孙婉怡，郭铭凯，王梓丞，范阳东，周梅芳

广州医科大学卫生管理学院，广东广州，511436

随着人口老龄化程度加深、疾病谱的变化,我国卫生事业的重点逐步从“以治病为中心”转向“以人民健康为中心”,健康中国已成为我国重要发展战略。为全面推进健康中国建设,2022年国务院办公厅发布《“十四五”国民健康规划》,明确要求保障残障人士等重点人群健康。根据第六次全国人口普查和第二次全国残疾人抽样调查数据推算,2010年末我国残障人士数量达到了8502万人[1]。2020年第七次全国人口普查数据显示,我国60岁及以上人口已达2.64亿,占总人口的18.7%[2]。我国残障人口和老年人口数量众多,对无障碍环境建设有迫切需求。无障碍环境是改善障碍人士身体机能局限、给予充足外在环境支持,包括物理环境、社会环境等共同形成的环境[3]。无障碍环境建设不仅是特殊群体的利益和需求,也是全体社会成员的共同需要。世界卫生组织(WHO)认为健康不只是没有疾病,而是一种身体、心理和社会的完好状态[4]。2001年,世界卫生组织(WHO)推出《国际功能、障碍与健康分类》(international classification of functioning disability and health,ICF)。ICF建立在生理-心理-社会医学模式基础上,将所有健康状态平等地置于“残障-健康”维度加以衡量,认为“残障”是个人身心条件与环境因素交互产生的结果,将“残障”发展为包含所有障碍状态的普适性概念[5-6]。每个社会个体都有着不同的能力限制,在不同的生命时期、不同的场合可能遇到与残障人士类似的障碍,如儿童时期、老年时期,自始至终的健全人是不存在的[7]。ICF从残障人士融入社会的角度出发,强调环境因素对提高残障人士健康水平的重要作用,该模式下环境因素大致可以分为物质环境和人文环境。物质环境主要包含道路、建筑物、交通工具等因素,人文环境则包含法律、政策、教育等方面制度环境以及社会意识、公众态度等社会环境[8-9]。

我国无障碍环境建设已有30多年的发展历程,以残奥会、亚运会为契机,公共道路、建筑物、交通工具等物质环境的无障碍化有一定改善。但由于过去缺乏国家层面的无障碍法律、人文环境建设政策较少、公众参与不足等原因,我国无障碍人文环境建设水平较低。相比之下,日本残障率和老龄化率较高,据2023年日本内阁白皮书数据统计,日本残障率约为9.2%[10],老龄化率达29.0%[11]。除了利用现代医疗技术改善个体的身心条件之外,建设无障碍环境也是日本提升国民健康水平的重要方式。一系列无障碍人文环境建设的措施,为日本无障碍物质环境建设提供坚实的社会基础,促使日本无障碍环境建设得到社会公众的理解和认可,推动无障碍环境建设得到实质提升。目前,国内学者针对无障碍环境的研究主要围绕建筑建设、城市规划、无障碍设计等物质环境领域[12];或探讨美国、英国等发达国家的国际无障碍环境建设经验[13];部分研究从法律法规、政策实施、公众认知等单一视角切入,探讨无障碍人文环境建设[14],但较少从无障碍人文环境整体角度进行研究。本研究尝试梳理日本无障碍人文环境建设经验,为促进我国无障碍环境建设提供启示和借鉴。

1 日本无障碍人文环境建设经验

1.1 立法引导无障碍人文环境建设

立法直接体现国家对“残障”的重视和价值理念。20世纪70年代后,日本法律与时俱进,进一步拓宽了无障碍受益群体的定义,增强了无障碍的普惠性;从公共设施无障碍到交通无障碍,逐步扩大无障碍环境建设的范围,帮助障碍群体有效地进行社会参与。日本法律的发展体现了无障碍化目标的变化,由追求单一物质设施普及,逐步转变为推动人文环境建设、营造良好的无障碍社会环境。

从1970年至今,日本先后出台了一系列无障碍建设相关法律,积极引导无障碍人文环境的建设和发展。1970年日本出台《身心残障者对策基本法》,法律基本理念强调,无论是否残障,所有公民都应受到尊重,平等地享有基本权利[15];其中规定国家和社会组织应当有计划地帮助残障人士参与社会活动。1994年日本颁布《爱心建筑法》,第十七条中首次明确提出“心灵无障碍”的概念,强调应提高国民“心灵无障碍”水平,营造良好的无障碍人文环境[16]。2000年颁布了《交通无障碍法》,对交通无障碍化的诉求进行立法保障,第二十条中强调应加深国民对无障碍的理解,促进国民无障碍出行便利化。2006年,日本将《爱心建筑法》与《交通无障碍法》合并修订为《关于促进高龄者、残障人等的移动无障碍化法律》(以下简称《无障碍法》)[17],《无障碍法》将老年人、残障人士等在日常生活或社会生活中受到限制的人都纳入受益群体;同时,法律的基本理念强调,在社会生活中,应消除对老年人、残障人士等障碍群体构成障碍的制度、惯例和观念。

通过无障碍立法,逐步消除社会壁垒,实现“共生社会”的目标。日本现行实施的无障碍人文环境建设都基于《无障碍法》。《无障碍法》明确了社会各主体在社会无障碍化中的责任:政府承担着推进、监管社会无障碍化的主要责任,通过各种方式和渠道增进国民对无障碍化的理解,如举办普通民众和残障人士共同参与的体育盛会、开展面向全民的“心灵无障碍”教育活动等;企业则需要推动内部设施和服务环境无障碍化,提高残障人士在雇员中的比例,同时面向员工开展“心灵无障碍”教育,提高企业对残障人士的服务能力;国民应主动增进对残障人士和无障碍事业的理解,并在残障人士有需要时施以援手。

1.2 出台政策推动全民“心灵无障碍”

“心灵无障碍”是人们为了加深相互理解,和不同生理、心理特征、思维方式的人互相沟通、支持的能力[18]。在法律的引导下,“残障的社会模式”这一社会理念逐步融入日本政策制定和实施中,该理念认为残障人士在生活中受到的限制来自社会中的各种障碍[19]。消除障碍、营造更舒适的社会环境,既要求消除物质障碍,也需要不断提高国民“心灵无障碍”水平、完善无障碍人文环境。

2006年出台《无障碍法》后,日本政府相继出台了一系列政策推动国民“心灵无障碍”。日本国土交通省2007年制作了《心灵无障碍指南》,指导各市町村(基层政府)推行具体的“心灵无障碍”措施[20];2011年在《无障碍法》的基础上出台了《关于促进移动等便利化的基本政策》,提出了未来10年日本无障碍环境建设的目标和计划[21]。2017年,日本政府为迎接2020年东京奥运会,进一步加强了全国范围内无障碍人文环境建设,《通用设计2020行动计划》(以下简称《通用计划》)应运而生[18]。《通用计划》针对地方政府、企业、全体公民以及残障人士分别提出了具体的改善措施,以提升社会整体的“心灵无障碍”水平。“心灵无障碍”涵盖三个方面的目标:一是帮助公民理解“残障的社会模式”,明确消除社会障碍是全社会的责任;二是提高公民认知,公民应尊重、平等地对待残障人士及其家属,避免歧视;三是培养提升公民与残障人士交流沟通、共情的能力[18]。国土交通省随后出台了《教育特定启发事业指南》,既体现了“残障的社会模式”理念,又明确了促进“心灵无障碍”的具体措施,指导各地持续、系统地实施无障碍宣传和教育项目[22]。见表1。

表1 日本教育启发事业主要内容

在政策实施过程中,市町村通过无障碍年度基本构想,因地制宜地实施“教育启发特定事业”,提高当地居民“心灵无障碍”水平。“教育启发特定事业”是不同领域无障碍教育、宣传项目的集合,是强化公众无障碍意识的重要举措。“教育启发特定事业”注重与残障人士、学校、企业等相关方合作,如建设无障碍教室、城镇街道无障碍设施走访体验、开设专题研讨会、无障碍信息宣传项目等。以日本静冈县为例,为了支持残障人士更好地社会参与,静冈县政府为当地高中生和居民举办了“无障碍支持者培训讲座”,由无障碍讲师和残障人士授课,在公共场所中开展实践练习,学习与残障人士沟通的时机和技巧。此外,静冈县编制了无障碍沟通手册,总结了向盲人、轮椅使用者等残障人士沟通和提供帮助的方法,提高当地居民无障碍认知,营造良好的无障碍人文环境。相关政策的实施取得了良好效果,2020年日本国土交通省“心灵无障碍”的调查显示,公众中能理解并愿意帮助老年人、残障人士的比例已达80%[23]。

1.3 多主体协同参与社会无障碍化

协同治理是日本无障碍人文环境建设的特色。在法律和政策的引导下,20世纪70年代后日本逐渐形成无障碍环境建设的多元共治体系,呈现以政府为核心、社会各主体承担相应责任的局面,企业、社会组织、公民在无障碍人文环境建设进程中发挥各自的作用。

企业秉承人文关怀,积极承担社会责任。依据《无障碍法》规定,日本企业应落实建筑物的建设、维护计划,并申请主管行政机关的认定和审核;同时开展宣传教育活动,推广无障碍设施的使用方法[24]。此外,日本企业将“残障的社会模式”理念与企业发展相结合,平等雇佣残障人士,至2021年6月被雇佣残障员工人数近60万,残障人士就业创下连续18年来的历史新高[25]。以富士集团为例,子公司富士软件企划株式会社从2004年开始雇佣残障人士,至2021年,该公司的残障员工比例逐年提升[26]。在富士集团内部,普通员工与残障员工共同工作,不仅能学习不同的技术,还能潜移默化提高“心灵无障碍”水平,为建设包容、开放的无障碍工作环境助力;通过员工合作,产品设计兼顾多维视角,提高企业产品竞争力,促进企业可持续发展。

社会组织代表残障群体利益,促进无障碍法律及政策的完善与落实。日本残障社会组织以残障人论坛(Japan Disability Forum,JDF)为代表,下设13个附属组织,分管不同领域的事务。JDF帮助残障群体发声、反映残障群体面临的社会障碍;通过向政府官员提交申请书,促进禁止歧视和保障残障群体权利有关的提案立法,监督残障支援政策的完善和落实。如针对2021年兵库县某医院的残障人士虐待事件,JDF委员会组织研讨会,从不同角度对防范虐待事件的措施展开讨论。委员代表在2022年6月向厚生劳动省提出申请,要求修订《防止虐待残障人法》涉及场所,采取措施保障残障群体就医等[27]。此外,JDF促进联合国《残障人权利公约》在日本实施,积极推动“亚太残障人十年”和亚太残障人论坛的开展,促进日本社会无障碍化发展。

无障碍措施的落实需要全民的理解和参与。一方面,公民通过参与各类无障碍活动,体验残障人士面临的社会障碍,加深对残障人士的理解。例如参与政府举办的教育启发项目,学习“残障的社会模式”理念、与残障人士沟通的方法,提高自身的无障碍意识。另一方面,公民能以当事者的角度参与本地无障碍基本构想的制定。以大阪府丰中市为例,居民、残障人士与专业人士共同组成委员会,通过问卷调查、研讨会、论坛,了解残障人士面临的障碍和建议;由居民、残障人士实地体验,确定“台阶是2厘米还是3厘米”这类细节问题。委员会整合建议向市政府进行反馈,帮助制定更贴合当地无障碍需求的基本构想[28]。

1.4 教育系统推动社会无障碍化

日本非常重视教育系统的作用,强调无障碍人文环境建设要从青少年抓起。日本的教育理念源自联合国《残障人权利公约》所提倡的融合教育:为残障学生创造平等接受教育的条件,以最有利于残障学生社会交往和成长的方式,提供所需的教育指导。近10年,日本公立中小学残障学生的数量增加了1倍[29]。对于身心残障程度较轻的学生,融合教育能让他们在青少年时期最大程度地融入社群,培养社会交往能力,帮助他们未来更好地社会参与。而对相对健全的学生而言,有助于他们提高对无障碍建设的关注度,将“心灵无障碍”付诸实践。

教师培训是教育系统推动社会无障碍化的重要环节。日本完善了教师资格证有关无障碍的考核内容,以提高教师无障碍教育的能力。2011年,教师资格证考核把“心灵无障碍的教育实践”纳入选修课;2019年,该课程转变为教师培训、研修、资格证考核的必修课程[30]。无障碍教育课程逐步成为教师从业资格的重要知识板块,推动教师的课堂教学从仅凭教材的文本讲学转变为案例式教学。从2018年开始,日本文部科学省每年召开“心灵无障碍促进会议”,并出版《心灵无障碍教学指南》,指导教师把社会无障碍观念融入教学过程[31]。见表2。

表2 日本“心灵无障碍”教学指导要求

教师在促进学生“心灵无障碍”方面发挥着重要作用。教师通过案例教学讲解“残障的社会模式”,帮助学生了解社会由多元化的人共同组成,而社会制度是为多数群体的需要制定,由此可能会给少数群体造成障碍;帮助学生学习不同类别残障人士面临的社会障碍,以及无障碍设施的使用方法[32]。在实践课程中,引导学生讨论残障人士日常生活中遇到的困难,思考自己作为当事人可能制造的障碍,创造消除意识障碍的契机,为形成“共生社会”奠定坚实基础。

2 对我国无障碍人文环境建设的启示

中共中央、国务院2016年发布的《“健康中国2030”规划纲要》将健康中国上升为我国发展战略,其中强调要加强重点人群健康服务,维护残疾人健康。建设无障碍环境则成为维护残疾人健康的重要保障措施。健康中国战略下,我国越来越重视无障碍人文环境建设。2021年7月,国务院发布《“十四五”残疾人保障和发展规划》,明确要求提高全社会无障碍意识,保障残疾人、老年人等无障碍设施使用便利。同年10月,中国残疾人联合会等部门联合印发了《无障碍环境建设“十四五”实施方案》。实施方案强调,到2025年无障碍人文环境应不断优化。2023年6月,全国人大通过《中华人民共和国无障碍环境建设法》(以下简称《无障碍环境建设法》),新法于9月1日正式施行,意味着我国无障碍环境建设获得国家立法引导。在无障碍环境建设30多年期间,政府制定政策鼓励企业雇佣残障人士,积极促进残障人士就业;我国残联积极发挥桥梁纽带作用,协调联动政府部门,宣传无障碍理念,促进无障碍环境建设。但从无障碍人文环境建设角度来看,我国目前仍存在法治建设不完善、无障碍人文环境建设政策不足、社会建设力量薄弱、公民无障碍意识不强等问题。中日两国都面临较为严峻的老龄化状况,且残障人口数量较多,借鉴日本无障碍人文环境建设经验,结合我国国情,为我国无障碍人文环境发展提出以下建议。

2.1 进一步加强无障碍环境法治建设

日本的《无障碍法》为国家法,立法位阶高,其地方性法规皆是基于《无障碍法》而制定和执行,涉及的无障碍理念展现了人文关怀。我国无障碍法治建设起步较晚,相关法规存在一定不足。国务院2012年颁布的《无障碍环境建设条例》(以下简称《条例》),是我国第一部无障碍行政法规,对系统推动我国无障碍环境建设工作具有重大意义[33]。但《条例》局限于把无障碍当成工程技术问题来处理,强调无障碍的物质环境建设,尚未涉及无障碍人文环境的建设;《条例》全篇提到了24次“残疾人”,忽略了无障碍的普惠性,不利于倡导无障碍的理念、营造良好的无障碍社会氛围。2023年6月,全国人大通过《无障碍环境建设法》,我国无障碍环境法治建设取得重大突破,无障碍建设领域的指导法从行政法规转变为专门法律[34]。《无障碍环境建设法》扩大了无障碍环境的受益群体,将老年人明确归入无障碍环境建设的保障群体;同时,将社会服务、保障措施、监督管理纳入无障碍环境建设范围,明确倡导无障碍人文环境建设。未来,可参考日本《无障碍法》的基本理念,强调消除对障碍群体构成障碍的制度、惯例和观念,进一步完善无障碍法治建设。在立法中明确无障碍环境的定义,将无障碍人文环境建设概念引进法律文件中;丰富无障碍的内涵,将孕妇、儿童等障碍群体纳入无障碍受益者;出台统一的无障碍环境建设国家标准,引导全社会的关注与重视,倡导无障碍的普惠性[35]。

2.2 完善无障碍建设政策,推动人文环境发展

据2020年《残疾人事业发展统计公报》显示,截至2020年,我国已有22个省份出台了无障碍环境建设的地方性法规[36]。2021年10月《无障碍环境建设“十四五”实施方案》出台后,各省政府相继颁布了具有地方特色的无障碍规划,无障碍环境建设取得了一定成就。但我国至今尚未出台针对无障碍人文环境建设的相关政策,现行规划中缺少有效提高公众无障碍认知的具体措施。大多数城市无障碍实施条例与规划都以无障碍设施建设为关注重点,对无障碍知识普及、无障碍文化等人文无障碍关注不足,易造成政府相关部门、社会公众对无障碍环境建设的认知偏差,不利于推动无障碍的理念深入人心、提高全社会的无障碍意识[37]。结合日本政策推动全民“心灵无障碍”的经验,《无障碍环境建设法》实施后,我国应在新法的指导下制定统一的无障碍建设政策,推动无障碍人文环境发展。各地政府应积极响应号召,因地制宜出台具有地方特色的无障碍人文环境建设措施,明确消除社会障碍是全社会的共同责任;同时,细化社会无障碍的推进方案,提高政策可操作性。政策实施过程中,既要关注无障碍物质设施的建设,也要兼顾人文关怀。

2.3 鼓励多主体参与无障碍人文环境建设

无障碍人文环境的建设,离不开社会各主体的积极作为。《条例》中笼统、宽泛地运用“有关主管部门”一词,未明确无障碍环境建设的具体责任主体。《无障碍环境建设法》明确了住房和城乡建设、民政、交通运输等无障碍建设相关部门的法律责任。但我国现行无障碍环境建设主要依赖政府机构和残联的推动,对无障碍环境建设的关注大多来自建筑设计人士、领域内学者以及残联等官方社会组织;民间残障社会组织受社会条件制约、力量薄弱,企业内部进行无障碍改造更是尚属少数[38],参与力量有限,难以推动社会广泛参与,无障碍环境建设面临着社会力量参与不足的困境[36]。《无障碍环境建设法》已将与社会生活密切的部门纳入提供无障碍服务的主体,如教育部门、社区服务机构、电信业务经营者、公共交通运营单位等,强调社会力量推动无障碍环境建设的重要性。在借鉴日本多主体参与建设经验的基础上,未来我国应以政府为中心,进一步明确无障碍建设各个环节的责任主体,切实有效地推动政策落实和实施;减少社会组织参与无障碍建设的政策限制,完善民间组织参与无障碍建设的程序;充分调动企业积极性,将无障碍的理念融入产品设计和服务中,推动企业可持续发展。同时,积极建设公众意见表达平台,提高公民责任意识与参与感。鼓励社会组织、企业和个人在无障碍环境建设中积极建言献策,推动我国无障碍人文环境建设。

2.4 发挥教育和宣传的作用,提高公民无障碍意识

目前,我国教育系统在提高学生“心灵无障碍”方面的作用较为有限。义务教育中尚未将无障碍知识纳入学生学习体系,对教师的无障碍知识尚未提出培训、考核要求。同时,特殊教育体系游离于普通教育体系独立存在,普通学校尚未明确制定残障学生的入学标准,轻度残障的学生也难以进入普通学校学习[39]。此外,我国公众对无障碍环境认知水平不高、认知有偏差,无障碍环境公众意识还没有形成。2021年相关调查显示,我国公众对无障碍服务人群和设计原则的认知得分率仅为59.5%和53.2%[40]。大多数公众能够识别如盲道等无障碍设施,但对于无障碍的认知仍停留在无障碍设施仅是服务特殊群体的层面,盲道被破坏、标识掉落、私人侵占无障碍设施等现象时有发生。《无障碍环境建设法》明确要求教育部门和教育机构应当加强教育场所的无障碍环境建设,各类统一考试中为残障学生提供便利服务;开展无障碍环境理念的宣传教育,普及无障碍环境知识,传播无障碍环境文化,提升全社会的无障碍环境意识。接下来,我国应逐步完善融合教育系统,提高教师无障碍教学水平;在义务教育中纳入无障碍相关的知识,从小培养学生的无障碍意识,促进障碍学生的社会参与。同时结合中国国情,多主体、多层次开展面向全社会的无障碍宣传活动,依托微博、公众号等新兴互联网媒介,增强无障碍社会宣传力度;以社区为基础建设无障碍人文环境,逐步提升公众的无障碍意识。

《无障碍环境建设法》的实施有助于推动我国无障碍人文环境建设,逐步改变公众对“残障”的传统理念,营造良好的无障碍社会环境。在立法引导下,我国各省市仍需进一步完善相关无障碍人文环境建设的具体政策,提高公众无障碍意识,鼓励社会各主体积极参与无障碍环境建设,营造良好的无障碍人文环境。