刘慧 马亮

摘 要：风险社会背景下环境司法范式面临转型，其中环境行政公益诉讼制度理应发挥其预防性功能。当前预防性环境行政公益诉讼面临着损害救济理念根深蒂固、法律属性不明晰、法律适用规则存有疏漏等困境。有必要从理论驱动分析，准确将预防性环境行政公益诉讼定位于执法监督之诉，并就关联法律制度的适配关系作出妥当的调和。进而从诉权主体、诉之范围、诉前程序、起诉要件、举证责任等方面统筹优化预防性环境行政公益诉讼的核心制度规则。

关键词：风险预防原则 国家环保义务 环境公益诉讼 执法监督之讼 完善路径

党的二十大报告明确要求“完善公益诉讼制度”。在环境法治预防主义范式转型的背景下，体现司法能动主义的预防性环境公益诉讼业已成为我国环境法的重要命题。然而在现代公共治理任务愈发繁重的情境下，即便行政机关具有环境风险规制的专业优势和强势地位，仍无法确保行政执法效能完美无瑕。有鉴于此，完善预防性环境行政公益诉讼对督促政府规范有效执法以应对潜在的生态环境风险具有现实紧迫性。但当前预防性环境公益诉讼呈现理论支撑薄弱、制度定位不清且“单边先行”等失衡态势。因此，有必要从预防性环境行政公益诉讼之困局出发，厘定诉讼属性，并提出具体的制度进路，以期完善我国的环境公益诉讼制度体系。

一、预防性环境行政公益诉讼之适用困局

环境风险具有高度的不确定性、复杂性等特征，对以确定性损害结果为前提的传统环境司法机理带来诸多挑战。如何有效回应风险社会视阈下我国环境司法范式的转变，势必首要解析当下预防性环境行政公益诉讼面临的适用困局。

（一）根深蒂固的损害救济理念

我国以《中华人民共和国环境保护法》为代表的30多部环境法律中绝大多数已经明确了“预防为主”的价值导向，但“风险预防”多停留在理念层面，预防的范围限于“危险防止”，并未就如何预防、预防何种风险/危险作出细致规定。这与预防对象的模糊性、不确定性具有一定的关联。在实质意义上的风险预防理念下，保护环境和健康不是等到危害结果发生，而是在不确定损害是否会或者将要发生时，就预先采取预防措施。［1］但由于环境法治中风险预防贯彻不够协调和彻底，实践中环境行政公益诉讼迟迟未能涵盖预防性司法之面向。可以说，根深蒂固的传统事后损害救济理念是预防性环境行政公益诉讼难以付诸实践的首要成因。

（二）模糊不清的诉讼法律属性

当前学界对是否应当设置该项诉讼存有疑惑，主要归咎于其法律属性和功能定位不明朗，对司法权是否干预行政权存有隐忧。例如，国外就有学者对荷兰“Urgenda案”的裁决表达了反对意见，认为司法机构僭越了权力界限。［2］此外，法律法规和密集出台的司法解释并未对关联机制之衔接作出规定。然而，区分预防性环境行政公益诉讼与关联法律制度之适用关系，并对适用顺位及衔接规则作出解释是该项诉讼顺利实施之保障。简言之，预防性环境行政公益诉讼的顺利实施亟需明晰两个关键议题：一是为缓和法律与政治之间的张力需厘清该项诉讼的功能和法律属性；二是就理顺该项诉讼与其他环境公益救济法律制度的适配关系作出妥当的调和。

（三）存有疏漏的法律适用规则

实证考察发现，仅少许行政公益典型案件体现了风险预防的思路与特征，如“防城港红树林保护案”“万峰湖专案”“吉林饮用水保护案”等。然而，这些极具研究价值的案件明显仍难以挣脱当前于法无据的困境。预防性环境行政公益诉讼并无明确的法律依据，实证法的缺失直接阻碍了以抵御生态环境风险为目标的行政公益诉讼案件的推进。申言之，法律规范的保守和适用规则的遗漏、核心机制的空白及相邻法律制度间衔接规则的失调和错乱共同造就了当前预防性环境行政公益诉讼的实践现状。

二、预防性环境行政公益诉讼之制度解析

为进一步识别预防性环境公益诉讼的本质，可从理论驱动、属性厘定、制度辨析三个维度对预防性环境行政公益诉讼制度进行解析。

（一）理论驱动：国家义务与风险预防

随着“环境国”新形态的应运而生，政府环境治理有了强劲的理论基础。2018年《中华人民共和国宪法修正案》中的“生态文明”“美丽中国”概念和其他宪法关联条款共同表达了国家环保义务，因此，政府承担着积极维护公民环境权益的职责和义务。从环境损害产生的时间阶段来看，国家环境保护义务可以分为现状保持义务、危险防御义务和风险预防义务。［3］对这些理论进行比较和分析可知，大多数观点认为国家环保义务应包含风险预防义务。“国家义务的实现有赖于国家权力的运行”［4］，因此国家的环境风险预防义务应贯穿环境立法、执法和司法的各阶段和全过程。当前我国环境法律救济体系中所规定的“预防为主”“风险预防”“风险防控”等主要是指损害预防义务，在履行损害预防义务时一般已经对环境损害/危险的因果关系有了相当程度的认识，而风险预防的认定仍受困于科学技术上的不确定性，在此背景下，面对科学技术上不确定的生态环境风险，国家（包括立法、执法和司法三个子系统）只能成为风险预防义务的“准责任人”，利用其他主体所不具备的优势承担起国家的环境风险预防义务。

事实上，无论是国际法还是国内法，风险预防原则早已演变为环境法治的基本原则。这一原则在2014年《中华人民共和国环境保护法》已经得到体现，也得到了中国环境法学界的认可，由此可见，从后果控制到风险预防的转变是中国环境法治转型的一个重要标志。［5］随着国家职能的转变，为了增进生态环境公共福祉并应对生态环境风险的不确定性，一国可通过立法、行政和司法等措施履行国家环保义务。在具有环境损害可能性时，即使在没有明确的科学证据来对因果关系作出精准证明的前提下也应采取适当的措施。预防性环境行政公益诉讼是风险预防原则在环境司法领域的重要体现之一，是从司法方面对可能产生不可逆转的环境风险“防患于未然”的诉讼活动。在环境司法的语境下，国家环保义务与风险预防原则驱动的司法能动主义为诉讼介入具有高度不确定性的生态环境风险提供了法理可能。

（二）应然属性：监督执法之诉

从性质和功能上来看，行政权是危险防止的最优选项。但行政执法并不总是积极有效的，政府及其部门时常陷入疲软无力的僵局。如有学者所言，环境案件中“一定存在着某个负有行政管理职责的行政机关”［6］。我国宪法规定检察机关是国家法律监督机关，检察机关的监督和矫正功能绝非越位，而是其职责所在。由此可见，检察机关可以起诉违法行使职权或怠于行使职权的行政机关，通过外部监督力量的介入及时矫正行政机关的环境行政行为，以遏制环境损害结果发生、维护环境公共利益。因此，预防性环境行政公益诉讼理应归属为矫正政府环境行政行为的监督执法之诉。此外，从主体资格来看，社会公众亦有监督权之基础。如美国环境法治实践中的公民诉讼制度和德国的行政公益诉讼制度亦如此。拉美地区的《埃斯卡苏协定》［7］和欧洲的《奥胡斯公约》也有类似规定。总之，通过法律监督，检察机关等有权就行政机关的违法行为或者不作为提起监督执法之诉。

（三）制度辨析：相邻制度之衔接

1.与环境行政执法之辨析。对二者之辨析应回归至行政权与司法权关系的一般原理中进行分析，预防性环境行政公益诉讼是司法权之体现，与行政执法并不是对立关系，而是目标一致、相互协作的互补关系。从权力属性上来讲，行政权本质上是管理权，司法权是判断权和裁决权。尤其在风险社会下，行政权具有预防环境风险之优势，理应在环境治理中“冲锋在前”，司法权应尊重行政判断。当生态环境风险没有得到及时遏制时应启动司法权，亦能对行政权起监督作用，能够有效弥补“公体执行的空白或软弱”的现象。［8］在具体的衔接时，既要坚持行政执法优先、预防性环境行政公益诉讼作为补充的基本原则，也要实现二者的优势合作，优化诉前程序的适用。诉前程序是指诉讼主体通过诉讼手段寻求救济的前提是优先利用内部程序或行政救济，救济无果时才可采用司法程序。［9］

2.与预防性环境民事公益诉讼之辨析。两者之适用关系无法脱离环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼之关系，它们是环境公益诉讼制度下衍生的并行制度，具有一定的“同源性”，但环境民事公益诉讼侧重于对企业等环境违法主体的监督和生态损害的预防、救济与赔偿，而环境行政公益诉讼侧重对环境行政监管等部门的监督，使其能够积极、合法地行使职权，维护环境公共利益。相比之下，预防性环境行政公益诉讼重心在于通过矫正行政权实现对环境公共利益的维护，通过监督政府执法来间接实现环境公共利益的保护。［10］笔者认为，应当坚持“分工协作、行政优先”的基本原则构建全面、均衡的公益诉讼体系。

三、预防性环境行政公益诉讼之完善进路

基于诉讼法之核心要义——诉权和诉之利益，应从诉权主体、诉之范围、诉前程序、起诉要件、举证责任等维度优化预防性环境行政公益诉讼之核心规范，从而完善预防性环境行政公益诉讼的制度体系。

（一）拓展诉权主体

作为环境法领域极具道德权威的价值观，多元共治回答了缘何预防性环境行政公益诉讼需要拓展社会公众参与环境治理的路径。基于多元共治的理念，应当拓展预防性环境行政公益诉讼的诉权主体。政府、企业、第三方主体的权利（力）和义务配置形成了良性的监督与管制互动时，环境法治才能趋于平衡状态。［11］因此，引入第三方社会组织作为诉权主体十分必要。首先，第三方主体范围广泛、人员众多，尤其是我国地广人多、案件来源多样，需要更多主体的介入以形成协作式、开放式的环境共治格局。其次，第三方主体提起诉讼契合了环境公共利益的主体不特定性、公共性、非排他性、普惠性等特征。最后，第三方主体提起诉讼能够完善政府与社会公众之间的监督关系，拓宽公众督政的渠道，延伸公众参与的范围，最终形成“行政力量为第一线、司法力量为第二线、社会公众全程参与监督的环境公益保护模式”［12］。

（二）拓宽诉之范围

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定了可在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域提起行政公益诉讼案件。在适用的具体情形上，笔者按照违法行政行为作出的时间顺序将其分为三个阶段，即违法行政行为处于商讨阶段尚未作出、违法行政行为已经作出但实际损害结果尚未出现、违法行政行为已经作出且损害结果已经出现。针对第三阶段，法律已明确授权检察机关可以提起行政公益诉讼。由于生态环境具有易损性、脆弱性等特征，加之环境风险的复杂性，针对具有产生生态环境损害风险的行政行为也应纳入行政公益诉讼的适用范围，应从制度层面授权检察机关和第三方主体就前两个阶段的行政行为及行政机关不作为的情形提起预防性环境行政公益诉讼。

（三）重视诉前程序

关于该项制度的诉前程序，理论界和实务界基本持一致观点，均认为应加强诉前程序的塑造和优化适用，矫正“过度的司法能动主义”。应保证诉前程序方式的多样性，除检察建议外，联席会议、专家研讨会、座谈会等磋商方式亦可实现灵活适用诉前程序的目的。例如，广西壮族自治区防城港市人民检察院在得知红树林面临死亡危险时立即启动磋商程序，并与广西海洋研究院、红树林研究中心召开专家座谈会探索红树林的长效保护机制，将专家意见及时通报有关行政机关。此案较好地运用了行政公益诉讼的诉前磋商程序，节约了司法资源，有效地规避了红树林所面临的死亡风险。

（四）完善起诉要件

预防性环境行政公益诉讼的提起不仅要满足环境风险的高度盖然性，还应满足行为发生后损害结果的不可逆转性等条件。在认定风险时需要通过专业的论证过程，例如召开专家论证会、邀请受影响主体参与座谈会并积极向有关部门寻求意见等。除此之外，行政机关违反法律法规和行政规章的义务或不作为，且将造成环境风险也是预防性环境行政公益诉讼启动之必要条件。行政行为尚未作出，但具有“实际影响必然发生”［13］的情形，则具有启动之必要。

（五）平衡举证责任

为了平衡两造双方的举证负担和诉讼结构，预防性环境行政公益诉讼应以因果关系推定为举证分配规则。原告和公益诉讼起诉人等主体需要提供初步材料证明危险/风险存在的盖然性，被告需要对其行为不会造成危险/风险的发生提供证据。具体来讲，在给付之诉即针对行政机关不作为的案件、确认行政法律行为违法的案件和确认行政行为无效的案件中，原告及公益诉讼起诉人等需要承担初步证明责任，被告则需要就其行为不会造成生态环境风险承担高度盖然性的排除责任；在确认行政事实行为违法的案件中，原告及公益诉讼起诉人等需要承担“谁主张谁举证”的证明责任，被告承担排除危险发生的证明责任。