许远旺，倪宇娇，刘瑜珮

基层政府作为最小的治理单元，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中扮演着重要角色。一方面，基层政府承担着上级政策执行落地的压力，常常“牵一发而动全身”；另一方面，基层政府面对广大群众，肩负着解释、传达以及执行的基本责任，面临特定的阻力。治理之要，重在基层。因此，提升乡镇政府治理能力是实现国家和乡镇治理现代化的题中之义。整体性治理作为一种治理工具，符合新时代基层治理需求，具备适用性与可行性。

安德鲁·邓西尔最早提出整体性治理的概念，指出整体性治理在节约官僚体制中的重要性[1]。随后，佩里·希克斯进一步丰富了整体性治理的内涵，明确指出“部门主义”、协调性缺失、职能“碎片化”等是基层政府部门内部普遍存在的问题，并将整体性治理界定为：“在保证充分的沟通和合作之后，政府机构的组织之间形成了有效的整合及协调，使得彼此之间的政策目标保持相同并连续，同时强化政策的执行手段，达到了各主体之间合作密切目标一致的一种治理行动。”[2]可见，分散资源、提供公共服务、构建透明性的整体性政府是大势所趋。

我国对整体性治理的关注相对较晚。在2010年之前，国内学者对整体性治理的研究侧重于基础性理论的引入。整体性治理是继新公共管理后的又一公共管理范式[3]，公共事务复杂化给“竞争式治理”带来巨大冲击，整体性治理能够在发挥新自由主义和市场机制的基础之上，通过协调、整合实现民主价值[4]。……