廖 蓓

（淮南师范学院，安徽 淮南 232038）

新农村建设环境设计如果完全采用自上而下的工作模式，对农民意愿的调研不够充分，有可能造成实际效果未能完全满足农民的需求。公众参与机制在农村建设规划中的应用由来已久，旨在通过集思广益提高农村的发展质量。环境设计工作涉及绿化、自然生态保护、历史文化资源保护、农村基础设施建设，需要多种社会成员参与其中，探索相关的公众参与方式以及政府引导措施有利于准确把握新农村环境建设的方向。

1 新农村建设环境设计的内容

社会主义新农村建设始于2005年，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字方针实施，其内涵在发展过程中不断丰富和延伸，当前最新的提法为“推进宜业宜居新农村建设”，与乡村振兴中“生态宜居”的基本要求高度一致[1]。良好的人居环境和优美的生态环境是新农村的重要标志，也是重要的建设内容，而环境设计是实现相关建设目标的主要途径。按照从小到大、从局部到整体的顺序，新农村建设环境设计的内容可分为农村居民住宅设计、公共基础设施设计、空间环境设计以及整体布局设计，对各部分进行细分，得到如表1所示的环境设计指标体系。

表1 新农村建设环境设计内容指标体系

2 新农村建设环境设计公众参与主体及其职能划分

2．1 公众参与主体界定

新农村建设环境设计工作采取自上而下的推进方式，由中央政府进行总体安排，各级地方政府制定具体的实施方案，再由专业机构或组织从技术层面进行规划、设计、建造，农村自治组织和村民作为新农村的主人翁，可影响环境设计的实际需求。公众参与中的“公众”不包括各级政府部门，主要是指农村居民和相关的社会团体[2]。根据以上分析过程，对新农村建设环境设计的参与主体进行分类，包括非政府类规划设计专业机构、工程施工企业、村庄规划委员会中的非政府人员、农村自治组织及村民，各类参与主体的职能如下。

2．2 公众参与主体的职能

2．2．1 规划设计专业机构的职能

新农村建设环境设计具有一定的专业性要求，需要规划设计专业机构提供技术服务，专业机构按照性质可分为政府机构和社会机构。市级或县级的自然资源和规划局负责新农村建设环境设计的整体规划与布局，主要着眼于框架设计，如农村用地规划、居民点布局、产业规划、自然资源保护、历史文化资源保护等，是政府类专业机构的典型代表[3]。

乡村道路、给排水设施、景观绿化、电力设施、公共照明、乡村建筑都属于工程建设的范畴，由社会机构完成设计。例如，为了满足新农村建设需求，交通运输部制定了《农村公路建设管理办法》，针对县道、乡道、村道提出设计和建造的实施路线，鼓励“建养一体化”模式，因而乡村道路设计需要进行公开招标，由具备公路行业专业资质的经营性企业完成设计工作。

2．2．2 工程施工企业的职能

工程施工企业根据设计单位提供的图纸，进行道路、电气、绿化等施工，其主要工作内容为工程勘察、机械调度、施工材料采购、质量检查、竣工交付。工程管理具有多种模式，在EPC总承包模式下，施工企业可独立完成设计、采购与施工三个环节，绿化、道路、文娱设施、公共照明、排水设施的设计建造中可采用该模式。而农村给水工程、电力工程涉及市政配套资源，通常由市政主管单位统一部署，但施工企业可承包相关的建设项目，进而参与环境设计与建造。

2．2．3 村庄规划委员会的职能

为了全面推进农村发展，全国各地的乡村陆续成立了村庄规划委员会，负责村庄规划工作的议事和决策，其成员包括乡镇领导、市政部门、国土资源部门、专家、村民代表以及其他社会团体，但只有村民代表、专家学者和其他社会团体属于公众参与的主体[4]。村庄规划委员会的主要工作内容为审定乡村能源、水利、通讯、环卫等基础设施建设项目的选址方案，为后续的设计和施工建立协调沟通机制，解决新农村建设环境设计中的各类问题。

2．2．4 农村自治组织及村民的职能

农村自治组织主要是指村党支部委员会和村民委员会（以下简称“村两委”），在其带领下，村民可全程参与新农村建设环境设计工作的方案制定、过程实施以及使用维护，具体职能如图1所示。新农村建设环境设计的服务对象是广大农村居民，在设计调研阶段，村民及各类乡村自治组织可提出需求，帮助设计人员确定设计方向。在方案形成阶段，村民和农村自治组织可参与设计方案议事，并影响最终的决策结果。在设计方案执行阶段，需要农村自治组织和村民配合完成施工活动、资金筹措、场地准备等任务[5]。在新农村环境设施的使用维护阶段，村民可根据使用体验提出优化提升的建议，通过村“两委”反馈给乡镇政府的负责人，再将合理的建议推广至其他乡村，形成循序渐进的良性发展机制。

图1 农村自治组织及村民在新农村建设环境设计中的职能

3 公众参与下新农村建设环境设计策略

3．1 建立多元主体公众参与引导机制

3.1.1 激发公众参与的意愿

根据新农村建设环境参与主体的分类方式，规划设计专业机构和项目施工企业属于经营性组织，通过承接新农村环境设计和施工任务获取经营收入，因而其主动参与性较强。但农村居民和其他非盈利性的组织对新农村建设环境设计的参与热情相对较低，需要采取措施，激发相关人员或组织的参与意愿。

3.1.2 调动村民的参与意愿

第一，调动各类村民自治组织的动员力量。农村自治组织类型多样，除了村“两委”，还包括村民议事会、共青团、村务监督委员会、村集体经济组织、妇女组织等，能够凝聚村民，发挥带头引领作用[6]。乡镇政府和村两委应该调动各类村民自治组织，一方面引导相关组织充分参与新农村建设环境设计，另一方面通过组织活动，引导广大的普通村民参与环境设计。

第二，引导村民参与村庄环境规划、建设与保护。村民是农村治理的主体，农村环境的规划方向必须充分考虑村民的意见。村两委以及其他农村自治组织应该广泛宣传新农村建设环境设计的重要性，引导村民认识到自身的主体地位，从而为环境设计工作建言献策。

3.1.3 发挥专家学者的专业优势

新农村建设环境设计需要达到人居环境和自然生态环境的平衡，既要保证宜居宜业，又要尽可能保护农村的植被、水系、林地、历史文化资源以及传统村落建筑形态[7]。因而环境设计工作并非简单的工程规划，还需要从乡村的人文历史、乡土文化、风俗习惯、生态系统入手，进行全方位、综合性的设计。很多专家学者长期从事农村发展、城镇规划、文化资源保护、生态保护等方面的研究，能够从更加专业、长远的角度提出有效的发展策略。政府部门应该发挥牵头作用，邀请高等院校、科研机构的专家学者参与新农村的环境设计。

3.1.4 动员社会团体或个人

第一，动员公益性组织。新农村建设环境设计、施工及运维需要投入大量的资金，当前主要的资金渠道包括财政投入、金融扶持、社会参与、集体支撑和农民自主。公益性组织是社会资金的重要来源，尤其是公益基金。例如，广东省雅居乐公益基金于2021年向中山市红十字会捐赠2.1亿元人民币，用于支持中山市美丽乡村建设。

第二，吸引企业投资。提升农村居住环境和自然环境是新农村建设环境设计的核心目标，近年来乡村旅游产业蓬勃发展，依托乡村优美的田园风光、村落建筑资源和历史文化资源，打造具有商业旅游价值的度假区，此类项目的落地能够显著提升乡村的环境品质。鉴于此，在新农村建设环境设计中可积极吸引社会投资，通过打造乡村旅游项目改善乡村的人居环境，同时建设优美的生态环境。例如，广东宝丽华集团投资公司在广东省梅县雁洋镇境内投资开发“雁南飞茶度假村”，融合茶业、水果生产、园林绿化，景区内植被丰富、风景优美，极大地改善了当地的人居环境。

第三，号召乡贤回馈家乡。乡贤是从农村走出去的优秀人才，部分乡贤在商业经营上取得了成功，其个人财富快速积累，因此可号召乡贤回馈家乡，助力新农村建设环境设计与改造。例如，湖北孝昌县白沙镇李山村乡贤李咏明出资数百万元，改造了本村的道路、照明、绿化以及雨污设施，同时建设了农民文体广场、小公园等休闲设施，设计过程广泛听取村民的意见和建议，是公众参与的成功案例，反映出乡贤在新农村环境设计中的重要作用。

3.1.5 建立有效的公众参与方式

（1）通过问卷调查参与环境设计

在前期调研阶段中，由设计人员走访村民，通过发放问卷的方式掌握广大村民在环境设计与改造中最为关切的问题，同时听取各类专家的建议，进而在此基础上形成初步的工程设计需求。问卷调查能够快速收集农村居民的基本诉求，通过分类提取，确定设计方向与目标，满足专家学者、村民和农村自治组织在环境设计中的参与需求。

（2）通过研讨会和投票决议参与环境设计

在新农村建设环境设计方案制定阶段中，通过研讨会的形式，让各方参与主体发表意见，达到集思广益的目的。研讨会可采用“四议两公开”工作制度，其中“四议”包括党支部会提议、村民代表会议、“两委”会商议和党员大会审议，“两公开”分别表示决议和实施结果公开。该制度主要用于商议村级重大财务支出、村级活动场所相关的重大建设项目、涉及村民利益的重大事项。显然，新农村建设环境设计工作属于该制度的管理范围，但是在具体实施过程中还需要其他组织或人员参与其中，包括专家学者、施工企业、工程设计人员等。由于新农村的环境设计工作涉及诸多内容，其研讨商议过程较为漫长，因而需要一系列会议才能确定最终的方案，在整个实施过程中必须保证村民的投票权，所有经过商议的结果要进行公示。根据新农村建设环境设计的基本流程和内容，村民在环境设计中的参与方式见表2。

表2 村民在新农村建设环境设计中的参与方式

（3）运用建筑可视化技术提高沟通效率和准确性

公众参与主体大多缺乏专业技术背景，尤其是村民，而新农村建设环境设计工作涉及建筑、道路、绿化、文娱设施，设计方案的呈现方式通常为工程图纸，因而部分参与主体无法快速理解设计意图和实际效果。建筑信息化技术（如BIM）能够建立三维可视化模型，以立体的建筑结构和丰富的色彩呈现设计方案，在此类技术的支撑下，各类参与主体能够快速理解设计意图，进而提高沟通效率和准确性。

3．2 建立多元主体公众参与保障机制

3．2．1 建立基层政府考核机制

虽然各级政府均有参与新农村建设环境设计工作，但具体任务由乡镇政府负责实施，其工作职责包括协调各方参与主体、推进方案制定与实施、监督工程质量等。基层政府在新农村的环境设计与改造工程中肩负领导责任，公众参与制度的实施效果与乡镇政府的重视程度密切相关。鉴于此，上级主管部门应该建立完善的乡镇政府考核机制。

（1）建立考核指标体系

设计针对公众参与的评价体系，指标内容包括公众参与主体的多样性、沟通协商的有效性、议事决策的民主性、决策结果的公开性、村民的参与性、村民诉求的落实率等。

（2）确定考核人员及考核方式

为确保考核机制有效发挥作用，上级政府主管部门应指派考核专员，深入基层，通过实地走访、参与环境设计过程、收集会议记录等方式，获取客观的评价资料，再根据各个指标的评价计算方法进行量化打分。

（3）实行责任追究制度

对于考核不及格的乡镇政府负责人，可采取党内通报批评、记过等责任追究措施，提高相关负责人的重视程度，使其以高标准落实公众参与制度。

3．2．2 建立公众参与主体反馈机制

新农村建设环境设计工作任重而道远，其实施过程难以一蹴而就，需要分阶段、分批次逐步完成。已经完成的新农村人居环境整治工程、环境治理与改造工程检验了公众参与制度的实施效果，并且能够反映出现有公众参与机制存在的问题，为了在后续的环境设计工作中改进公众参与机制，乡镇政府应该建立公众参与主体反馈机制[8]。为村民、农村自治组织、施工企业、工程设计单位、专家学者、乡村投资企业、公益组织提供信息反馈的渠道，从反馈信息中筛选科学、合理的建议，在后续的环境设计工作中进行推广和应用，从而达到持续优化工作方法的目的。

通过分析新农村建设环境设计的主要工作内容，确定与之相关的社会成员，进而了解公众参与主体的具体类型。农村居民是环境设计的主要服务对象，在需求调研阶段向设计人员提出诉求或者建议。道路、绿化、污水排放、生态规划等需要专业的设计和施工人员，从技术层面为环境设计提供服务。村庄规划委员会负责协调各类主体，解决实施过程中的各类问题。为了促进各类公共参与主体服务环境设计的各个阶段，应建立相应的引导机制和保障机制，具体措施包括激发公众参与的意愿、设计有效的公众参与方式、建立基层政府考核机制、构建反馈机制。