李 铖(湖南省司法厅办公室 湖南长沙 410011)■文

自上而下与自下而上
---关于普法模式的宏观思考

Top-dow n and Bottom-up---he O vera ll Reflection on the Fo rm at of Lega l Popu larization

李 铖(湖南省司法厅办公室 湖南长沙 410011)■文

普法是一项"将法律交给人民"的伟大工程。自1985年实施第一个五年普法计划至今,已走过25年。回眸五个五年普法,展望"六五"普法,笔者认为,我们很有必要就普法模式进行宏观思考,并力求创新,以助推普法有序有力有效开展。

一、"自上而下"普法模式的现状与存在的缺陷

从25年的普法工作来看,围绕服务党和国家的工作大局、服务经济社会发展,每个阶段的普法在目标、内容、任务、手段、时间等安排上相当统一、有序。从其背景看,这25年是国家以经济建设为中心,大力推进经济改革、政治改革、社会改革、文化改革的时期,这些改革均遵循政府主导、自上而下的改革模式。作为与改革相伴随并为之服务的普法,也是以"政府主导、自上而下"的方式进行。

应当承认,"政府主导、自上而下"的普法模式适合我国国情、呼应民众的普法需求,具有重要的历史作用。这勿庸置疑。第一,政府拥有集中的普法权力和资源、拥有强大的社会动员和组织能力,可以解决普法面临的人、财、物等困难,使普法取得"时间短、见效快"的效应,而这种效应可以直接成为推动改革开放和经济建设的必需动力。第二,自上而下普法可以有效控制普法的顺序、步骤、进程,从而有助于避免法律制订可能导致的空白和误区,尽可能帮助减少民众对法律的挑刺或抵触,即宣与不宣、重点宣与一般宣,政府是可以控制的。第三,政府主导普法本身可以被视为政府对社会管理的加强,即通过法律的普及,提高公民法律素质,而法律是为政府掌控的,从而就能引导民众依法办事,有效减少社会对立面,减少改革的阻力。第四,政府主导普法可以有效统筹调度普法资源,扩大普法覆盖面,减少盲点、空白,促进普法平衡发展,实现普法的整体社会效益。

但不可否认的是,"政府主导、自上而下"的普法模式也存在缺陷。第一,"政府主导、自上而下"的过程实际上就是任务层层分解、加压的过程,相伴随的矛盾就是越往下,普法任务越重,但普法资源越难统筹、工作相对越难推动,目标任务越难实现。第二,政府作为普法的主导者、参与者、实施者,对上面临被考核、对下行使考核权,由于受不良政绩观、工作观的影响,加之总是系统内部考核、体内循环,政府既是运动员又是裁判员,于是,普法检查也总是表扬与自我表扬相结合、批评与自我批评难开展,难以取信于民。第三,自上而下的普法模式,原本就是计划经济体制的产物,过渡到市场经济体制后,只将"计划"之词改"规划",而其中的关键---普法资源还在遵循计划经济的老套路,普法资源始终未能得到最优配置和利用。很现实的问题是,列入财政预算的普法专项经费,很大一部分被政府内部消化,实际用于民众普法的则相对偏少。第四,"政府主导、自上而下"式的普法,由于缺乏与普法受众最广泛、最充分的沟通,多少带有"闭门造车"之嫌,普法的供和需之间始终存在矛盾。如在基层社会尤其是农村,最好的普法方式是以案说法而并不一定是普法讲座、普法读本,而百姓的法律需求也是以自我为中心的,这并不一定就是政府的导向。第五,"自上而下"普法推进模式,是一种典型的"国家导向"的普法路径。这需要假定政府具有充分认识普法工作的理性及充分有效的信息。然而现实却是,这两个假定却不能完全实现。第六,"一五"到"五五"普法,虽几经完善与创新,但这种"自我革命"的方式总是有限的。作为普法进程推动者的政府,虽试图通过"自我革命"方式使普法工作紧跟形势发展,但自上而下的推动力也总在普法动力的复杂传递过程中被不断"递减",从而经常导致普法"雷声大、雨点小"或就是形式主义不止。第七,"政府主导、自上而下"普法,很大程度上首先要求政府自身懂法守法,依法办事,但越来越多的官员腐败和执法犯法的案例出现,与政府普法极不协调。同时,随着依法维权事件的不断涌现,我们惊讶地发现,很多事件中最需要普法的是政府,不是民众。

二、"权力"变"权威":多元推进与"自下而上"

理性地指出局限,并不意味着完全否认"政府主导、自上而下"推动普法的模式,相反,这种模式作为普法的强大推动力,具有不可替代的重要作用,是保障普法深入开展的关键因素。但笔者认为,这种模式应该不是唯一的模式。换言之,政府主导的普法并非意味着政府完全垄断普法工作的话语、资源和权力。推而言之,在政府主导的普法推进过程中,政府也可以通过"主导权"的行使,提供普法的基本框架和平台,允许、鼓励、帮助社会组织、公共团体、社会公众参与到这一框架之中,从而通过自上而下的"制度化社会动员",使多元主体以自下而上的方式参与普法进程,而不只停留在普法受众层面,从而更多地呈现普法的多元推进,即多元主体既是普法的受众,也是帮助和引导他人知法守法的普法工作者。

多元主体的参与,不仅是在普法制度框架内扩容普法的主体力量,而且也将提升普法的社会认同度。在这个过程中,政府通过"主导"的方式表面上放弃了某些"权力",但通过提供普法的有效框架和参与平台,反而可以凸显其作为普法总揽者的"权威",为普法深层次推进提供了无限动力。这实际上构成普法工作思路的转向,即政府在主导普法时,由"控制性的权力"转向"影响性的权威"。因为一个拥有集中化的、无所不包权力的政府普法部门,并不必然具有权威性,也不代表权威的最高境界。这种由"权力"向"权威"的转向,或者说,通过重新定义普法权力和资源的分配框架而获得权威的过程,将对我国普法进程的进一步开展具有重要的推动意义。

实际上,在我国25年来"政府主导、自上而下"的普法推进过程中,已经有了这样的有益尝试,即政府通过释放原来由其完全垄断的普法权力和资源,把其中的一些权力和资源交给或委托给社会主体或具社会公共职能的组织,这实际上已经构成了多元主体在政府提供的普法基本框架中自下而上推动普法的雏形。从这样的角度看,虽然每一个参与普法的主体都有不同的动机和利益,但由于政府提供的普法基本框架,政府也就表现为通过民主协商、指导监督、检查考核等方式取得多元主体在参与普法上的共识和共为,从而自下而上推进普法,实现普法公共利益的最大化。

三、"自下而上"模式重在形成公众参与机制

对民间已具雏形的普法"自下而上"模式的考察可以发现,这并不是个体的简单合力构成,必须有一种机制制度来调适、推广,进而才有可能成为普法工作常态。在理想状态下,我们认为,作为利益主体的公众参与普法,必须具备相应的知情权、表达权、参与权、监督权①这是党的十七大提出的。笔者认为,在普法推进进程中,参与普法的多元主体也应该具有这四权。,这样他们可以从实体和程序的意义上影响普法的决策过程和结果,也将有助于社会层面认同和接受普法结果,并也就实现普法的模式转换,即公众、社会组织通过制度化的普法框架参与普法,从而也就从主体多元化的角度为普法提供了动力之源。

1、普法信息的公开机制。依据《政府信息公开条例》的有关精神,笔者认为,普法信息公开是保障公众参与普法的必要条件,也是基本权利。须强调的是,在"自下而上"的普法模式中,参与者对于普法信息的拥有,是富于意义的关键环节,否则将抑制积极性,甚至导致在事实上剥夺公众参与普法的权利。一要增强参与意识。要通过举办多种形式的普法规划、普法工作要点、大型普法活动,积极引导社会公众关心、了解、熟悉政府普法信息,使普法信息公开渗透于公众的工作、生活,切实提高公众的知晓率和参与度。二要健全体制机制。各级普法部门要高度重视普法信息公开,加强组织领导,有计划、有步骤出台普法信息主动公开、依申请公开、考核评议、责任追究等制度,为公众获取普法信息提供制度保证。要把普法信息公开纳入普法绩效考核内容,研究建立普法信息公开评估核心指标体系,促进普法信息公开及时、全面、真实。三要规范公开内容。各级政府普法部门要按照"公开是原则,不公开是例外"的要求,在做好一般性普法信息公开的同时,重点公开普及公益性强、群众关注度大、涉及面广的法律法规,尤其要针对社会热点、难点问题,着力宣传普及有关法律法规,自觉主动公开政府普法信息。四要丰富公开形式。要在充分利用广播、电视、报刊、服务窗口、公开栏等传统公开形式的基础上,大力推行社会听证、专家咨询、新闻发布、法治新闻评选、普法课题招标②湖南省司法厅已连续5年举行"湖南省十大法治人物和法治事件"(后改为"最具影响力的法治人物和法治事件")评选;连续3年列入省社科基金重点课题,面向省内高校举办普法读本编写招标,社会反响良好。等形式,并要借助电子化、信息化手段,重点建设好网络普法信息服务平台,抓好各级普法网站建设,方便公众获取普法信息。

2、多元主体的组织机制。行为经济学的研究表明,相同但分散的利益都具有组织化趋势③[美]阿兰·斯密德著,刘璨等译:《制度与行为经济学》,中国人民大学出版社,2002年版。。"自下而上"推动普法,不是单纯强调个体的自发参与,而是要求政府普法部门在此基础上进行有序引导和适当组织,即允许、鼓励、帮助具有不同普法利益诉求的公众以自愿方式组织起来,以组织化的方式参与普法进程。

一是营造推动民间普法团体发展的外部环境。各级普法部门要着眼普法大局,把培育民间普法团体作为"六五"普法乃至今后较长时期普法工作的重要任务来抓。一要适度降低门槛。要按照"快比慢好、有比无好"的原则推动民间普法团体建设。二要加大政策资金扶持,提供有力保障。三要坚持因地制宜,科学布局。四要抓典型示范,促整体发展。二是指导推动民间普法团体规范发展。一要推动民间普法团体的民间化运作,避免"行政化"倾向,以充分发挥其服务普法多元主体、反映多元主体利益诉求、规范普法行为的作用。二要建立民间普法团体的评估体系,以提升协会的组织能力,完善内部治理结构,增强公信力。三要指导各民间普法团体明确普法重点和专业方向,不能求大求全,如根据实际,各地可组织相应的刑事法律普法协会、民事法律普法协会、行政法律普法协会等,走普法知识专而精、受众广而多的道路。四要鼓励民营企业、国有企业、高校等社会力量大力培育民间普法团体,从而多层次、多渠道满足群众的普法需求。

3、公众参与的支持机制。强调多元主体的组织机制,不能代替建立公众参与的支持机制,二者相辅相成,互为支撑。公众参与是一个很有召唤力、富于时代性的概念,但必须有一定的支持机制,否则很有可能落空。一要加强程序性制度建设。程序性制度建设的目的主要是保障公众参与普法的有效性和有序性。其主要包括公众参与普法行为的步骤、方式等的过程。其中,步骤,就是实施某一普法任务所必经的若干阶段;方式,是实施普法行为的方法和形式,二者连同实现步骤和方式的时间、顺序构成公众参与普法的空间表现形式和时间表现形式。没有严格、实际的程序支持,公众参与普法很有可能带有"符号化"色彩,流于形式,并以"非制度化的方式"耗费普法资源。二要有效提供普法的知识和资源支持。既包括硬件如电脑、摄像机、工具车等硬件,也包括法律知识培训等软件支持。三要增强政府普法的工作透明度。这主要包括制度制订、普法经费去向、考核考评结果等。值得指出的是,大多数地方的普法经费由财政部门按照人头标准开列,并纳入财政预算。普法经费取之于民,就应该用之于民,决不能只顾加强自身条件建设,而真正用于民众普法工作的经费却增长不多。三要为公众参与普法提供技术支持。在当今时代,技术的改进对大规模的公众参与普法具有相当重要的意义,特别是要完善互联网作为参与平台的有效性和可利用性,以及通过技术的支持更有效地处理公众参与普法的信息等。

五、结语:"双向制"

在"政府主导、自上而下"的普法推进模式之外,引入"自下而上"的公众参与模式,作为当前政府深入推进普法的另一个强大引擎,即"双向制"模式应成为"六五"普法需要考虑的一个重大问题。但自下而上的模式并不能取代自上而下的普法机制,在目前情况下也不可能成为普法的主导方式。

承认并尊重自下而上的力量,实际上表明政府对普法具有高度的自信和充分的把握,也是政府回应公众普法需求的本质要求。"双向制"普法模式最重要的优势是能够通过制度化参与平台使政府、公众等多元主体有序参与普法进程,充分调动各方面力量,为普法深入推进提供可持续、大规模的动力,从而既保证普法的最大公共效益,也有助于解决原有模式的缺陷。这必将更加有力地促进全民学法懂法守法用法,推动依法治国大业。

(责任编辑 张藤青)

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