面告知申请人和看守所。

5、承办律师应当在接受指派后7个工作日内持《法律援助申请表》、《会见犯罪嫌疑人介绍信》和《律师执业证》到公安机关办案单位办理会见手续。经公安机关办案单位审查符合律师会见条件后出具《安排律师会见在押犯罪嫌疑人通知书》,承办律师要及时会见受援的未成年犯罪嫌疑人。

6、承办律师提出会见未成年犯罪嫌疑人的,公安机关应当在四十八小时内安排会见;重大复杂的共同犯罪案件,应当在5日内安排会见;涉及国家秘密的案件,应当在收到会见申请后的3日内作出批准或者不批准的决定,并通知犯罪嫌疑人或其家属及法律援助律师。

7、为了保障法律援助律师会见未成年犯罪嫌疑人,公安看守所设立了法律援助律师专用会见室。

8、法律援助律师从侦查阶段起为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助;在审查起诉阶段和审判阶段,如无特殊情况该律师仍为指派的辩护律师。审理终结后,继后的法律帮教工作仍由区法律援助处负责。

(二)工作成效

从2007年开始,宝安区法律援助处着手开展在侦查阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助的工作,得到公安分局的支持和配合。通过与公安、检察、法院的不断协商,加强沟通交流,经过一年的实施,并在总结前期工作的基础上, 2008年底,区法院、检察院、公安分局和司法局联合下文,从侦查阶段、批捕和审查起诉阶段和审判阶段为未成年犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助作了进一步规定,促进了刑事诉讼法律援助工作的创新发展,取得明显进展。据统计, 2008年到2010年3月,宝安区法律援助处为未成年犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助案件共2244人次。

宝安区在侦查阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助的成功经验主要体现在:

1、在落实《法律援助条例》第十一条上有突破。《法律援助条例》第十一条规定,犯罪嫌疑人在侦查机关对其第一次讯问后或者采取强制措施之日起,就可申请法律援助。这是将刑事法律援助的时间从审判阶段由法院指定辩护提前到侦查阶段。这是对我国刑事诉讼制度的重大改进①参见:《法律援助条例通释》第47页。。但从目前全国各省(市、区)受理刑事法律援助案件统计分析看,基本上都处在被动的接受指定上。宝安区法律援助则是主动介入,提前介入,取得在侦查阶段就为犯罪嫌疑人提供法律援助的新突破。

2、在法律援助条件上有突破。《法律援助条例》及《两院、两部的规定》对犯罪嫌疑人被依法进行第一次讯问后或采取强制措施之日起,要申请法律援助并可能获得法律援助的条件是"经济困难"。而宝安区做法是,凡是在看守所关押的未成年犯罪嫌疑人,在其入所之日起就可申请法律援助,无需审核其经济困难的条件。

3、在工作机制上有突破。虽然《两院、两部的规定》对侦查阶段、审查起诉阶段和审判阶段的刑事法律援助工作作了进一步规范,但在执行上如何落实,据了解各地均无具体的措施和方案。而宝安区则从未成年犯罪嫌疑人入手,先与公安分局沟通协调制定有关规定,经过实践,进而与法院、检察院等四部门联合下文,将落实《两院、两部的规定》作了进一步细化,从法律援助处制定表格到看守所应履行的责任,从看守所设立法律援助律师专用会见室到公安分局法制科,检察院的侦查监督科和公诉科内勤、法院等联系方式,都一一作了规定,成为该区对未成年刑事案件法律援助工作的操作规范和制度保障。公安分局为此下发通知要求依法允许法律援助律师会见被押的未成年犯罪嫌疑人,理顺了工作关系,建立了工作制度,形成了有效的运作机制。

与公安、检察、法院建立良好工作机制的同时,宝安区办理法律援助案件的律师队伍的工作机制也有新的发展。在侦查阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助,办案量自然会增加,需要专业的律师也会增多。为保证这项工作顺利进行,宝安区从十多家律师事务所报名自愿办理法律援助案件的律师中,挑选出50名有一定专业能力、有责任心的律师作为法律援助处的办案团队,编制成册,随时接受法律援助处的指派,为未成年犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助。宝安区法律援助律师队伍的工作机制进一步完善,适应了刑事诉讼三个阶段的工作需要,也保证了未成年犯罪嫌疑人、被告人获得及时的法律帮助。

4、在服务事项(内容)上有突破。根据《刑事诉讼法》规定,犯罪嫌疑人在侦查阶段可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告;被羁押的,可以为其申请取保侯审。而宝安区的做法是明确让法律援助律师在提供法律规定的服务事项外,还要通过社会调查,了解掌握未成年犯罪嫌疑人(被告人)的家庭背景、经济来源、爱好特长、亲友联系方式、犯罪原因及对犯罪后的认识等情况,从法律的角度帮助教育涉案的未成年人,并贯穿于该案整个刑事诉讼的各个阶段,最后形成社会调查报告。由于这项服务内容在侦查阶段得到突破并形成制度,一方面,从法律专业的功能上,为公安、检察机关是否批捕,法院审判提供初步的评估及建议,另一方面,从履行职责的功能上,让法律援助律师有足够的时间了解案情,掌握未成年犯罪嫌疑人被指控犯罪前后的情况,使法律援助律师能有效地履行职责,能最大限度地保护了未成年犯罪嫌疑人、被告人的合法权益,同时也促进了对未成年犯罪嫌疑人、被告人的改造和帮教。

据了解,2009年1月至9月,宝安区有少年犯案件约700件,到法院审判阶段时只有500件,约减少了28.6%,其中200件已在侦查和审查起诉阶段消化掉。

二、对侦查阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助的思考与启示

1、2005年制定的《两院两部的规定》至今已有5年多了,据了解,各地在全面落实这个规定,理顺相关部门关系,建立有效的运作机制上仍有缺憾。在开展刑事诉讼法律援助工作中,法律援助机构组织办理刑事法律援助案件基本上以人民法院指定案件为主。据2006年、2007年和2008年的统计,全国办理人民法院指定的刑事法律援助案件分别是当年办理刑事法律援助案件的874%、83%和83.6%②参见司法部法律援助工作司、司法部法律援助中心编:《法律援助业发展数据统计分析报告》。。统计数字显示,从全国范围来看,刑事诉讼法律援助案件基本停滞在审判阶段的指定辩护案件。

2008年前,宝安区法律援助处办理未成年刑事案件都是到审判阶段才能被指定提供法律援助。此时,证据材料、起诉意见已基本形成,加上有时法院在开庭前一两天才发送辩护函,律师已没有多少时间开展调查工作,在法庭上辩护工作不是流于形式就是质量大打折扣,未成年被告人的合法权益就可能没有得到真正的保护。为改变这种状况,让贯彻《两院两部的规定》落到实处,宝安区法律援助处针对该区近年来未成年人犯罪率明显上升的情况,选择了为这些涉世不深的涉案未成年人提供法律援助为突破口。

2、宝安区在公安侦查阶段为看守所羁押的未成年犯罪嫌疑人提供法律援助,告知其有具体的法律权利,这样可以缓解其紧张恐惧情绪,有利于教育涉案未成年人能如实陈述,积极配合认真悔过。同时,法律援助律师能及时了解案情,发现疑点及时向公安机关提出自己的法律意见,审判阶段还形成了社会调查报告。对此,涉案的未成年人家属很满意,法院也给予了充分肯定,为有效落实《未成年人保护法》规定的"教育、感化、挽救"方针和"教育为主、惩罚为辅"原则发挥了积极作用。据2006年、2007年和2008年的统计,全国办理未成年人指定辩护案件分别为53591件、59573件和61784件,分别占当年办理法院指定辩护案件总数的55.2%、59.7%和59.5%③同②。,数字显示未成年指定辩护案件比例是高的。未成年人犯罪问题涉及到成千上万的家庭。如果全国各地法律援助机构在公安侦查阶段就能为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助,以上述所介绍的宝安区在法院审判阶段审理案件减少28.6%计算,每年全国未成年人犯罪嫌疑人、被告人在审判阶段就可以少很多。这不仅保护了未成年人犯的合法权益,体现了宽严相济的刑事政策,还减少了羁押人数,缓解诉讼案件的压力,降低司法风险,节省司法资源,提高执法水平,对保证司法公正,实现法律效果和社会效果的统一,促进社会和谐稳定都有着积极意义。

3、为保障律师依法执业,新《律师法》明确规定了犯罪嫌疑人在侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,受委托的律师有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解案件情况;有权查阅、摘抄和复制与案件有关的诉讼文书及案卷材料等。但这些规定在实际操作上还是不尽人意,阻力重重,难于落实。据报道,2009年的统计分析,认为新《律师法》实施后律师会见与颁布之前一样没有任何改观的占73.4%④同②。。笔者了解到宝安区在公安侦查阶段对未成年犯罪嫌疑人提供法律援助,开始也不是一帆风顺的,由于派出所不了解这项全新的业务,法律援助律师在办案中也遇到一些障碍,如办理会见手续难,案件跟踪难等问题。经过加强沟通交流,不断协商,区公安分局给下属处、队、科、所下发了有关通知,就宝安区法律援助律师与各办案单位开展未成年犯罪嫌疑人法律援助工作在办理会见手续,出具结案证明和受理通知书入卷等方面明确了办案单位的工作范围和职责,为承办律师在侦查阶段开展工作扫除了障碍。至2008年底,宝安区公检法司四家机关完全达成共识,未成年刑事案件工作已经顺畅,法律援助律师不仅可以会见犯罪嫌疑人,阅卷也没有多大困难。

三、促进刑事诉讼法律援助工作发展的建议

一是加强督查指导工作,转变刑事法律援助工作的发展方式。为加大落实《法律援助条例》和《两院两部的规定》力度,以侦查阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助为切入点,加强督查指导落实工作。在经济较发达地区及律师资源比较丰富的大中城市,通过主动与公安、检察、法院等部门沟通协调,将未成年被告人在审判阶段的指定辩护争取在侦查阶段提前介入,转变在刑事诉讼法律援助工作中基本上由法院指定的"被指定"的发展方式,由"被动作为"转变为"主动作为",促进刑事诉讼法律援助工作有一个新发展。笔者提出此建议主要基于:

1、保障未成年人的合法权益。国家制定了《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》,政府和地方也出台了一系列有关保障未成年人的法规和政策文件。我国先后签署了有关国际法律文件,如《儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》等,2009年4月13日,国务院新闻办公室发布了《国家人权行动(2009-2010年)》,体现了国家继续认真履行参加的国际人权条约规定的义务的决心和努力方向。

2、在社会转型期,未成年犯罪比率逐年上升并呈低龄化、团伙性趋势,涉案的未成年人,大多数为"低龄、低文化、低收入"的务工人员和无业人员,他们绝大多数是初犯,主观恶性小,犯罪后果不严重。做好未成年犯罪嫌疑人、被告人的法律援助工作,保护司法人权,在社会上会产生积极影响。尤其是,公安、检察、法院对保障犯罪嫌疑人的合法权益越来越重视,争取在公安侦查阶段就能为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助,易于让公安、检察、法院等部门接受并达成共识。据了解,上海市检察院和上海市司法局联合下发有关在检查阶段为未成年犯罪嫌疑人实施法律援助工作,是检察院主动提出的。宝安区能将在侦查阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助也是很好的例子。

3、刑事诉讼法律援助工作是整个法律援助工作中的一项重要工作,它在刑事司法活动中体现保障司法人权、促进司法公正的功能定位是其他职能无法替代的。能在侦查阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助,让法律援助律师全程参与刑事诉讼活动,对律师来说可以提高专业服务水平;对法律援助机构来说,可以进一步彰显法律援助在司法活动中的重要作用。

二是发展专职的法律援助律师队伍。开展在侦查阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助工作,一方面,法律援助机构管理工作量会加大;另一方面,专业的律师也需要增加。宝安区能做好在刑事侦查阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助工作,其中一点是区法律援助处有50多名自愿承办法律援助案件,有能力、有责任心的社会执业律师。而目前各级法律援助机构法律专职人员少的现状不能满足工作需要。为此,除充分发挥社会执业律师主力军的作用、最大限度地调配资源外,从现实需要和发展要求,还要发展专职的法律援助律师队伍,以增强法律援助机构服务能力。

(责任编辑 赵海鸥)

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