文/陈锋 李明令

在社区治理主体多元化的背景下，业委会作为新型社区自治组织，影响转型时期社区治理的改革方向，关系着多元主体如何共治，治理效能如何提升的问题。但在基层实践中，发现大量的业委会难以有效正常运转并维护广大业主的权益。那么，业委会何以偏离治理初衷发生异化？业委会的异化问题的生成机制是什么？研究业委会的治理转向，不能回避对组织的反身性考察。多数学者把业委会定性为社区中的自治组织（或社区自组织），在研究前预设业委会角色的正面性。但鲜有学者跳出业委会的预想类型去反思其组织形象，对其在实践中的角色与性质问题有所忽视。虽有研究碎片化地指出业委会在社区中的异化乱象，但未能横向扩展相关的类型学研究，也没有纵向深挖其背后的发生机制。根据实地调研，本文呈现并审视业委会本身的性质及形象，系统关注其在社区治理中的异化样态，并基于结构—制度性的视角挖掘其背后的发生机制。

业委会异化的类型学分析

组织异化是一种背离组织成立初衷、偏离治理方向，甚至侵害公共利益的状态。根据业委会异化特征的不同，将实地调研中收集到的业委会异化案例归纳为四种类型，分别是：虚置型、业余型、牟利型和受制型。

（一）虚置型业委会

虚置型业委会的特点是有名无实，即虽有组织框架，但是功能虚置，没有实质权利，成立以后不发挥作用。这一形同虚设的业委会虽然不会给小区带来直接的消极影响，但物业管理的情况并无改观，业主共有权益的管理权仍然不属于业委会。因而，虚置与没成立并无本质差别，虚置型业委会的能动性和公益性均呈现出高度不足的状态，但这种不足并非说它过分受制或谋私，而是因为它缺乏组织行动者的主体性，也便失去了展示能动性和公益性的机会，而“失去”便是高度不足的一种极致化表现。根据虚置原因的不同，该类型可细分为三种：其一，业委会由政府主导成立而非业主自觉组建，选举走形式，委员仅是挂名；其二，社区主动组建业委会，但委员由居委会和社区党组织的成员兼任，业委会名实分离；其三，业委会委员渎职，没有干事的意愿和动力。

（二）业余型业委会

业余型业委会的特点是专业性不足。当委员们的能力配置无法支撑起组织的角色期望，就会“让人觉得有些业余”。这类业委会的出发点未必不好，却因为“业余”而生发的合理性欠缺、深度性不足，给人留下无理取闹的印象，甚至影响到正常社区秩序。这类业委会确实处理过物业管理中的一些事务，存在一定的主体性，但专业性的欠缺影响其作用发挥的成效，表现出低度的能动性不足。此外，即便这种业委会可能造成小区秩序混乱，但没有表现出明显的私利性，故体现为低度的公益性不足。这类业委会的“业余”主要表现在：其一，权益意识不够，自治能力较低，把工作焦点定位在对付物业公司而非维护业主共有产权，“天天想着和物业打架”；其二，法律知识缺乏，做事僭越程序或走形式，与业主们沟通不够，甚至误导业主；其三，不尊重市场规律，不顾物业服务质量的高低，一上台就要求降低物业费或驱离现有物业。由于在服务、程序和常识等层面上接连表现出非专业性，所以治理能力有所不足，在作风上经常偏离社区自组织的应有之义。

（三）牟利型业委会

与前述两类因功能发挥问题而导致的异化不同，牟利型业委会作为公共性组织的一种腐化形象，在一定程度上消弭业主自治团体的公益性，表现出高度的私利性，反映了业委会从公共组织沦为私利团体的异化事实。由于深谙谋私的技巧，直接把组织当成谋利工具，故而牟利型业委会具备一定的能动性。这不仅混淆私人利益与公共利益的边界，还严重扰乱到社区治理的正常秩序，使之难以和其余社区主体和谐共治，对组织声誉造成的影响较为恶劣。由于业主的共有产权涉及重大的资产事务，巨额利益的诱惑性尤其考验组织成员的自律性，一旦他们把业委会界定为利益的谋取工具而非管理机构，便会通过多种方式谋利。这些方式包括（但不限于）以下几种：（1）借故赶走原有物业，成立公司管理小区物业或安排给熟人企业，伺机谋利；（2）业委会主任在组织中安插自己人，收买或者拉拢其他委员及业主，变业委会为私人组织，自管并违规使用公共维修基金，侵吞小区的公共收益；（3）被物业企业收买，或者勾结物业企业，和他们一起侵犯业主利益；（4）在小区其他工程项目的招投标过程中串通外来公司，从中渔利。总的来说，凭借置换物业、变更人事、收买串通等手段，制造出操作空间和谋利时间，以使庇护关系得以灵活运作，通过投机性的实践获取私利。

（四）受制型业委会

有的业委会由于受到内外部条件的制约，能动性高度受限，组织功能难以正常实现，本文称之为受制型业委会，属于被动型的组织异化。虽然难以顺利运作，但怀有干事创业的想法，表现出一定的公益性，不同于虚置型业委会的形式性；即使能做的事情不多，仍会有成员理智地学习法律法规，了解产权知识，并试图改变现状，也不同于业余型业委会的非专业性；由于组织四处受到制约，也不容易发展为牟利型业委会。根据制约类型的不同，可划分为四种：（1）受属地政府掣肘，许多组织事务得不到合法性支持；（2）受物业企业或开发商钳制，在物业问题上缺乏话语权；（3）受内部资源不足的限制，难以有效地开展工作；（4）受组织内斗的妨碍，缺乏得以和谐运作的时机。这类业委会受到的外部制约主要来自政府和物业企业。至于内部制约，则主要源自客观条件不足与派系分化。

业委会何以异化：基于结构—制度分析的视角

基于上文的类型分析，把业委会视为超个人的行动主体（supra-individual actor），探讨组织异化现象的背后所反映出的关系结构和制度关系，尝试指出业委会在既有关系格局和制度背景中的角色困境。

（一）社区原子化与组织脱嵌的高发

城市商品房社区是由不同籍贯、职业和兴趣的成员构成的陌生人社会，居民之间缺乏社区记忆和社区归属感，邻里的日常互动流于浅层，人际感情淡漠；业主之间的公德水平差距较大，虽然生活在同一社区空间中，但搭便车行为较为盛行，有公德心的人只占极小部分，表现为一种缺乏共同体精神的社区心理结构。居民结构的异质性与群体心理的乌合性，共同导致社区结构的非合作性特征，形成了缺乏人际互动的原子化社区。

商品房小区虽然是以共有财产为纽带的利益共同体，却缺乏切实的情感联系，且中青年业主（多属于中产阶层）对政府和居委会仍存有依赖心理，很少加入社区的日常活动，更倾向把闲暇全部消耗在私人事务上，而不愿将部分精力分配给公共事务。而这种低度的社区参与则会削弱组织的能动性，使业委会的群众基础较为松散，增加业委会开展工作的难度。缺乏法定委托人的支持和认可，这一事实将强化业委会在其关系系统中的被动性。因之导致业委会在社区中的离间感，也增大了业委会嵌入社区的难度。在实际运行中，取得广大原子式业主的支持需要业委会耗费大量成本，这种可预见的高代价便构成一种“推力”，使得业委会难融入，甚至不主动融入社区。以至于有些业委会在成立之后，便逐步脱嵌于社区结构和业主群体。

（二）制度悬浮与组织自利的滋长

制度既包括以国家名义制定并支持国家各级部门的代理人行使其职能的正式制度，比如政治制度和法律制度；也包括各主体依法自主探索的制度设计或成文式规则，比如业主代表大会制度、《社区管理规约》和《业主大会议事规则》等。两者均可以成为组织行动者的规范性活动脚本。在实践中，业委会在制度场域中同样面临着运行困境，制度并不能保证系统内各主体摆准自身位置。由于制度本身“设计不当”或者“供给不足”，业委会在发挥作用的时候遇到诸多瓶颈，呈现悬浮状态。

商品房社区中的结构性问题增加了制度实践的难度，或者说，规范的落实受到社区内部结构的制约。比如《物业管理条例》规定，若要筹集和使用专项维修资金，改建、重建建筑物及其附属设施，则应当在业主大会上经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。这是立法设计中基于定量视角保证“民主”的众多例子中的一个。这一规定的初衷显然是为了维护业主利益，推动大部分业主参与，故以多数民主的形式防止少数人的独断。但在实际操作中，多数业主仍不主动参与，业主大会的组织难度颇高，人数上总难以符合要求，这一规定并未如期提高业主的社区参与度。若要依法遵照程序，顺利通过决议的可能性很低，许多小区问题也因此悬而未决。可见这样的制度设计不符合客观实际，脱离既定的社区结构基础，缺乏合理的可操作性。制度“供给不足”意味着制度规则的缺漏容易引起部分行动的失范与无序，体现了制度与行动的不合，加剧行动者“能动性不足”的状态。有关业主自治组织之制度供给不足主要表现于：其一，监督机制不健全，虽然法规里有规定，业主享有监督业委会工作的权利，业委会要接受属地政府部门和居委会的监督；其二，法律身份限制与组织权利存在张力；其三，没有配套相关的培训制度；其四，缺乏应急性指导意见。

制度性困境凸显了当下业主自治组织的局限性，其所反映的市民原子化状况和监督缺位现象恰恰为业主利益的侵害者制造出谋利的空间，并方便他们塑造出契合自身谋利的机会结构，致使私利性取向压过公益性动机。一方面，由于业委会的群众基础薄弱、法律地位不明，导致组织的资源动员能力和社会支持力量相对弱小。另一方面，业主参与和监督效力的双重不足反而提高了业委会违规的可能性。

（三）行政干预与组织自决的缺位

业委会作为业主自治组织，代表业主群体自主管理小区内的物业事务，但法律规章也给政府干预提供了合法性支撑。虽然规定指出政府要对业委会“协助、指导、监督”，但实践中经常与“干涉”相互混淆。两种行为的性质相差较大，但是概念边界模糊，难以在实际中辨清，且法规里也没有明晰这一区分。这便给予行政部门较大的权力伸缩性。换言之，假使一些地方政府和居委会在广义的概念范围内运用“指导”，在重要关头有意插手或阻挠业委会的工作，业委会也难以指认他们是在“无理干涉”而不是“合法指导”。有的地方政府便把对自治组织的“指导和监督”发展成强有力的行政干预，委托居委会全程介入。

在与物业企业的关系格局中，业委会处于弱势而相对受制，加上政府和居委会的介入，进一步突显了业委会在组织场域中的被动地位。由于每个主体皆有自身的利益考虑，都在试图营造有助于自身的利益格局，对于利益的这种独占倾向也将增加关系的协调难度，进而强化整个结构性困境，造成组织自决的缺位。

综上，业委会面临从特定社区延伸至组织场域的多层运行困境：在社区层面，业主的原子化状况诱使业委会脱嵌于社区基础；在制度层面，既有规章的悬浮扩大了组织自利的空间；在场域层面，政治性主体的介入排挤掉组织自决的权利。

结论与讨论

业委会被视为当前社区治理的重要参与主体，却常常在实践中发生异化，体现为组织能动性与公益性的双重不足。根据异化的表现特征，本文将异化的业委会归纳为四种类型：虚置型、业余型、牟利型和受制型。究其异化的一般性原因，主要在于业委会在社区与场域、结构和制度中的多重困境。由于商品房社区的原子化，居民的异质性与心理上的乌合性无益于业委会的正常运转，使业委会的运转缺乏群众基础。而在业委会背后的两个制度性困境——“设计不当”与“供给不足”——则变相地制造出利己主义生长的空间，使强势的物业公司与牟利的业委会得以乘机谋取不正当利益。此外，因为管理部门的行政干预，业委会在关系系统中更加难以自主决定其组织活动，在场域中的关系格局里较为被动。

本文尝试回答业委会为何在实践中会走向异化，并非要质疑业委会的组织功能，也不会悲观地看待业委会的本土命运，而是想通过业委会来探讨多元主体共治的结构与制度基础，并试图说明：要想彻底解决业委会面临的现实问题，就必须基于结构和制度的角度思考改良措施，方能营造业委会乃至社区自组织运作的良好环境，保障其健康发展。这涉及社区治理主体规范化建设的路径问题。

其一，发挥政府的指导和监督作用。在强调政府的元治理（meta-governance）作用的同时，应重点关注政府应如何通过规则、组织知识、制度策略与其他政治策略来促进和引导治理系统中的社会组织。在一个自组织涌现的民主社会中，政府若能对自组织进行适度的程序性监督（procedural monitoring），将更有助于其发挥治理成效，帮助社区中的自组织走向正规化，促进社区多元主体依法共治。其二，激发社区的主体性作用，包括制度创新、业主参与和社区积极分子的动员。基于调研发现和既有研究中见到的小区善治案例，部分业委会的成功可归因于三个充分不必要条件。（1）制度建设：落实小区议事规则或管理规约，增设业主监事会等机构以加强对业委会的监督；（2）业主参与：业主们为小区管理群策群力，支持和拥护业委会的工作；（3）组织精英或积极分子：作为关键群体，积极分子能够促进业主合作、承担部分成本、进行示范与动员、制定相关决策，带领维护共有权益，致力于培养居民的实践理性而非助长他们的工具理性。