余为青,卢荣婕

(1.阜阳师范大学 法学院,安徽 阜阳 236037;2.东南大学 法学院,江苏 南京 211189)

一、一体推进“三不腐”之形成过程

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央以前所未有的政治勇气推进党风廉政建设和反腐败斗争,形成一体推进不敢腐、不能腐、不想腐(以下简称“三不腐”)这一反腐败斗争基本方针和全面从严治党重要方略,反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固。一体推进“三不腐”是习近平法治思想的重要组成部分,其形成有一个过程。

2004年8月,习近平在浙江工作时就反腐败提出“不能为、不敢为、不想为”的工作思路[1],这可以说是“三不腐”的雏形。2013年1月,十八届中央纪委二次全会上,习近平首次提出“三不腐”的目标任务,要求“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”[2]。2014年1月,在十八届中央纪委三次全会上,习近平进一步发展“三不腐”思想,提出要形成“三不腐”有效机制。2015年1月13日,习近平在十八届中央纪委五次全会上强调,要构建“三不腐”体制机制。在2015年2月12日召开的中央政治局会议上,习近平强调要用最坚决的态度减少腐败存量、用最果断的措施遏制腐败增量。2015年6月26日,中共中央政治局就加强反腐倡廉法规制度建设进行第二十四次集体学习时,习近平指出要在减少腐败存量的同时,坚决遏制腐败增量,推进反腐倡廉工作制度化、规范化。2016年10月27日,习近平在党的十八届六中全会上又一次重申构建“三不腐”体制机制的重要性。2017年10月24日,党的十九大将“构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”正式写入《中国共产党章程(修正案)》。2018年1月11日,习近平在十九届中央纪委二次全会上强调要深化构建“三不腐”体制机制。2019年1月11日,习近平在十九届中央纪委三次全会上正式提出要“一体推进‘三不腐’”。2019年10月31日召开的党的十九届四中全会强调,要构建一体推进“三不腐”体制机制。2020年1月13日,习近平在十九届中央纪委四次全会上将一体推进“三不腐”上升到更为重要的位置。2020年11月16日召开的中央全面依法治国工作会议提出了习近平法治思想。会议报告的“坚持建设中国特色社会主义法治体系”部分指出,要加快形成严密的法治监督体系,形成完善的党内法规体系;“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”部分强调,要构建一体推进“三不腐”体制机制。2021年1月22日,习近平在十九届中央纪委五次全会上指出,要坚持一体推进“三不腐”战略目标。可见,一体推进“三不腐”已然成为反腐败斗争的基本方针与从严治党的重要方略[3]69。2022年6月17日,习近平在中共中央政治局第四十次集体学习时强调:要提高“三不腐”一体推进的能力和水平,释放“不敢腐”的威慑效能、“不能腐”的制度约束、“不想腐”的思想觉悟,确保三者同时发力、同向发力、综合发力,对于三者进行全周期性的管理,实现三者在政策上相互配合、在执行中相互促进、在实效上相得益彰;纪检监察机关要不断提高工作能力和水平,努力使一体推进“三不腐”取得更多制度性成果和更大治理成效,坚定不移把反腐败斗争进行到底;对于领导干部尤其是高级干部的腐败行为真正做到清零,对于发生在人民群众身边的腐败行为做到高度重视、不能手软,对于潜逃在外的党员与国家工作人员、腐败行为或者腐败结果涉外的在逃人员不能有懈怠之心,要实现反腐永远在路上[4]。

据统计,2022年上半年,全国纪检监察机关共接收信访举报175.2万件次,处置问题线索73.9万件,谈话函询15.1万件次,立案32.2万件,处分27.3万人(党纪处分22.7万人)。其中,处分省部级干部21人、厅局级干部1237人、县处级干部1万余人。由上可见,纪检监察机关以零容忍的力度严惩腐败,全面打赢反腐败斗争攻坚战、持久战的鲜明态度和坚定决心。“打虎”“拍蝇”态度不变、决心不减、尺度不松,人民群众对党更加充满信心、信任和信赖,党执政的政治基础更加稳固[5]。

二、一体推进“三不腐”之内涵解读

一体推进“三不腐”具有重要的时代意义。习近平在党的二十大报告中指出,腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤,反腐败是最彻底的自我革命。只要存在腐败产生的土壤和条件,反腐败斗争就一刻不能停,坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进,以零容忍的态度反腐惩恶,决不姑息[6]。厘清“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的内涵及三者关系,是构建一体推进“三不腐”体制机制的基础。

“不敢腐”顾名思义即不敢腐败,主要是对已经发生的腐败行为要严厉惩治,目的是对那些心存侥幸、意志不坚定的党员干部起到威慑作用[7]5。“不能腐”是用严密的监督制度限缩腐败的空间与途径,规范权力的运行方式,加大腐败成本,防止党员干部钻制度的空子、利用权力的真空实施腐败。“不想腐”是指从思想层面重塑世界观,强化党员的党性意识,促使他们内心深处产生不想腐的自觉。进一步来说,“不敢腐”“不能腐”之于反腐只是起到了缓解作用,并不能根除腐败,其发挥的也只是治标的功能;“不想腐”才是有望实现标本兼治的价值面向。“不敢腐”的稳定性较差,会随着惩治力度的变化而变化,其实现主要依赖于外部规制。“不能腐”是通过建立刚性的制度约束、营造高压反腐环境、消除防腐漏洞来实现的,稳定性稍好一些,但仍然是止于治标,属于外部的规则之治。“不想腐”是治理腐败的最高境界,稳定性最高,其源于对腐败危害的深刻认识、坚定的理想信念以及对反腐制度的信任,实现真正意义上的“不想腐”则是治本之治[8]。

“三不腐”共同发力的前提是三者必须被当作一个相互依托、相互促进的有机整体,建构相应的体制机制是一体化推进“三不腐”的必由之路。按照《辞海》的解释,体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、上下级关系和职能权限划分等方面的体系、制度、方法与形式等的总称。机制最初是指机器的构造与运作原理,现主要是指事物的内在联系与运作方式。前者主要是指组织制度,如教育体制、经济体制等;后者主要是指相互之间的运作关系,如竞争机制。体制是静态层面的规范体系,机制是动态层面的实施运作。对于一体推进“三不腐”来说,仅仅依靠体制是远远不够的,必须建构可以持续发挥作用的动态机制。也正是因为“三不腐”之间具有紧密的内在联系,能够产生共振效应,才有了建构机制的可能性。一体推进“三不腐”的体制机制即是一种静态规范与动态实施、外部强制与内部自觉联合构成的有机运作系统。

三、一体推进“三不腐”之逻辑证成

(一)“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的内在逻辑关联

一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的前提在于厘清三者之间的内在联系。

第一,需要明确三者并不是相互独立的个体,而是一个相互联系的有机统一体。一方面,“不敢腐”与“不能腐”体现为外部约束力,“不想腐”主要来自内部自制力,三者构成一个有机整体。另一方面,三者单一发力均有各自短板。“不敢腐”是通过对腐败的严厉惩治起到威慑作用,促使党员干部形成不敢腐的心理,见效快但时效短。“不能腐”是通过严密的制度约束与监督,促使党员干部形成不能腐的想法,虽然较为稳定但实施困难。“不想腐”是通过提升内在的思想觉悟实现公权使用者不想腐的自觉,时效长但不易形成。因此,三者必须形成合力、形成集成效应,最终取得更多制度性成果和更大治理成效。

第二,“三不腐”之间逻辑关系的厘清,是三者一体化推进的前提。“三不腐”应当同时发力,形成合力,才能有效促进反腐整体进程,取得预期的反腐效果。2019年1月11日,习近平在十九届中央纪委三次全会上指出三者是一个有机整体,不是三个阶段的划分,更不是相互割裂的,要打通三者之间的内在壁垒,强化三者之间的内在联系[9]。2020年1月13日,在十九届中央纪委四次全会上,习近平再次将三者作为一个有机整体进行强调。构建一体推进“三不腐”体制也被列入2020年做好纪检监察工作的总体要求之中[3]69。

首先,“不敢腐”是底线,“不能腐”是中级目标,“不想腐”是最高目标,三者统一于反腐败战略目标。“不敢腐”侧重对腐败行为的严厉惩治,使得潜在的腐败分子即使有腐败机会与可能,但慑于强力反腐的巨大效能,最终不敢腐。“不能腐”是较高目标,其针对的是腐败机会,潜在的腐败分子即使有腐败之心,也基于制度的刚性约束而产生不能腐的想法。“不想腐”是最高目标,也是反腐终极目标,其针对的是腐败动机,党员干部由于思想觉悟高、信念坚定而不愿腐,从内心自觉排斥腐败。三者之间是相辅相成、相互促进的关系,而非相互独立的关系。在构建反腐倡廉体制机制的过程中,既要对三者各自的内在要求精准定位,又要全面把握三者之间的互动关联,确保一体推进“三不腐”时,达到三者的有机统一[7]6。

其次,“不敢腐”是实现反腐的先决条件,“不能腐”是实现反腐的核心环节,“不想腐”是实现反腐的应有之义,三者共同贯穿于遏制腐败的全过程。“不敢腐”针对的主体是违法乱纪甚至贪污犯罪之人,是构建一体推进“三不腐”体制机制的先决条件,这主要与目前反腐工作的进度有关。当腐败的发生率较高时,只有严惩腐败,减少腐败存量,方可实现一般预防功能,起到威慑潜在腐败分子、在极短时间内遏制腐败蔓延之势的作用,为后期的治本作铺垫。“不能腐”是通过对制度的完善把权力关进制度的笼子里,其主要针对的是“一把手”,重点在于预防腐败,有效降低腐败的发生率,巩固“不敢腐”的成效[10]。“不想腐”是最根本要素,针对的是腐败动机问题;通过对党员领导干部的思想教育,营造廉荣贪耻的社会氛围,彻底消除贪腐之心,实现腐败零产生。也就是说,“不敢腐”是通过对腐败的严惩加大腐败成本;一旦涉足腐败,将会付出难以承受的人身与财产代价;基于此种惩罚力度,公职人员都不敢涉足腐败。可见,“不敢腐”的有效推进,为“不能腐”“不想腐”创造了条件。“不能腐”是反腐工作的必要环节,其解决的是腐败机会问题。通过完善法律法规、加强法治监督、织密反腐笼子,潜在的腐败者没有了腐败的机会。概而言之,“不想腐”是事前的思想防线,“不能腐”是事中制度规范,“不敢腐”侧重于对事后的治理,三者互相衔接,共同贯穿于遏制腐败的全过程,旨在达到减少腐败存量、遏制腐败增量的目的。

(二)一体推进“三不腐”的功能面向

反腐败斗争取得了压倒性胜利,但形势依然严峻复杂,存量仍然不少、增量仍在发生。从信访举报、巡视巡察、监督检查、审查调查等情况看,腐败是多种因素交互作用的结果,既有惩罚力度不够、制度不完善、监督乏力的原因,也有私欲作祟、侥幸心理等因素,还有政治生态、社会生态和历史文化的影响。腐败成因的复杂性决定了治理措施的多样性,仅靠一种方式不可能完全奏效。严惩可以形成强烈震慑,但不能内化为心灵深处的自我约束;制度和监督可以减少腐败机会,但不能让人自觉向善;教育可以使人向善,但不能用来惩恶。它们功效不同,不能相互替代,但又密不可分、相辅相成。只有一体推进“三不腐”,用好治标利器、夯实治本基础,才能增强反腐败工作的主动性、系统性、实效性,走出一条中国特色反腐倡廉道路。

一是“三不腐”一体推进有助于实现反腐的综合发力。“不敢腐”主要是实现一般预防与事后治理的功能,通过严查腐败案件、消除腐败存量,对具有腐败想法的潜在腐败者形成威慑,或者促使已经发生腐败行为的腐败者及时终止腐败行为。“不能腐”通过构建严密的监督体系和高效的实施体系,防止潜在的腐败者利用制度的漏洞实施腐败。“不想腐”则是通过思想层面的教育改造提升党员干部的思想觉悟,促使他们从内心深处拒绝腐败。显然,“不敢腐”的关键在于保持反腐高压态势、严厉查处腐败案件。“不能腐”则是从制度层面预防腐败,坚持用制度管权管事管人,使得潜在的腐败者没有腐败的空间与机会。“不想腐”则是通过提高党性觉悟来优化任职动机、消解腐败动机,构筑坚实的思想防线[7]6。

二是“三不腐”一体推进有益于实现反腐全链条化。“不敢腐”惩治对象主要是已经发生腐败行为的腐败者,重点在于减少腐败的存量。“不能腐”则是通过构建严密、刚性的制度预防腐败,其发挥的预防效用要大于“不敢腐”。“不敢腐”针对的只是少数腐败者,而“不能腐”则是面向大多数人。“不想腐”针对的是社会公众,通过廉政勤政教育和理想信念教育直接消解腐败动机,在全社会营造一种廉政勤政文化氛围,实现抵制腐败人人有责。换言之,“不敢腐”针对的是腐败者,威慑的是潜在的腐败者。“不能腐”通过制度建设形成全链条、全流程式的权力监督与制约,让潜在的腐败者没有腐败机会。“不想腐”则是基于自律自觉与社会舆论的监督,使全体党员干部乃至社会公众均自觉做到不想腐。

四、 一体推进“三不腐”之实践路径

反腐斗争直接关系到民心政治。一体推进“三不腐”,必将不断厚植党执政的政治基础和群众基础,不断增强人民群众对党的信赖和拥护[5]。党的十八大以来,党和国家一直都以一体推进“三不腐”的理念开展反腐斗争。对于腐败采取零容忍的惩治态势,有贪必反;定期不定期开展巡视巡察工作,严肃处理违法违纪者。这些举措进一步加大了“不敢腐”的威慑效能。通过以案为鉴、以案促改、以案促治,打通案件处理的各个环节,为“三不腐”一体推进提供了重要载体,既发挥了教育威慑功能,又扎紧了制度的笼子,强化了“不能腐”的效果,实现了法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。通过对贪腐人员案件和违法乱纪干部忏悔录的公示及廉洁教育,净化党内政治生态,促使党员干部严守公私界限、提升党性修养和法治素养,实现不想腐的自觉。

新时代新征程,一体推进“三不腐”责任更重大、任务更艰巨。笔者认为,要着力从以下三个方面一体推进“三不腐”。

(一)确保人民群众参与反腐,强化“不敢腐”的威慑效能

将权力置于阳光之下,让权力运行的各个领域、各个环节受到应有的监督与制约,确保人民赋予的权力始终用来为人民服务,而不是谋取私利、贪污腐败。这就需要采取措施,确保人民群众参与反腐。

一是反腐制度的制定应广泛征求群众尤其是一线相关工作人员的意见,形成人民群众参与支持反腐的良好氛围,增强反腐工作的获得感与满意度[11]。一些制度在制定时没有广泛听取纪检监察工作人员意见,在具体落实时很容易产生“走形式”的不良效果,这说明这些制度是不切实际的。如果反腐制度的执行者对某项制度都不认同,那么其实施效果则不言而喻。因此,在反腐制度的制定阶段,应当广泛征求群众意见,充分吸收其中的合理部分,使得反腐决策更加透明化、科学化、民主化。民主是腐败的“天敌”,人民群众参与支持反腐,无疑会强化“不敢腐”的威慑效能。

二是采取措施畅通和拓宽信访渠道,用全民式反腐加大对腐败行为的监督,提高腐败发现率,让腐败行为无处可遁。党中央十分重视信访工作。信访举报的关注度影响着腐败行为的发现率,反映着反腐工作与党风廉政建设的效能。2022年5月1日实施的《信访工作条例》第5条规定,信访工作应当遵循以人民为中心的发展思想,完善信访工作责任体系,把党中央关于信访工作的方针政策和决策部署落到实处。这从制度层面为解决群众身边腐败和不正之风问题提供了保障。

要想充分发挥信访的功能,应当消解信访人的信息差,保障人民群众对信访举报工作的知情权,不断优化人民群众参与反腐的渠道。目前,虽然中央和省一级纪委监委网站上的举报操作设置清晰简洁,但是市县基层纪委监委的网站建设有待加强,关键信息如信访举报邮箱[12]22并没有出现在网站主页面,或者只是用纪委书记邮箱代替举报邮箱。因而,要想实现全民式反腐,需要完善该环节。可采取的措施有:统一纪委监委举报平台;设置专门的举报邮箱;举报内容除了采用文字形式,还可以考虑采用视频或音频讲解的方式。如此,让对腐败者的举报更加便捷。同时,要通过抖音、电视等大众平台进行举报方式的宣讲,为群众举报提供一站式服务,让群众有机会参与到全民反腐行动之中。

(二)用严密有效的制度扎牢“不能腐”的笼子,加大腐败成本

首先,要构筑严密的反腐制度,用制度约束党员干部。权力是把双刃剑,用得好的话是利国利民的宝剑,用得不好的话则是蠹国殃民的匕首。绝对的权力容易导致绝对的腐败,一切有权力的人都存在滥用权力的可能[13]。因此,需要运用刚性的制度约束权力的行使者,以确保权力为人民服务、为中国特色社会主义建设服务。严密的反腐制度是强化“不能腐”的关键,只有构筑刚性的监督制度,将权力关进制度的笼子里,方可守住“不能腐”的防线,遏制党员干部踏入腐败之迷路。

其次,要确保反腐制度的有效性,加大腐败成本。公职人员腐败的成本是其进行腐败行为的机会成本,亦即失去公职人员职位身份以及受到刑事处罚的成本[14]。腐败频发的一个主要原因是腐败成本较低,而权钱交易的“收益”又远远高于腐败成本[15]。显然,使公职人员“不敢腐”的关键在于加大滥用权力的成本。只有当公权力置于有效的监督与制约体系之中,才能进行正常的运转与依法使用。因此,要扎紧严密有效的制度笼子,确保“老虎”关得住,“狐狸”看得牢,“苍蝇”飞不出。

最后,建设高效的法律实施体系,确保反腐倡廉的执行力。高效的实施体系也是保障“不能腐”的核心环节。正如习近平所言:“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”如若没有有效的实施体系,再完美的法律也只是纸面上的法律。因而,在推进“不能腐”时,应当加强执法力度,确保反腐倡廉的执行力。对于腐败者的腐败行为无论其情节如何,应当把握严惩理念,不能因首次犯罪而“下不为例”,不能因犯罪情节较轻而“置之不理”,更不能因为违法乱纪人数众多而“法不责众”[16]23。要让腐败者因其腐败行为而付出不可逆的代价、受到最为严厉的惩罚。这一方面可以弥补公权力因腐败产生的信任危机,另一方面可以扼杀潜在的腐败者的腐败动机。

(三)强化廉洁教育和法治思维培养,提升“不想腐”的思想觉悟

推进“不想腐”就是发挥思想教育优势,强化公职人员的理想信念、法治思维和职业素养,促使他们提升拒腐抗腐的思想觉悟,真正从内心自觉抵制腐败行为。

1.坚定党员干部的理想信念。习近平深刻指出,领导干部出现各种出轨越界、跑冒滴漏,根子在于“总开关”没有拧紧。这里的“总开关”指的是坚定理想信念。腐败的原因有很多,但是根本原因是自身理想信念的滑坡甚至丧失。所以,要想从根本上遏制腐败,需要净化党员干部的思想,坚定党员干部的理想信念。

首先,要加强警示教育。通过加强廉洁警示教育,促使党员干部知法守法,明晰权力界限和行为底线,遵守职权法定。对于廉洁教育进行全过程、全流程、全链条式的反馈,建立廉政评估机制,确保公职人员清晰知晓腐败成本,确保社会公众全方位地知悉廉洁教育工作开展的实效[12]25。警示教育旨在切除腐败毒瘤、净化腐败动机,在全社会营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围,建构起“以廉为荣”的社会文化、“以贪为耻”的价值标尺,达到弘扬清风正气、激发社会良知、重塑社会价值观[16]17目的,促进廉洁政治成为社会常态。

其次,要补足理想信念之“钙”。实现“不想腐”的关键在于公职人员自身对于理想信念的坚守和对于廉政勤政理念的坚持。只有全体党员干部坚守为人民谋幸福的初心、坚守清正廉洁的价值观,以廉政勤政为荣、以腐败为耻,方可彻底清除腐败滋生的土壤。强化“不想腐”的体制机制,需要补足全体党员信仰之“钙”,加强廉政文化建设,确保党员干部守住底线,坚决抵制腐败诱惑,严于律己,时刻谨记有权必有责、有责要担当、失责必追究,让失责必问、问责必严成为常态。

2.用法治思维与法治方式遏制腐败。法治反腐是反腐败的有效利器,法治思维与法治方式是对人治思维与人治方式的革命[17]。习近平强调:“要善于以法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行。”[18]法治思维是法治原则、法律概念、法学原理、法律方法以及一些法律技术性规定等在思维中的有约束力的表现,在现阶段主要指的是一种限制、约束权力任意行使的思维[19]。法治方法与法治思维并没有根本的区别,充实法治思维才能自觉运用法治方法,它主要是指依据法律处理具体问题。法治思维是规则思维,各级领导干部要把法治思维融入日常工作,时刻依照法律规范办事,从内心尊重法律、敬畏法律。以权制权强调的对抗与平衡,往往可能导致一种权力被遏制而另一种权力得到扩张,而法治反腐具有常态性、低风险性和震慑性[20]。所以,不仅要把权力关进制度的笼子,而且要用法治思维充实党员干部的大脑。依法办事不仅仅是规章制度层面的办事规范,更重要的是在实践中自觉运用法治的精神与原则、规范与方法去发现问题与解决问题。因此,有必要督促公职人员加强法律知识学习,加强公平、正义、人权等法律价值的思想引领,树立公权力的行使始终在法治框架下的意识,坚决反对特权思想与特权现象。通过法治思维培养,让党员干部逐渐形成以民为本、廉洁守法的职业操守。各级领导干部要掌握法律方法,面对复杂情况与复杂局面要守规则重程序,灵活运用法律解释、法律推理与法律论证,有利于避免出现因束手无策而寻求下策乃至徇私枉法、贪污腐败的做法。总之,要用法治思维与法治方式改变党员干部的观念,促使他们从内心深处扎牢不想腐的思想“篱笆”。