洪武扬 杨晓春 朱文健 李云 李晓明

基金项目：国家自然科学基金项目“基于社会-生态网络的高密度城市空间优化模型研究”（42101427）；深圳市教育学会教育科研课题“用技术课程实施策略研究”（YB2023033）；深圳大学教学改革研究项目“空间治理导向下城乡规划管理与法规教学改革探索”

（JG2023109）

第一作者简介：洪武扬（1988-），男，汉族，福建漳州人，博士，特聘研究员，硕士研究生导师。研究方向为城市国土空间治理。

*通信作者：杨晓春（1970-），女，汉族，广东深圳人，博士，教授，副院长，博士研究生导师。研究方向为城市设计技术管理与开发控制。

DOI：10.19980/j.CN23-1593/G4.2024.19.030

摘  要：城乡规划管理与法规课程是规划学科体系建设的基础内容之一，对于培养学生规划管理、城市治理的法治意识具有重要意义。该文基于国土空间规划体系改革与国家治理能力现代化战略背景，从巩固基础教育、适应转型需要、扩展空间视角三个方面，构建对于城乡规划管理与法规课程的基本认识，分析课程教学中在培养目标、知识体系与教学方案存在的诸多问题。在此基础上论文提出课程教学改革路径，在教学内容上扩充治理图谱，在教学实践上固化治理思维，在教学模式上丰富治理场景。结合深圳大学课程教学实践，希冀形成空间治理导向下的城乡规划管理与法规教学改革经验，以更好地适应经济社会发展的新要求。

关键词：规划管理与法规；空间治理；教学改革；空间规划；案例教学

中图分类号：G642      文献标志码：A          文章编号：2096-000X（2024）19-0126-05

Abstract： The course of Urban and Rural Planning Management and Regulations is one of the basic contents of the construction of the planning discipline system， and is of great significance for cultivating students' legal consciousness of planning management and urban governance. Based on the strategic background of the reform of the national spatial planning system and the modernization of national governance capacity， this paper constructs a basic understanding of the course of Urban and Rural Planning Management and Regulations from three aspects： consolidating basic education， adapting to the needs of transformation， and expanding the spatial dimension. It also analyzes the problems existing in the training objectives， knowledge system and teaching scheme in the course teaching. On this basis， this paper puts forward the path of curriculum teaching reform， including： expanding governance graph in teaching content， solidifying governance thinking in teaching practice， and enriching governance scenarios in teaching mode. Combined with the curriculum teaching practice of Shenzhen University， this paper hopes to form a spatial governance oriented urban and rural planning management and law teaching reform experience， in order to better adapt to the new requirements of economic and social development.

Keywords： planning management and regulations; spatial governance; teaching reform; spatial planning; case teaching

国家国土空间规划体系改革与治理能力现代化战略的提出，对城乡规划教学提出新的要求。国土空间规划是城乡规划的再发展，是在城乡规划沉淀的知识基础上，拓展规划对象和空间范围，发展为新的空间规划知识体系，其不仅涉及传统规划内容，也涉及法律制度、管理实施等综合性、跨领域内容，综合性、协调性的特征要求城乡规划课程体系注重多学科理论融合，构建课程体系时需考虑与地理学、土地资源管理学、生态学等多学科联动，形成“空间规划+”的课程体系[1-6]。同时，课程体系还要注重合理协调从空间设计到空间管治技能的培养[7-8]，以适应国土空间规划工作广度和人才培养需求，契合空间治理能力提升需求的城乡规划学科课程教学作用不应低估[9]。在完善国土空间规划体系过程中，如何推进城乡规划学科知识体系和课程教育建设，是学界对城乡规划学科改革探讨的重要课题[10-11]。

规划发展的不同阶段会兴起对学科发展方向的反思，既可能是对社会发展需求的响应，也可能是对学科发展问题的对策探讨[12]。进入21世纪以来，城乡规划一直处在学科转型与探索时期[13]，其中作为城乡规划的核心课程之一，城乡规划管理与法规课程的教学模式已有相关研究。例如借助新工科建设理念与新型信息技术，通过网络教学平台等方式探索“互联+互动”的教学实践[14-15]。但城乡规划管理与法规的课程存在教学内容抽象枯燥，教学方法单一，缺乏实践教学形式，课程体系中缺乏有关国土空间规划偏宏观、偏管控的内容等问题。如何调整城乡规划管理与法规课程及教学方法，是目前城乡规划学科改革亟需解决的问题。

为此，本文从城乡规划管理与法规课程发展现状出发，基于深圳大学课程改革实践经验，探讨空间治理导向下课程改革的目标与内容，力争丰富原有教学思维模式、改革教学方法与形式，以期为更好地适应规划体系改革与治理能力现代化目标驱动下的城乡规划管理人才培养提供参考。

一  城乡规划管理与法规课程的再认识

所谓“三分规划，七分管理”，城乡规划管理与法规课程是城乡规划学科本科教育的核心课程之一[16]。城乡规划管理不仅是一门综合性工作，涉及到行政、管理、经济、法律等诸多方面，也是一门不断发展的科学。伴随国家空间治理水平提高和国土空间规划体系改革深入，本文提出以巩固基础教育为基石、以适应转型需要为目标、以扩展空间视角为路径，重新认识城乡规划管理与法规课程（图1）。

图1  城乡规划管理与法规课程认识的三个层次

（一）  巩固城乡规划学科管理与法规基础教育

城乡规划学科是我国城乡空间发展建设事业的重要人才培养与输出窗口，为我国城乡健康可持续发展持续输送人才。其中，城乡规划管理与法规的教育是城乡规划专业人才培养的重要内容，规划管理贯穿规划编制、实施与监督的全过程，依法行政是城乡规划管理的基本纲领，因此管理与法规是城乡规划学与法学、管理学等多学科交叉融合形成的综合性实践应用体系，对规划行动有重要指导意义和控制作用。作为城乡规划学科体系培养中的基石之一，城乡规划专业教育需要在本科阶段加强学生对我国城乡规划管理与法规的系统认识，通过强化管理法规课程的基础教育，学习规划原理、熟悉规划编制与审批程序、了解国土空间规划、城市设计、环境保护、文化与历史遗产保护等方面的法律法规，培养学生在合法依规的前提下有序开展规划活动的基本意识，为未来从事城乡规划、建设、管理等工作奠定坚实基础。

（二）  适应“空间管理”向“空间治理”转型需要

“国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题在城乡规划学科领域引起巨大反响，衍生了“空间治理”概念，空间治理相较以往的空间管理，在主体、对象、内容和方式上都发生了深刻的转变。城乡规划学科前沿正对这一系列转变作出积极探讨研究，传统的城乡规划空间管理教学强调以城市建成空间环境为研究对象，培养学生的技术、工程和规范等方面的知识，注重学生对空间开发和利用的掌握。新兴空间治理更加注重跨学科、跨领域的协同合作，强调多主体参与和多元化治理，注重培养学生对空间规划、空间治理、空间资源利用等方面的综合能力。但由于该理念转型仍处于初期，相关课程教学模式有待更新。本课程的改革有助于学生从空间治理新视角下学习城乡规划管理和法规，在教师指导下跟随学科前沿理论思潮。

（三）  扩展城乡规划管理与法规的“空间”视角

城乡规划以空间为客体，对各类空间进行管理和制定实施相关法规。为避免本课程空讲管理（治理）法规和脱离规划的作用实体对象，以及促进学生对课程内容的深度理解、内化吸收和自主思考，课程关注“治理”的同时也强调“空间”，通过融入流域污染防治规划、城市重点生态修复工程等空间治理行动案例解析等方式，为学生讲解城乡规划中各领域、环节的管理和法规，力求课程教育内容做到理论结合实际，提高教学质量和效果。

二  城乡规划管理与法规课程教学现状

（一）  课程教学存在的主要问题

城乡规划学科教育以推动人地关系协调发展为目标，在创造理想人居环境、保护自然生态环境等方面起到关键作用。城乡规划管理与法规课程涉及城乡规划学、法学、管理学等多学科内容，且随着我国规划管理与法规的不断更新与发展，具有综合性、阶段性、发展性、科学性相结合的特点。经前期文献梳理与访谈调研，目前课程仍存在以下问题。

1  培养目标有待更新

传统教学侧重于向学生教授城乡规划法律法规、政策制定和实施程序的相关知识，对于学生未来在专业领域就业中所需的应用知识开展实践的能力培养关注较少，表现出课程培养目标与行业实际需求的错位，城乡规划管理与法规课程的培养目标更注重培养学生的政策制定和实施能力以及实践技能，使学生能够根据国家政策和法律法规，针对不同规划项目进行规划、编制、审批、实施等全过程的规划管理能力，促进培养目标与行业需求相契合。

2  知识体系有待优化

当前我国的空间规划不仅在从原本的城乡规划向国土空间规划转型，在规划的行动思维上也从空间管理转向空间治理。国土空间规划时代的城乡规划管理与法规课程内容包含规划编制审批、实施监督、法规政策、技术标准等诸多内容，理论知识性强。并且课程涉及总体规划、详细规划、各类专项规划以及部分建筑设计的控制性内容，各部分内容又有其各自的特点，初学者难以正确把握其学习方法。我国城乡规划的知识体系重组势在必行，本课程也应相应地结合新背景、新趋势进行改革。

3  教学方案有待调整

由于规划管理强调实践与操作，涉及大量法律文书与条例规定，直观性差且相对抽象，法规管理课程教学内容相较于其他城乡规划专业课程而言更加繁杂和枯燥。传统教学模式以教师为主体，以单向性的理论输出为主，学生互动、参与感弱，容易形成“老师在讲台上讲老师的、学生在课桌上干学生的”局面，学生学习的积极主动性未充分激发。并且学生独立思考、自主学习依赖于老师布置的强制完成性作业或考试，学习的主观能动性弱。为提高教学过程中学生参与度和学习兴趣，加强课程互动性，应该对教学方案进行优化。

（二）  课程教学改革的主要难点

城乡规划管理与法规课程是规划本科的专业核心课程之一，具有综合性强、以理论为主、知识点多而杂、缺乏体验运用场景等特点，对于师生而言都是一门相对“难教难学”的课程，传统的教学模式亟需重构，合理解决课程改革的主要难点。

1）如何增强教学内容体系性与时效性？以空间治理为视角，构建一套逻辑清晰、衔接准确、相对简约的课程体系。通过有机更替课程内的案例与实践活动，例如就近对深圳市的规划执法案例进行实地考察和调研等，可以解决学生在实际工作生活中对于课堂上学习的内容不想运用、不会运用、不能运用等问题，并培养学生的规划前瞻视野。

2）如何提升课堂参与度与课程趣味度？依托以往城乡规划的基本理论、优良传统、实践经验、教学经验，将空间治理学术研究成果和理论应用于课程改革当中，推进教学内容改革，实现教学模式创新，确保课程内容的时效性和前沿性，从而培养学生的规划管理能力和空间治理意识，使其能以系统性的规划思维面对实际问题。一方面应当尝试将多种教学方法融合（如案例法、讨论法等），以改善单向知识输出的局面；另一方面，结合网络MOOC平台开展“线上+线下”的教学模式已开始推广，该模式助于推动学生形成课前预习、课后复习的良好学习习惯，提升教学效果。同时，应结合管理实习强化学生课堂学习知识与管理实践操作的连接。

三  城乡规划管理与法规教学改革路径探索

（一）  改革思路

由于传统的规划管理法规教学中，可能存在重视对法规条例的抽象描述而轻视其具象解读的不足。本研究以实际案例为导入，将空间治理理论化具象化，最大程度降低课程的学习难度并充分激发学生自主学习的积极性，开展以下三方面的探索（图2）。

图2  融入空间治理的课程改革内容

1  在教学内容方面，新增空间治理基础知识，扩充治理图谱

中国特色社会主义法律体系中与城乡规划相关的宪法、法律、行政法规、地方性法规或条目分布较为零散，之间的层级也相对抽象、深奥，学生在学习时常常不能完整准确地把握相关知识。以空间治理为导向，按空间的层级划分法规层级，构建城乡规划法规管理的典型模式与案例数据双重知识图谱。有利于帮助学生在面对庞大复杂的教学内容时能把握其脉络，理顺其逻辑，快速而高效地掌握知识。同时在课程前期添加部分空间治理与管理学的基础知识，并详细阐述规划管理与法规制定执行流程，形成对城乡管理与法律法规的运行全过程的认识。

2  在教学实践方面，建立空间治理案例体系，固化治理思维

对原有教学内容进行有机更新，选取具有时效性、代表性的空间治理案例，反映当前城乡规划领域真实、及时的问题，兼顾城乡规划管理与法规的各个方面，如规划编制、审批、实施、监督等环节，以便于学生进行深入研究和探讨。辅以图文展示或动画效果，提升课堂趣味性。讲授近年来国家重要法规变革历程，关注变化部分，建立与空间治理思维的关联。例如2021年新修订的《土地管理法实施条例》删除了以往关于“土地的所有权和使用权”的规定；《土地管理法》中“耕地保护”和“建设用地”章节；《民法典》中第三分编：用益物权中的土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、居住权、地役权的解析等。

3  在教学模式方面，引入多元化教学方案，丰富治理场景

拓展创新教学模式，应对技术发展与新时代学生生活习惯的变化，利用MOOC慕课平台具有的参与开放性、时间碎片化、可重复学习等优势，探索在线下教学的同时开展网络课程的可行路径，实现从传统“课堂教学”到“泛课堂教学”的转变。同时以“规划角色扮演”“模拟立法”等新型参与互动式考核代替传统的考试、论文写作考核。

（二）  实施实践

1  教学内容的改革

通过在教学内容中结合空间治理的制度结构、制度层次和正式规则等相关背景，把法规、管理理论体系与国土空间规划治理全过程相结合，加强学生在新时期背景下对课程知识的运用。同时，把空间治理问题与相应的法规引入课程中，在提高学生学习兴趣的同时，鼓励学生为城市实际问题建言献策。

以国土空间冲突治理专题为例，课堂教学中重点讲解支撑冲突空间治理的政策体系。国土空间冲突，表现为建设用地与耕地、生态安全空间的重叠关系，包括：耕地冲突，主要是位于永久基本农田保护红线范围内的建设用地；生态冲突，即不符合生态保护要求，如位于生态保护红线、生态廊道范围内的建设用地；安全冲突如位于城市橙线、地质灾害易发区、大型环卫设施防护范围内的建设用地等。首先在制度结构层面，划分为强制性制度、引导性制度、互补性制度和竞争性制度等。其次，引入制度层次以实现对制度结构的细化，其中强制性制度包括土地监察、生态空间管制与建设空间用途管制等；引导性制度包括生态修复、农用地整治、土地复垦等；互补性制度包括生态补偿、用地供应增减挂钩、城市更新与土地整备等；竞争性制度包括建设用地指标的规模管理与使用规则，生态文明考核与评比等[17]。针对不同的制度结构和层次，最终以条文化的方式制定具体的政策文件，如图3所示。

图3  国土空间冲突治理的支撑政策设计

2  课程案例的改进

推行情景式教学，将空间治理相关的工程实践及科研成果以示例、动画的形式向学生演示，丰富课堂教学的信息量和生动程度。在了解课程知识的基础上，可设置4～6个和城乡规划管理与法规相关的空间治理实务案例并进行情景式模拟，将学生分为若干小组，学生以小组为单位对问题进行思考、讨论。注重授课方式的改进，利用第二课堂活动和实践教学平台，鼓励学生积极参与城乡规划相关的社会实践和竞赛活动，建立多元化的赋分体系，把融合式教学、启发式教学等方式融入到具体教学中。

针对教学模式的改进，通过收集国内外院校相关课程教学资料，并与规划和自然资源管理部门等单位建立合作，共享详细、时效性强的规划案例，在具体教学中制定针对性的授课目的、主要内容与知识等（表1）。

3  课程综合实践的改进

理论与实践相结合并应用于规划当中是城乡规划管理与法规课程的重要环节。在课程教学中使用“规划角色扮演”“模拟立法”（总课时占10%～15%）等考核方式，通过模拟实际流程进行探讨解决，并且通过小组互评的形式进行学生间的交流。此外，可通过专家讲座的形式，对法规管理在规划实际应用中的讲解和解答，让学生充分认识城乡规划管理和法规具体运作的流程。

“规划角色扮演”指在熟悉规划管理流程的基础上，以新热点案例为扮演主题，提取出其中的相关参与者节点，例如某片区开发案例中的规划局、居委会、居民、开发商、物业、法院、律师等节点，并以学生或学生小组为单位对这些节点进行扮演，以辩论会的形式解析实际案例中各节点行为的合理合法性。

“模拟立法”指以学生小组为单位，就自主选择的感兴趣的城市问题为对象，通过查询现状管理、相关法律法规，编制一套相应的城市问题管理条例，并制作相应汇报系统进行课堂讲解，采用小组间互评的形式对成果进行打分评价。

四  结束语

新时代国土空间规划体系改革和教育治理体系和治理能力现代化等背景下[18-19]，对相关学科建设、专业队伍建设和行业管理等提出了更高要求[20]。借助改革契机，城乡规划学科需要突破传统注重物质空间形态塑造的框架束缚，在“百年未有之大变局”背景下创新课程教学模式、丰富学科内涵，以适应国土空间规划的发展。作为深圳大学城乡规划专业的核心专业课，城乡规划管理与法规的授课目的在于使学生全面了解和掌握城乡规划从编制、审批到实施管理的基本架构和法律法规知识。本文以深圳大学规划学科课程教学实践，探索空间治理为导向划分法规层级的教学内容体系、以角色扮演与模拟立法等仿真模拟互动的教学模式，希冀形成具有“深大”特色的教学改革经验以供其他学校借鉴。

回顾初心，在本科教育中开设城乡规划管理与法规课程的核心是培养学生的管理思维和法规思维。管理思维强调城乡规划的公共政策属性，法律思维强调规划的法治和规范性。法律法规提供了规划管控的依据和准则，规划管理贯穿规划实践全过程的始终，二者的结合能够推进国土空间规划工作更加科学、规范。新时期城乡规划管理与法规的课程改革，一言以蔽之，要寓规划法规于规划管理中、寓规划管理于规划实践中，未来仍需持续开展有益探索。

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