“双碳”背景下我国碳定价机制发展现状与建议

2024-03-29康文梅

中国商论 2024年6期

摘要：为有效减排，实现我国“双碳”目标、推进中国式现代化，本文系统梳理并总结了我国在碳税、碳市场、碳边境调节措施等碳定价机制方面的发展现状。研究发现，目前我国碳定价机制正在运行的仅有碳市场，内部碳定价在部分企业被采用，其他碳定价机制还未实施，整体尚处于碳定价机制的加速发展阶段。基于此，本文提出了我国碳定价机制应该推进碳定价机制立法进程、构建系统性碳定价机制、积极与其他经济体合作构建碳定价机制等方面的发展建议，以供参考。

关键词：碳定价机制；碳税；碳市场；碳边境调节措施；内部碳定价；双碳目标；中国式现代化

本文索引：康文梅.<变量 2>[J].中国商论，2024（06）：-004.

中圖分类号：F124.5 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2024）03（b）--04

我国作为目前世界上最大的温室气体排放国，于2021年煤炭占能源消费比例下降至56.0%，非化石能源消费占能源消费比例达到16.6%，单位GDP二氧化碳排放比2005年累计下降50.8%[1]，减排已经取得了显著成效。我国作为发展中国家，积极提出了“双碳”目标，并提出单位GDP二氧化碳排放到2030年比2005年下降65%以上，非化石能源消费比例在2030年达到25%左右[2]，2060年达到80%以上[3]等一系列减排目标。因此，如何更有效率地减排是我国实现“双碳”目标以及推进中国式现代化的重要任务之一。碳定价机制作为有效的市场减排措施，我国也在积极不断推进碳定价机制的实施。本文系统全面地梳理并总结了我国碳定价机制的发展现状，提出我国碳定价机制的发展建议，不仅可以为我国碳定价机制发展提供借鉴，还可以为其他国家碳定价机制的发展提供参考。

1 碳定价机制的发展现状

碳定价机制是指通过碳价这一价格信号将碳排放外部成本内部化的市场机制。根据碳排放是否具有明确的碳价，碳定价机制主要分为显性碳定价机制和隐性碳定价机制。国内外对隐性碳定价机制的认识仍非常模糊，且隐性碳定价机制涵盖的手段多种多样，无法穷尽，本文将重点分析显性碳定价机制。因此，本文将从碳税、碳市场、内部碳定价、碳边境调节措施等方面分析我国碳定价机制的发展现状。

1.1 碳税的发展现状

我国目前虽然没有将碳税作为独立税种开征，但是已有相关税种被征收，而且碳税也越来越多被我国一些政策提及，同时碳税的设计框架与影响也早已被国家重要机构和学者研究。

在碳税的相关税种征收方面，我国初步形成了以资源税、成品油消费税、环境保护税为主体税种，以自然资源、成品油、大气污染物、水污染物、固体废物和噪声为课税对象的绿色税制政策体系，以及环境保护、节水节能、资源综合利用、新能源和清洁能源车船税的支持节能减排的税收减免优惠政策。

在碳税被部分国家政策提及方面，我国2008年、2009年及2010年的两会上均有关于开征碳税的提案[4]，随着2020年我国“双碳”目标的提出，我国发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》《财政支持做好碳达峰碳中和工业的意见》等多个重要文件均提及推动碳税制度落地。

在碳税的学术研究方面，国家重要机构和相关学者均研究了我国征收碳税的可能影响。在国家层面，早在2002年国家统计局和挪威统计局就曾联合做过一个课题：《征收碳税对中国经济与温室气体排放的影响》，研究表明征收碳税将使中国经济状况恶化，但二氧化碳的排放量将有所下降。2010年，国家发改委和财政部有关课题组形成了《“中国碳税税制框架设计”的专题报告》调研报告。该课题组表示，我国碳税实施方式包括在现行资源税和消费税基础上加征以化石燃料含碳量的税种、单独开征碳税、作为环境税的一个税目三种，采用从量计征的方式，即采用定额税率形式，最初为10～20元/tCO2；征税范围和对象为在生产、经营等活动过程中因消耗化石燃料直接排放的二氧化碳[5]。在学者研究层面，较多学者研究了我国征收碳税的框架设计及其影响，认为中国开征碳税前应先减轻其他税负[6]，建议以独立的碳税方式[7]或融入已有环境保护税[8]、资源税[9]征收，鉴于碳税的累退性，暂时不对居民的生活燃料征税[10]，要分行业和地区进行试点[11]，并且实行差异化碳税税率[12]，而且征税后对低收入群体影响更大[13]，需要通过税收返还机制和转移支付达到公平[14]，并从税收中性原则构建了碳税再循环机制[15]。除了征税，碳税还要注重与其他减碳调节工具的边界和结合[16]。实证表明，征收碳税对我国二氧化碳排放具有明显的抑制作用，而且随着碳税的提高降碳效果越好，虽然有助于产业结构转型，但由于能源价格上升导致相关产业产值出现下降，进而对GDP产生有限的负面影响[12，17-18]，若再考虑对新兴产业投资产生的正向影响，则对GDP的损失非常有限甚至为正面影响[17]。

1.2 碳市场的发展现状

整体而言，我国的碳市场发展呈现阶段性特征，第一阶段是2002—2012年参与CDM项目阶段，第二阶段是2013—2014年启动和建设地方碳市场阶段，第三阶段是2015年至今启动和建设全国碳市场阶段，形成全国和地方碳市场共同发展的格局。我国碳市场目前已覆盖电力、钢铁、水泥、交通、建筑等20多个行业。

第一阶段：2002—2012年参与CDM项目阶段。随着《京都议定书》于1997年通过并在2005年生效，具有强制减排目标的发达国家可以通过与发展中国家开展清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）项目进行自身碳排放抵消，我国作为最大的发展中国家于2002年与荷兰签订了第一个CDM项目，即内蒙古自治区辉腾锡勒风电场项目，标志着我国开始了参与CDM项目的进程。2005—2012年，我国注册CDM项目数量大幅增长，由3个增长到1819个，累计达3682个，主要以风能、水电项目为主，占比分别为43%、38%，其余为生物质能、自发电能效、垃圾填埋气等，总占比为19%[19]，主要分布于云南、四川、内蒙古三省，呈现西多东少，欠发达地区多、发达地区少的特征[20]。在此期间，我国也提出了建立碳排放权交易市场的要求，如2010年9月，国务院印发了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，首次提出建立和完善碳排放交易制度。同年10月，全国人大在“十二五”规划中提出要逐步建立碳排放权交易市场。2011年10月，国家发展改革委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，提出同意北京市、天津市等七个省（市）开展碳排放权交易试点。

第二阶段：2013—2014年启动和建设地方碳市场阶段。在我国确定建设碳排放权交易试点后，截止到2014年底，北京市、天津市等七个省（市）碳排放权交易试点全部启动。同期，由于《京都议定书》第一阶段结束后，即2013年后发达国家的减排不能再以发展中国家的核证自愿减排（Certified Emission Reduction，CER）作为抵消，而仅能购买最不发达国家的CER，我国参与CDM项目数量陡然下降，由2012年的1819个下降到2013年的61个[21]。为了保障自愿减排交易活动有序开展，2012年国家发改委进一步明确了温室气体自愿减排项目审定与核证机构的备案要求、工作程序和报告格式，自此我国开始建设国内自愿减排碳交易市场，交易双方不再是发达国家与发展中国家，而是国内主体之间。至此，我国地方碳交易市场包括履约碳市场和自愿性碳市场，意味着交易标的既有分配的排放配额，又有国家核证自愿减排量（China Certified Emission Reduction，CCER），其中CCER的抵消比例约为当年核发配额量的3%～10%。

第三阶段：2015年至今启动和建设全国碳市场阶段，形成全国和地方碳市场共同发展的格局。在开展碳交易市场试点的过程中，2016年12月，福建省和四川省作为非试点省份分别建立了碳交易市场，至此我国共有九个省（市）建立了地方碳排放权交易市场。同期，我国全国碳市场的建设工作也在紧锣密鼓地进行。2014—2017年，我国发布了《碳排放权交易管理暂行办法》，并在《中美元首气候变化联合声明》中提出计划于2017年启动全国碳排放交易体系，将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业，并于2017年12月明确提出将以发电行业为突破口率先启动全国碳市场。2018年3月，我国组建了生态环境部，相应全国及地方碳市场建设工作也由国家发改委转到生态环境部。2019—2021年，生态环境部不仅印发了全国碳排放交易权登记、交易、结算等管理办法和规则等文件，还明确了第一履约期的配额总量设定与分配实施方案，以及重点控排企业名单和相关材料报送细则。最终，2021年7月16日，全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）正式启动上线交易。与此同时，2015年国家发改委上线了“自愿减排交易信息平台”，标志着中国CCER进入了实质发展阶段。2017年国家发改委暂停了CCER签发。自CCER开始即2012年至2017年，我国累计公示项目审定2852个，项目备案1047个，减排量备案254个，累计完成CCER减排量备案共计5300万吨。根据减排量进行排名，排名前三的项目类型分别是水力发电、风力发电和甲烷利用，而根据项目数量进行排名，风力发电、光伏发电和甲烷利用这三种类型则位居前三，其中风力发电和光伏发电两类占比就超过60%[21]。此外，虽然现在没有完全重启CCER，但是重启的一些准备工作已经开展。

1.3 内部碳定价的发展现状

根据Carbon Disclosure Project官網数据，我国现在及未来两年内采用内部碳定价的企业数量不断上升，由2014年的0家增加到2020年的205家，年均约增加34家，仅次于排名前三的欧盟、美国、日本。具体来看，我国现在及未来两年内采用内部碳定价的企业类型几乎保持不变，数量最多的是制造业类企业，平均占比为70%，其次是材料类企业，平均占比为13%，然后是服装类企业，平均占比为4%，其余企业如生物技术、保健和制药，金融服务，食品、饮料和农业等占比约为13%。我国未来两年内采用内部碳定价的企业数量显著高于现在已采用内部碳定价的企业数量，其中，已采用企业数量由2014年的0家增加到2017年最高点16家再下降到2018年的6家后增加到2020年的11家，但远低于未来两年内采用内部碳定价的企业194家。

1.4 碳边境调节措施的发展现状

碳边境调节措施虽然一直是国内外关注的重点，但是至今仍未被国家或地区正式征收，欧盟已经立法的碳边境调节机制目前处于过渡期还未实际征收。目前仅有少数学者研究了我国实施碳边境调节措施的可能设计及其影响。例如林星阳（2022）[22]认为，我国应以WTO相关原则为指引设计碳关税制度，且要避免重复征税，纳税主体为含碳产品生产的企业，以先对高隐含碳产品再其他含碳产品的征收方式，并以固定税率为原则，视情况设定差别税率和法定差级税率。也有学者以定量方式研究了我国征收碳关税的可能影响，研究表明，从短期来看，中国开征碳关税虽会致使贸易净出口额减少及贸易条件恶化，对中国经济造成消极影响。但从长远来看，碳关税的开征一定程度上可以优化中国出口贸易结构及带动产业链绿色转型[22]。

综上所述，我国目前实施的碳定价机制仅有碳市场，碳税处于研究制定阶段，虽未实施但也有相关措施，内部碳定价在部分企业被采用，其他碳定价机制还未开始实施。整体而言，我国碳定价机制的发展尚处于加速发展阶段。

2 推进碳定价机制建设的建议

针对我国碳定价机制建设的特点，本文提出了我国碳定价机制应该推进碳定价机制立法进程、构建系统性碳定价机制、积极与其他经济体合作构建碳定价机制等方面的发展建议。

2.1 推进碳定价机制立法进程

碳排放法律的确立可以在全社会形成强制性的减排责任，进而促使减排主体以更高的积极性来实施。实际上，我国在碳定价机制方面的相关立法一直在推进，一方面不断提出气候变化法律法规制定的建议，从2009年全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》、2015年中共中央和国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》中不断提出要制定应对气候变化等方面的法律法规到2016年应对气候变化法被列入《国务院2016年立法工作计划》中的研究项目，同时我国已于2010年启动了《中华人民共和国气候变化应对法》（社科院建议稿），该建议稿已于2011年进入起草阶段；另一方面已有下位法进行支撑，我国不仅已实施了《中国清洁发展机制基金管理办法》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等专门部门规章，还在山西、青海等出台了《应对气候变化办法》等综合性地方性法规。此外，我国已于2011年成立了应对气候变化法律起草工作领导小组。因此，我国可以在现有碳定价机制的相关立法基础上，科学设计立法原则和框架，同时对现有下位法进行修改和完善，进而与碳定价机制的高阶法相互衔接和支持，协同发力。

2.2 构建系统性碳定价机制

碳定价机制既包括国内的碳税、碳市场、内部碳定价，也包括进出口环节的碳边境调节措施，不同的碳定价机制形式具有不同的减排机制与效应，甚至几种碳定价机制形式之间可以形成互补，产生显著减排效应。我国碳定价机制可以在目前政策安排基础上，从以下三个方面发展：一是逐步扩大碳市场的覆盖行业，逐渐将石化、化工、钢铁、建材、有色金属、造纸、航空等高耗能行业纳入碳市场；二是适时引入碳税，碳税在排放量较小或不易监管的企业具有显著的优势，对其进行碳税的征收可以作为全国碳市场的有益补充，进一步提高碳价的价格信号作用；三是鼓励多元的金融机构、金融产品的加入，强化价格发现功能、平抑价格波动，进一步提高减排效应。

2.3 积极与其他经济体合作构建碳定价机制

碳排放具有公共物品属性，需要全人类共同行动。应对气候变化的国际合作由来已久，如《京都议定书》的清洁发展机制、联合履约机制等。随着合作区域的进一步扩大，尤其是发展中国家的加入，全球减排率显著提高。因此，目前我国的碳定价机制已经处于加速发展阶段，可以通过与其他经济体合作构建碳定价机制，在学习先进技术和经验的基础上，提高国内的低碳技术，促进低碳经济社会的发展，进而促进全球减排目标的实现，同时实现经济的增长。

3 结语

作为有效的市场减排措施，碳定价机制的发展对于我国实现“双碳”目标和推进中国式现代化具有重要作用。我国目前碳定价机制的发展尚处于加速发展阶段，可以考虑不断推进碳定价机制立法进程，并通过逐步扩大碳市场覆盖行业范围、适时引入碳税、鼓励多元金融和产品加入构建系统性碳定价机制，以及积极与其他经济体合作构建碳定价机制。

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