韩璐 吴昊 鲍海君

摘要：研究目的：在生态文明建设、“多规合一”及国土空间规划改革过渡期的背景下，对国土空间规划政策进行评估，为政策的改进和制定提供一定的参考。研究方法：多源流理论、文本挖掘法和政策一致性（PMC）指数模型。研究结果：（1）从总体评估看，17个省份政策的PMC指数均在合理范围内，但总体评分不高且存在差异性，原因在于政策源流中政策功能和政策领域尚存短板，政治源流中激励措施有待加强；政策领域、激励措施和政策受體变量是导致差异性的主要变量，而激励措施变化起伏最大，说明政治源流是评估关键影响因素。（2）从曲面评估看，政策领域和激励措施变量成凹陷，说明规划内容仍不完善、各规划职能划分尚不清晰。研究结论：从问题源流、政策源流和政治源流三个方面，提出了瞄准“制度、体制与机制”问题根源、权衡规划共同体利益、推动社会参与规划等政策建议。

关键词：国土空间规划；政策评估；多源流理论； PMC指数模型；文本挖掘

中图分类号：F301.23 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）01-0010-10

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目（21YJA630022）；国家自然科学基金项目（72274166，42271267）；浙江省哲学社会科学规划“高质量发展建设共同富裕示范区”重大招标课题（强化乡村振兴制度性供给的农民土地财产权体制机制创新研究）；浙江省哲学社会科学重点研究基地（浙江财经大学经济行为与决策研究中心）课题（20JDZD022）；浙江省软科学研究计划重点项目（2023C25008）。

国土空间规划作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，其对空间治理体系现代化发挥着重要的作用，是国家进行国土空间治理的重要手段[1]。2021年7月2日发布新修订的《土地管理法实施条例》，进一步细化落实建立国土空间规划体系的要求，明确了国土空间规划编制、实施的具体路径。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》也已充分明确，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据[2]。然而，在制定过程中，国土空间规划是否科学合理，是否能够落实，以及是否适应经济发展与生态文明建设相统一、国土空间配置与产业结构优化相协调的新局面，都是亟需解决与探索的问题。因此，对于国土空间规划的政策工具研究具有重要的现实意义[3]。

国内外学术界也对国土空间规划予以充分的关注。国外的空间规划体系研究起步较早，如 KAYDEN对美国国土利用规划的法律和制度结构进行了研究，美国主要由地方自治主导，以发展空间规划、社区规划为主[4]，而德国则是典型的垂直型规划体系[5]。国内的研究多以内涵解释和逻辑构建[6-7]、生态建设[8-9]及编制体系[10-11]为主。通过政策评估，学者从“多规合一”、国际经验等对规划问题进行了重新审视[12-14]，指出建立完善国土空间规划体系是当今“双碳”大环境下进行生态文明建设的重要任务 [15-16]。政策实施后期，更多研究侧重于规划评估工作的演变脉络及特点，提出省级国土空间规划需要从大格局上丰富新的规划编制理论和多规融合实践经验[17-18]。总之，现有研究主要立足于政策本身的研究，研究重点是规划政策实施后的效果及规划中的管理体系，且多以实证主义的复合型方法论为主，维度较为单一，缺乏对政策全过程的评估和分析，但基于政策全过程视角，采用量化评价方法，对国土空间规划政策工具进行研究鲜有报道，因此，本文根据多源流理论框架，构建国土空间规划政策分析逻辑，并通过收集17个省份的国土空间规划政策文件，采用PMC指数模型和文本挖掘方法，对省级国土空间规划进行政策工具分析，从而挖掘国土空间规划政策的PMC曲面特征与关键因素，为国土空间规划的正式出台和政策优化提供科学的决策建议。

1 基于多源流理论的国土空间规划政策评估模型

1.1 多源流理论视角下的国土空间规划政策评估框架

多源流理论（Multiple-Streams Theory）是由约翰·W·金登提出的用来解释政策如何制定的一种理论[19]。多源流理论认为整个系统由问题源流、政策源流、政治源流三者的连接与交汇组成，各源流具有自身的决策选择动力和规则[20]，而推动“政策之窗”开启，议题才能顺利进入政策制定程序，最终形成政策决议。国土空间规划作为国家的重大部署，其政策制定全过程采用多源流理论进行深入分析，有助于规划编制、规划管理、基础研究、技术方法等全方位的提升。因此，本文基于多源流理论构建国土空间规划政策评估框架，如图1所示。

1.1.1 问题源流：社会问题催化政策行动

问题源流是由社会问题形成的，主要阐释一些特定的社会问题如何进入决策者视野，并上升到政策议程，其包括指标的变化、焦点事件或突发危机、反馈和预算等。目前，规划主要面临的问题：（1）制度上，规划制度建设仍然滞后，且规划类型过多、内容重叠冲突，因此各类规划难以协同发展；（2）体制上，规划职能分工模糊，导致审批流程复杂、周期过长、地方规划朝令夕改等问题[21-22]；（3）机制上，为了促进各规划队伍和规划内容的协调统一，对各部门人员的激励和制约机制有待加强 [23]。国土空间规划政策的出台是社会问题累积到一定的程度后，形成迫切的问题源流，从而催化了政策行动。

1.1.2 政策源流：政策共同体丰富政策“原汤”

政策源流是政策共同体在政策“原汤”内，围绕政策问题，汇集一些合理的且具备可行性的政策方案。重大决策包括决策草案的形成（包括决策启动、公众参与、专家论证和风险评估）、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整等阶段，政策共同体希望通过“软化”其他政策倡议者、公众和决策者，使得自己的政策建议能够被接受。中共中央提出要优化国土空间开发格局、实行“多规合一”改革并强调规划的重要性。各地方政府积极地探索国土空间规划编制模式，并出台国土规划相关文件政策。学者们也持续并深入地探索相关问题。总之，各级政府、学术专家、公众等利益相关者积极参与推动问题进入政策议程。政策方案决定了政策的性质和时效，政府行为决定了政策的级别，共同体表态则决定了政策的功能和领域。因此，政策源流层面涉及到了政策的性质、时效、级别、功能、领域等。这些因素对政策工具评估具有重要的影响。

1.1.3 政治源流：政治事件影响政治动能

政治源流对议程具有强大的影响，表现在相关部门的重视及对此做出的调整。政治源流主要包括政治气候和国民情绪。“多规合一”改革、可持续发展战略、区域协调发展战略、新发展理念等政治气候，形成国土空间规划政策出台的有利政治环境[24]。人民作为氛围推动者，国民情绪代表国民较为普遍的利益诉求，政府部门需要了解国民情绪，借助媒体正确引导，为政策执行创造有利环境。政策受体和作用层面需要照顾到国民情绪，以合理的激励措施进行引导，评价政策的科学合理程度也尤为重要。因此，在政治源流层面，政策受体、激励措施、政策内容和作用层面等因素对政策评估有重要的影响。

1.1.4 三源合流：打开“政策之窗”形成“政策决议”

三个源流相互平行运行，并在政府内外部行动者的影响和推动下不断互动、累积和酝酿，最终在某个关键时间点上“耦合”，促使“政策之窗”打开。即使条件已经成熟，但政策出台需要寻求突破的动力和时机。国土空间规划在2019年这个关键时间点上，“政策之窗”在三源合流的突破中打开。一方面，2019年5月中央推行“多规合一”，解决了如何建立国土空间规划体系问题，国家层面建立顶层设计的目标和路线已经基本明确。另一方面，相关政策的溢出效应形成推动作用，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 《生态文明体制改革总体方案》 《深化党和国家机构改革方案》以及中央44号文等政策分别明确了建立空间规划体系的原因、主体及作用。近十年的规划制定以及相关政策的溢出效应促使三个源流实现耦合，酝酿已久的国土空间规划政策逐渐成熟。

1.2 国土空间规划政策评估的PMC指数模型

1.2.1 PMC指数模型

PMC（Policy Modeling Consistency）指数模型是基于Omnia Mobilis假设[25]。该假设核心论点认为，在策略建模中不应该忽略或认为存在不太重要的相关变量，而是包含广泛的变量，不忽略任何相关的变量。多源流理论为深入分析国土空间规划政策的内在逻辑提供了合适的分析框架，而政策过程涉及一系列随着时间的推移而发展的复杂因素，PMC指数遵循“任何事物都是运动且相互联系”的原则，并指出政策研究的模型应该全面考虑各类变量。相较于其他政策评估模型，PMC指数模型优势在于：（1）在模糊性条件下有效识别政策各个阶段存在的问题；（2）多维度分析某项政策的内部异质性和优劣水平，通过PMC曲面图直观地展示政策各维度的优势和缺陷，并分析出优劣势变量的具体含义和水平，有利于找到政策薄弱点。因此，本文采用PMC指数模型，可以挖掘国土空间规划政策问题，为政策的优化提供决策参考。

1.2.2 变量分类和参数识别

根据上述政策分析逻辑框架，由于 PMC 指数模型是以Omnia Mobilis假说为指导思想[25]，因此在设立变量时应该尽可能的考虑全面。同时，借鉴ESTRADA的政策评价研究中二级指标设立式[26-28]，本文确定了9个一级变量和40个二级变量。9个一级变量分别为：（1）政策性质（X1）判断政策内容发挥作用的方向；（2）政策时效（X2）反映规划目标及内容涵盖的时间维度，基于国土空间规划政策制定要求，本文将5年内视为短期，15年内视为中期，50年内视为长期；（3）政策级别（X3）衡量政策作用的范围；（4）政策功能（X4）体现重点功能指向；（5）政策领域（X5）表示政策涉及的领域；（6）激励措施（X6）考察政策以何种措施促进国土空间规划的开展；（7）政策内容（X7）反映对政策内容整体性的评判；（8）政策受体（X8）体现政策内容提及的受到相应影响的客体；（9）作用层面（X9）考察由政策作用的客体方面。一级变量和二级变量设置如表1所示。

参数的确定采用二进制的方法，保证每一个二级变量的重要程度是相同的，所占权重均相同。若国土空间规划文本中包含了二级变量或其所包含的内容，那么设该变量参数为1，反之为0。

1.2.3 多投入产出表构建

多投入产出表通过建立可供选择的数据分析，储存大量的数据来计算任何一个单独的变量，能够从多维度对单变量予以量化。在多投入产出表中对9个一级变量下的40个二级变量进行赋值，且各变量所占的权重都相同。本文结合省级国土空间规划各变量的具体情况，建立多投入产出表。

1.2.4 PMC指数的计算

PMC指数的计算步骤分为4个部分，定义如下：第一，根据政策内容构建一级变量和二级变量，并放入多投入产出表中；第二，根据式（1）、式（2）并采用二進制法对二级变量进行赋值；第三，根据式（3）进行一级变量的赋值；第四，根据式（4）结合各主要变量计算PMC指数。

计算出相应的PMC指数后，对各项规划政策进行等级评价，参照ESTRADA的评分标准，设定评分标准：I：[7，9]分（政策优秀），II：[5，7）分（政策良好），III：[3，5）（政策可接受），IV：[0，3）（政策不达标）。

1.2.5 PMC曲面构建

2 实证研究

2.1 数据来源

国土空间规划的本质是国家和政府针对空间开发、利用与保护行为所进行的强制性约束和规范[29]。截至2021年7月，全国共公布17份省级国土空间规划、62份市县区级国土空间规划资讯或文件，共计79份规划文件。其中，已颁布的市县区级政策文本仅集中在11个省份，且大部分为江苏省，同时，市县区级国土空间规划以省级规划为依据和参考，因此，本文选取省级国土空间规划文件进行政策的评估。本文以省级规划文件为研究对象，从基础理论来看，公开征求意见的步骤是多源流理论的政策源流中的重要内容；从政策制定过程来看，风险评估是重大行政决策的重要依据，国土空间规划作为一项国家重大的立法政策和重大决策，在政策合法性，即规划出台前，需要进行政策评估；从研究方法来看，由于PMC指数模型方法通过文本挖掘赋值计算，基于文本关键词的一致性，所以分析该文本数据是合理可行的。因此，从各省自然资源厅官方网站整理共计17份省级国土空间规划（2021—2035年公开征求意见版）政策文件，17个省份分别为广东、重庆、安徽、河北、湖南、江苏、江西、四川、浙江、云南、山西、辽宁、海南、吉林、内蒙古、青海、黑龙江。

2.2 国土空间规划政策评估

基于以上评价方法，本文将17项规划政策文件以文本的形式，运用ROSTCM 6文本挖掘软件，将文档进行了分词和词频统计处理，并结合规划政策的内容分析，对多投入产出表内的各项变量进行赋值。然后，根据变量和参数，构建基于17项规划政策的多投入产出表。最后，计算出各项政策PMC指数，结果如表2所示，并通过构建PMC曲面将计算结果呈现在图2中。

依据多投入产出表以及PMC指数的数据结果，9个省份政策的PMC指数在[7，9]之间，根据ESTRADA的评分标准分级，等级为I的省份分别为河北、重庆、海南、吉林山西、内蒙古、浙江、辽宁、青海。其余8个省份PMC指数均在[5，7]范围内，等级为II，分别为广东、湖南、江西、云南、江苏、黑龙江、四川、安徽。

2.3 结果分析

2.3.1 总体国土空间规划政策的比较分析

根据一级变量的评分，结合问题源流中存在的问题，从政策源流层面（X1—X5）和政治源流层面（X6—X9）对国土空间规划政策评估结果进行分析，分析结果如下。

（1）政策源流上，政策功能和政策领域尚存短板。根据一级变量的评分，X4（政策功能）中大部分省份在科技创新方面存在短板，政策内容中多以社会经济发展、生态文明为重点，对于科技创新的规划设计仍然不足；科技方面规划的不足在X5（政策领域）中也有所影响，在政治和科技层面各省份政策文本中基本未有说明。可见，虽然各省国土空间规划政策着眼于本地特色和发展优势，明确了规划目标和定位，但在国土空间规划中监测评估、开发利用、区域协同、诊断预警、生态修复、空间数字化管控等关键技术供给尚有欠缺，科技创新短板较为明显。其深层原因在于规划顶层设计上缺少明确的引导和标准，各地根据各自发展特点和实际情况进行规划设计，尽管因地制宜下可以有效提高当地国土空间规划实施的效率，但是会导致规划内容的完整性和规范性有所欠缺，即部分政策内容易出现偏重于单一的土地规划及生态环境建设，而忽视科技创新方面的内容。因此，在中国式现代化的发展阶段，科技引领和数字赋能国土空间规划的潜力有待进一步挖掘。此外，大部分省份X2（政策时效）评分为1.00，仅3个省份为0.67，主要原因是根据政策时效分类，将2021—2025年定为短期规划，2021—2035年为中期规划，2021—2050年为长期规划，该3个省份的政策缺少长期的规划内容。国土空间规划是一个复杂而长期的统筹过程，只有在长期的规划指导下，中短期的规划才能够有更好地落实措施，因此政策需要对各个阶段进行详细的规划。X1（政策性质）的评分均为1.00，可见各省的国土空间规划实现了政策内容的正确引导、合理监督、描述清晰、科学建议。X3（政策级别）因研究对象为省级的国土空间规划政策，分值均为0.33。

（2）政治源流层面上，激励措施有待加强。分析一级变量，X6（激励措施）是导致差距的主要变量，其中人才引进和技术支持是关键因素，由于在政策文本中缺少对各领域人才的引进，以及对于三个产业的技术支撑的内容，导致等级为II省份的该变量评分远低于等级为Ⅰ的省份。而在激励措施方面得分较高的河北省，规划政策文本中强调人才强省战略，制定城乡规划专业人才培养方案，因此在整体的评分中也较为突出。X8（政策受体）较为全面，均涉及到企业、城镇居民和农村居民，但普遍各省的政策文本中未检索到政府相关的文本词频，同时针对文本内容进行查看，也发现缺少对于地方政府的规划内容和词频检索结果一致，导致普遍得分为0.75。对地方政府的执政能力、技术培训等方面的规划，在进行国土空间规划时是很重要的一项内容，该问题也和激励措施的缺失是紧密相连的。而在新时代人才强国战略下，必须坚持人才是第一资源。因此，在激励措施上加大投入的力度，着重培育高质量人才，深入实施创新驱动战略，提供技术上的支持，以此提高全国整体的技术水平。X7（政策内容）的评分均为1.00，可见各省的国土空间规劃政策同时达到了目标明确、规划详细、因地制宜、切实合理的规划要求。X9（作用层面）评分大部分为1.00，仅两个省份由于文本内容中缺少国家和人民生活词频，评分为0.83。

总之， X5、X6、X8为主要变量，政策源流和政治源流中都存在不完善的地方。在政策源流层面，一方面，由于缺少顶层设计的引领，各地规划内容以当地发展特点为主，遵循当下生产、生活和生态有机结合的大背景，更注重对经济和生态层面的规划，缺乏科技创新层面的具体规划内容和举措；另一方面，在X5（政策领域）中出现断层，这也是规划职能分工不明确的一个表现，各职能部门各司其职，容易出现缺乏沟通和合作的问题，很难在当前快速发展的情况下落实国土空间规划政策。此外，17个省份的PMC指数均未超过8.00，在政治源流层面普遍存在的问题是缺少对技术和人才领域的规划内容。因此，加强技术创新和人才扶持的激励措施，不仅有利于吸引人才和留住人才，能够有效提升高质量发展水平。

2.3.2 各省国土空间规划政策的比较分析

（1）国土空间规划政策PMC指数比较分析。从政策本文角度来看，各省的国土空间规划具有各地的特点和侧重点，从PMC指数的分布和PMC曲面也可以看出特色领域，即指数和曲面的突出点，根据结果，PMC指数最高的为河北省，其X4、X5评分远高于其他省份。①政策源流：河北省在全国率先出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，并先后出台多项文件，省委书记及省长也多次在国土空间规划专题会议上发表重要讲话，为政策的制定奠定牢固的基础。②政治源流：河北省贯彻人才强省战略，完善人才激励机制利于国土空间规划政治气候的形成；2020年7月，省自然资源厅组织多领域专家学者集中审查了全省共33个市区县的国土空间总体规划。紧随河北省的重庆市，注重科技创新引领和人文生态建设，梳理国土空间规划与《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的关系，积极做好规划衔接，同时，组织专家对重点城市功能片区规划、城乡融合发展、产业布局、科技创新、生态保护修复等有关情况进行了调研。但在政策领域缺少了对政府职能部门的培育和发展规划的关注，需要注重各部分的职能分工。而浙江省虽然以上两变量评分相对较低，政策功能和领域在文本中体现得不够全面，但浙江省以农业农村现代化、生态修复和数字化治理为特色，在政策受体方面考虑到了地方政府的治理，组织市县政府规划工作培训，并提出多项全域国土空间综合治理工程，制定《浙江省国土空间详细规划编制技术要点》，探索不同功能区域的规划编制路径，分类指导全省详细规划编制。而PMC指数相对最低的安徽省，在规划实践过程中以绿色发展经济转型为特点，在城镇空间格局打造上，规划将重点打造由9座城市构成的合肥都市圈。同时出台《国土空间规划城市体检评估规程》优化空间规划安排，但通过分析发现在激励措施及政策领域还存在待完善的方面，该省在政策领域及激励措施评分远低于其他省份，主要是由于规划政策文本中对技术、人才和重大项目支持的描述相对欠缺，并对后期规划的落实缺少一定的激励和扶持。其他各省市地区结合社会发展情况，均存在优势和特色，但整体都存在部分短板需要进一步完善。

（2）国土空间规划政策PMC曲面比较分析。从PMC曲面观察可看出：①I等级省份的曲面曲折程度较小，总体各项指标较为平均，因此，曲面的形状趋于平缓。II等级省份的曲面相对曲折大，存在部分程度较大的凹陷，这种起伏程度及向底面凹陷程度与PMC指数的结果基本一致。中间的凹陷部分为数值较低的变量，对应的是政策领域和激励措施，说明部分规划政策涉及的领域未涵盖到各个层面，或是说明较为模糊，深层原因在于各规划职能划分缺乏综合管理，各级部门合作不良，影响协调性，规划的完整度和全面度还有改善的空间。②PMC曲面的颜色以灰色、黄色和蓝色为主，对应的数值分布在（0.4，0.6]、（0.6，0.8]、（0.8，1.0]，同时均在左下角带有少量的橙色（0.2，0.4]，主要原因在于激励措施（X6）分值较低，法律保障能力较弱，同时人才的引进和培养未提及或一笔带过，科技创新是改变发展方式、增强核心竞争力、实现创新型发展的决定性因素，而科技优势的核心是人才优势，因此在国土空间规划中，科学技术和工作人员的专业素质是重要的一环，科技创新与人才驱动需要实现同频共振，然而激励措施不到位的障碍在多数规划政策中普遍存在。通过PMC曲面可以清晰地看到各變量中的优劣势，以更好地针对问题提出相关的建议。

3 结论与讨论

3.1 结论

本文基于多源流理论，构建了国土空间规划政策评估框架，对全国17个省份的国土空间规划政策进行评估，为国土空间规划的正式出台和政策优化提供科学的决策建议。

（1）在总体评估中，17个省份PMC指数均在合理范围内，但总体评分不高且存在差异性。在政策源流层面，政策功能和政策领域尚存短板。相关政策法规推动了国土空间规划政策的出台，但执行过程中都有各自的标准和制度，如法律法规依据、土地强度指标界定、职能定位等，不仅反映在技术编制层面，也折射到管理层面，导致规划失效、空间管理失控的严重后果。

（2）政治源流是政策评估关键影响因素。政策领域、激励措施和政策受体是PMC指数出现差异的主要变量，而激励措施变化起伏最大，说明政治源流对评估起到重要作用。激励措施中科技创新、人才支持等关键性因素在规划内容中未明显体现，可能会导致技术、人才等漏洞，阻碍政策实施。因此，培养职能部门治理能力、减少各部门之间的博弈行为，是政策发展在体制方面需要完善的地方。

（3）在PMC曲面评估中，9个省份等级为I，其余为II。I等级省份的曲面趋于平缓，而II等级省份的曲折较大，存在部分凹陷，这与PMC指数的结果基本一致。凹陷对应的是政策领域和激励措施，说明规划内容仍不完善、各规划职能划分尚不清晰。

3.2 讨论

在上述结论基础上，结合我国国土空间规划的现状问题，为了有效提高国土空间规划的质量和实施效力，加强国土空间治理能力，本文从三方面提出对策建议。

（1）问题源流：瞄准“三制”问题根源，指引政策行动。制度上，建立统领全局的全国国土空间规划法律体系，在全国、省级、市级等层面形成上下对应的法规体系。体制上，优化从顶层至基层的传导体制，在纵向上实现上下衔接，在横向上和法律制度相统一，突出层次性的同时保证职能分工明确，做到积极沟通，相互合作。机制上，针对各类国土空间的不同主体功能，制定差别化的绩效考核指标测评机制，引导政策行动，进行相应的奖罚，以减少或应对即将出现的问题事件。

（2）政策源流：权衡规划共同体利益，形成政策合力。发挥利益相关者在政策过程中的不同作用。政府各部门要吸纳社会组织、研究机构、各领域专家以及广大公众参与政策过程；相关人员表态下，除了发起对政策的讨论，还要通过各种渠道阐明思想，教育公众及政策共同体本身，共同参与到国土空间规划中来。中央和政府决策部门应建立健全信息反馈系统，发布国土空间统计数据、调查报告、情况通报等，通过数据指标的变化发现问题。同时，政府还要充分利用“两会”等一些常规会议，充分听取对于国土空间规划的政策建议，权衡各方利益，共同形成政策合力。

（3）政治源流：完善规划职能分工，激发政治动能。完善包括激励、职能、监督机制的国土空间规划机制体系，尤其在激励机制中，合理分配各部门人员，协调整合多方关系，政府应为各地规划的有效实施给予更多的科学技术支持和资源支持。因此，在实践中，各部门要实现从顶层宏观的引导性到基层微观的实施性，做到分工明确、依法落实，规范协调制度的组织形式、工作内容和运行流程，协调统一各规划部门之间的职能以激发政治动能。

本文还存在一定局限性：第一，本文的研究对象为2021年7月前颁布的17份省级国土空间规划，但随着国土空间规划相关政策的不断出台，考虑到整体间的对比以及研究结论的可推广性，未来的研究将扩大样本范围，将把更为完整的市级政策文件纳入，对不同级别的政策目标和内容进行比较，以期从多维角度对国土空间规划政策做更全面的分析。第二，本文对政策文本本身进行评估，并不代表该省国土空间规划的实施情况，文本挖掘和赋分过程中存在一定局限性和主观性，未来可以进一步探索更合理的政策评估方法。

参考文献（References）：

[1] 曹根榕，顾朝林，陈乐琳.基于“三调”图斑数据的国土空间规划编制方法探索[J] .经济地理，2022，42（2）：1 - 10.

[2] 郝庆，邓玲，封志明.面向国土空间规划的“双评价”：抗解问题与有限理性[J] .自然资源学报，2021，36（3）：541 -551.

[3] 田莉，夏菁.土地发展权与国土空间规划：治理逻辑、政策工具与实践应用[J] .城市规划学刊，2021（6）：12 - 19.

[4] KAYDEN J S. National land-use planning in America： something whose time has never come[J] . Washington University Journal of Law and Policy， 2000（3）： 445 - 472.

[5] 李经纬，田莉.国土空间规划的国际经验及对我国的启示[J] .公共管理与政策评论，2019，8（6）：50 - 62.

[6] 郝庆，彭建，魏冶，等.“国土空间”内涵辨析与国土空间规划编制建议[J] .自然资源学报，2021，36（9）：2219 -2247.

[7] 王凤娟，魏晓，苏昌贵，等.我国国土空间规划分区研究热点及展望[J] .经济地理，2022，42（2）：84 - 92.

[8] 王静，李泽慧，宋子秋，等.走向可持续城市生态系统管理的国土空间规划方法与实践——以烟台市为例[J] .中国土地科学，2019，33（9）：9 - 18.

[9] 鲍海君，张瑶瑶，吴绍华.低碳国土空间规划：机理、方法与路径[J] .中国土地科学，2022，36（6）：1 - 10.

[10] 岳文泽，钟鹏宇，王田雨，等.国土空间规划视域下土地发展权配置的理论思考[J] .中国土地科学，2021，35（4）：1 - 8.

[11] 魏伟，尹力，谢波，等.国土空间规划背景下黄河流域“三区空间”演化特征及机制[J] .经济地理，2022，42（3）：44 -55，86.

[12] 董祚继.新时代国土空间规划的十大关系[J] .资源科学，2019，41（9）：1589 - 1599.

[13] 庄少勤.新时代的空间规划逻辑[J] .中国土地，2019（1）：4 - 8.

[14] 董祚继.从土地利用规划到国土空间规划——科学理性规划的视角[J] .中国土地科学，2020，34（5）：1 - 7.

[15] 靳利飞，孟旭光，刘天科.面向生态文明的国土空间规划关键问题研究[J] .规划师，2021，37（19）：65 - 71.

[16] 杨壮壮，袁源，王亚华，等.生态文明背景下的国土空间用途管制：内涵认知与体系构建[J] .中国土地科学，2020，34（11）：1 - 9.

[17] 孟鹏，王庆日，郎海鸥，等.空间治理现代化下中国国土空间规划面临的挑战与改革导向——基于国土空间治理重点问题系列研讨的思考[J] .中国土地科学，2019，33（11）：8 - 14.

[18] 戈大专，陆玉麒.面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径[J] .地理学报，2021，76（6）：1422 - 1437.

[19] 約翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M] . 丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2004：3 - 5.

[20] 卫志民，胡浩.多源流理论视阈下生态补偿机制的政策议程分析——以新安江流域生态补偿机制为例[J] .行政管理改革，2020（5）：57 - 64.

[21] 赵垚，叶强，谭春华，等.新时期国土空间安全背景下的空间规划系统思考[J] .自然资源学报，2021，36（9）：2394 - 2404.

[22] 张尚武，刘振宇，王昱菲.“三区三线”统筹划定与国土空间布局优化：难点与方法思考[J] .城市规划学刊，2022（2）：12 - 19.

[23] 林坚，孙诗桐，刘芳圣. 2021年土地科学研究重点进展评述及2022年展望——土地资源利用与空间规划分报告[J] .中国土地科学，2022，36（3）：116 - 126.

[24] 吴桐，岳文泽，夏皓轩，等.国土空间规划视域下主体功能区战略优化[J] .经济地理，2022，42（2）：11 - 17，73.

[25] RUIZ ESTRADA M A， YAP S F， NAGARAJ S. Beyond the ceteris paribus assumption：modeling demand and supply assuming Omnia Mobilis[J] . International journal of economic research， 2008（2）： 185 - 194.

[26] RUIZ ESTRADA M A. Policy modeling： definition， classification and evaluation[J] . Journal of Policy Modeling， 2011， 33（4）： 523 - 536.

[27] 卢照地，张正峰，冀增胜.基于政策建模一致性指数模型的宅基地管理政策量化评价[J] .中国土地科学，2021，35（10）：115 - 124.

[28] 张永安，郄海拓.国务院创新政策量化评价——基于PMC指数模型[J] .科技进步与对策，2017，34（17）：127 -136.

[29] 谷玮，王梦婧，吴次芳，等.统筹发展与安全战略下的国土空间规划：范式、学理和实践逻辑的反思与回应[J] .中国土地科学，2022，36（6）：11 - 20.

Evaluation on Territorial Space Planning Policy Based on Multiple-streams Theory： PMC Index Model and Its Application

HAN Lu1， WU Hao2， BAO Haijun1

（1. School of Spatial Planning and Design， Zhejiang University City College， Hangzhou 310015， China； 2. School of Public Administration， Zhejiang University of Finance and Economics， Hangzhou 310018， China）

Abstract： The purpose of this paper is to evaluate the existing territorial space planning policy， to provide references for policy optimization in the context of ecological civilization construction， unified planning and the transitional period of territorial space planning reform. The methods of multiple-streams theory， text mining and policy modeling consistency index model are employed. The results show that： 1） from the overall evaluation， the PMC index of 17 provinces is within a reasonable range， but the overall score is not high and exhibits differences. The reason is that there are still shortcomings in the policy function and policy field in the policy stream， and the incentive measures in the political stream need to be strengthened. The policy field， incentive measures and policy acceptor variables lead to differences， and the change of incentive measures has the largest fluctuation， indicating that political stream is the key influencing factors in the evaluation. 2） From the surface assessment， the variables of policy field and incentive measures are sunken， indicating that the planning content is still incomplete and the division of planning functions is not clear. In conclusion， territorial space planning should identify the underlying causality of the “institutions， systems and mechanisms” problem， balance the interests of the planning community， and promote social participation in planning from three aspects of problem stream， policy stream and political stream.

Key words： territorial space planning； policy evaluation； multiple-streams theory； PMC index model； text mining

（本文責编：张冰松）