巩亚荣,何青洲

(1.庆阳市人民检察院,甘肃 庆阳 745000;2.甘肃政法学院 法学院,甘肃 兰州 730070)

常言道,看清来路,方知去处。本文通过简要回顾西部地区地级城市Q市检察机关恢复重建以来至2021年期间批捕、起诉工作的历史脉络,展现“少捕慎诉慎押”司法政策形成的历史背景和现实意义,讨论检察机关执法办案的实践方向。本文所用数据,除另行注明外,均来自Q市政府统计资料及检察院档案资料。

一、1979年检察机关恢复重建以来Q市批捕、起诉案件基本趋势

(一)全市检察机关批捕、起诉案件总受理数持续增长

Q市位于西部地区,人口总数经历了新中国成立以后的迅速增长和2000年后因人口流失而逐步减少的过程(见图1)。1982年第三次全国人口普查中,Q市人口总数为184.27万人。2001年第五次全国人口普查中,Q市人口总数为242.0619万人,达到最高,此后人口开始减少。2020年第七次全国人口普查中,Q市人口总数降为217.9716万人。1979年检察机关刚恢复重建时全市检察机关审查逮捕案件受理数仅为169人,到2005年上升为1585人,之后小幅回落,至2021年为1310人。侦查机关移送审查起诉案件受理数在起伏中持续增长,由1979年的120人上升到1990年的1032人,2011年上升到2191人,2017年上升到4063人,之后受理数持续接近4000人(见图2)。将Q市人口总数和检察机关刑事案件的受理数进行比较后,我们发现2000年之后检察机关审查起诉案件受理数并未因人口数量减少而减少,而是在起伏中保持了快速上升的趋势。全市每万人中侦查机关移送审查起诉人数由1981年的每万人移送3.19人上升至2021年的每万人移送18.25人。

图1 1979年以来Q人口变化图

图2 1979年以来检察机关审查起诉案件受理数变化图

(二)不捕率、不诉率在历史上长期低位徘徊

根据现有数据,1979年至2021年间,不捕率最高为2020年的35.35%,最低为2011年的4.74%;不诉率最高为2020年的28.41%,最低为2011年的0.76%,相差悬殊。总体来看,不捕率和不诉率的最高点和最低点均年份时间点重合,不捕率低于10%的年份与不诉率低于10%的年份基本重合,不捕率高于25%的年份与不诉率高于20%的年份基本重合,这反映出不同历史时期Q市刑事司法政策对批捕和起诉所产生的影响是相同的。有不捕率统计数据的34年中,不捕率低于20%的有22年,占统计年份的64.7%。有不诉率统计年份的40年中,不诉率低于15%的有28年,占统计年份的70%。说明Q市检察机关不捕率、不诉率在历史上低位徘徊年份占比明显偏大。

(三)近年来“少捕慎诉慎押”逐渐成为共识

2015年以来,Q市的不捕率、不诉率不断上升,到了2019年以后,不捕率、不诉率均稳定进入1979年以来最高历史时期。即使在2018年至2020年为期三年的扫黑除恶专项行动期间,不捕率、不诉率也保持了稳定增长的趋势,这反映出“少捕慎诉慎押”司法政策逐渐成为司法共识。2016年至2021年间,Q市不捕率最高为35.35%,最低为29.55%,平均值为30.91%。同期不诉率最高为28.41%,最低为14.79%,平均值为20.33%。2021年Q市诉前羁押数为995人(含刑事拘留),占受理人数的25.01%。

二、Q市批捕、起诉案件基本趋势形成原因的分析

(一)全市批捕、起诉案件总受理数持续增长的主要原因

除过1979年以来人口增长、经济发展、各地区社会交流增进这三大基本社会因素外,Q市检察机关批捕、起诉案件总受理数持续增长还存在以下几个比较突出的原因:

1.刑事罪名不断增多、罪状更加细化。我国刑法体系发展的过程中,一个显著的特点是刑事罪名数量不断增多。我国刑法在1997年进行了全面修订,先后制定了25个单行刑法,130多条“依照”“比照”刑法追究刑事责任的法条。例如:1997年刑法在保留或修改1979年刑法罪名的基础上增加了160多个罪名[1]。1997年3月14日刑法颁行后,我国又制定实施了1个单行刑法。除此之外,还有11个刑法修正案,13个有关刑法的法律解释。例如:《刑法修正案九》新增的帮助信息网络犯罪罪、故意传播虚假信息罪等。另一方面,立法技术的成熟也使罪状更加具体,而新增罪状可能扩大刑法条文的含义。例如:《刑法修正案七》第十一条将原刑法第三百三十七条第一款规定的“逃避动植物防疫罪”“违反进出境动植物检疫法的规定”扩大为“违反有关植物防疫、检疫的国家规定”。罪名的增加、罪状的丰富一方面推动我国刑法立法快速发展,另一方面使刑事案件数量不断增多。

2.危险驾驶罪涉案人数众多。2011年《中华人民共和国刑法修正案(八)》醉驾入刑后,依法查处了一批酒驾类危险驾驶案件,保障了人民生命财产安全。同时办案中出现了危险驾驶罪案件不降反升,执法标准不统一等问题。2011年Q市检察机关受理侦查机关移送起诉的涉嫌危险驾驶罪为12人,占当年Q市审查起诉案件受理数的0.55%。此后迅速增长,2017年受理516人,占全部审查起诉案件受理数的12.7%;2018年632人,占审查起诉案件受理数的18.87%;2019年795人,占审查起诉案件受理数的19.99%;2020年591人,占审查起诉案件受理数的17.18%;2021年781人,占审查起诉案件受理数的19.64%。截至目前,危险驾驶罪的涉案人数占到Q市检察机关受理的全部审查起诉案件的近五分之一,占比过大,上升迅猛,超过盗窃罪成为多发易发类犯罪数量之首,是故意伤害案件的2.36倍,使全市刑事案件产生结构性变化。危险驾驶案件多发,直接导致刑事案件数量增加,公、检、法、看守所四机关的办案、羁押、监管压力加大,办案成本和财政负担快速上升。导致刑事诉讼人员原有生产、生活秩序中断,处刑人员因刑失业,刑满释放后失去生活来源,成为社会困难群体,增加了社会不稳定因素。

3.侦查机关的考核方式以移送检察机关数量计算加强了增长趋势。基层公安机关考核办法是以侦查机关移送检察机关批捕、起诉的数量为基础进行计算的。侦查机关办理刑事案件的任务层层分解,最终落实到各科、所、队具体的办案人员头上。为了完成目标任务、确保劳动成果颗粒归仓,办案人员存在最大化报捕和移送起诉的倾向。除了应当提请的案件,情节轻微、有减轻、从轻情节,部分证据不够充分、存在矛盾的案件也可能移送检察机关审查逮捕、起诉。实践中也存在这样一种现象,即侦查人员明知某些案件达不到批捕或公诉的条件,但为了防范涉案人员再次犯罪等因素导致的问责追责风险,便将达不到提请条件的案件移送检察机关,由检察机关做出不捕、不诉决定,以合法规避侦查机关职业风险。

(二)不捕率、不诉率在历史上长期低位徘徊的主要原因

1.重刑主义思想对刑事执法、司法活动影响较为深远。Q市检察院档案显示,1979年恢复重建初期,Q市检察机关办理刑事案件的指导思想是“坚持严格区分两类不同性质的矛盾的处理方法,做到准确、有效地打击敌人,不遗漏一个坏人,不冤枉一个好人”。1984年指导思想发生较大变化,改变为“从严、从快,一网打尽”的方针。1985年至2005年二十年中始终坚持“从重从快”的办案方针。从1990年到2005年,Q市检察机关刑事检察部门始终坚持“严打”方针。2005年开始,检察机关执法司法指导思想开始由打击向监督转化,Q市检察工作主题改变为“强化法律监督,维护公平正义”。但“从重从快”的刑事办案方针的政策惯性很大,在2005年检察工作主题发生变化后的十年中,不捕率、不诉率仍在快速降低。特别突出的年份,如2011年,不捕率仅4.74%,不到2005年检察主题开始调整时的15.31%的三分之一;不诉率0.76%,与2005年8.16%的不诉率相比,已经不足十分之一。可见,对于Q市这样的西部城市的基层司法机关,“从重从快”的刑事办案方针在1983年到2011年近三十年中持续产生深远影响。

2.刑事司法理念走向现代经历了转变过程。2005年Q市检察机关侦查监督、公诉部门均将工作主题明确为“强化法律监督,维护公平正义”。而2005年之前检察机关对自身刑事办案职责的主要定位为“严厉打击犯罪”。基于这种定位,检察机关办案中逮捕不仅作为保障诉讼顺利进行的措施,也被看作打击犯罪的手段。办案人以打击和惩罚犯罪为责任,必然以重罚重判为目标,鼓励“从重从快”,从而使办案结果整体上体系性地走向低不捕率、低不诉率。2005年之后Q市检察机关以宪法定位为基础,逐渐突出法律监督职能,更加强调维护公平正义目标,尽管办案实践的变化仍需要一定时间,但从认识变化上来说,2005年是传统刑事理念走向现代化的重要年份。

3.缺乏证据审查意识。虽然不同时期各有差异,但2016年之前,Q市基层检察机关办理批捕、公诉案件主要是通过五级审批实现。A承办人先进行案卷审查,B形成审查报告,C部门负责人审批,D分管检察长审批、提交检察长审批,E检察长提交检委会讨论。承办人向检察长、检委会汇报案件主要依靠案件审查报告和口头汇报,并不逐个展示和论证证据的真实性、关联性。这种审查方式对决策者的想象力、共情能力、思辨能力要求过高,同时导致案件的决策者对案件的亲历性不足,制约了检察监督力的发挥。

(三)近年来不捕率、不诉率显著上升的原因

1.大力推进未成年人检察工作。2012年全国第一次未成年人刑事检察(下文简称“未检”)工作会议之后,最高检在未检工作中绵密发力,坚持“预防为主、惩罚为辅”的原则和“教育、感化、挽救”的方针,推动了“少捕慎诉慎押”在未检领域的率先变革。Q市检察机关从2012年开始积极构建办案、帮教、预防一体化未检格局。2016年Q市检察机关共受理公安机关提请批准逮捕的未检案件83人,审查后不捕48人;受理审查起诉未成年犯罪案件142人,审查后不起诉66人、附条件不起诉15人。不捕、不诉首次超过批捕、起诉人数。不诉的一些青少年回归学校后考上了本科院校,成长为了合格的公民。未成年人检察不捕、不诉案件持续性推动了Q市整个不捕率、不诉率的上升。

2.逮捕案件精准化办理。2014年Q市检察机关侦查监督部门将防范冤假错案作为重要主题。2015年7月24日,Q市所属省检察院下发《关于进一步贯彻落实“少捕慎捕”刑事政策的通知》,对证据标准和逮捕条件进行细化。在审查逮捕案件办理中,坚决排除非法证据;公安机关在报捕时,要求提交社会危险性证据。同时,针对审查逮捕实践中构罪即捕、以捕代侦、以捕促和等问题展开专项督查,对捕后不诉、无罪、撤案及判轻缓刑案件逐案排查,解决轻微刑事案件犯罪嫌疑人羁押率偏高的问题[2]。2015年起,Q市审查逮捕案件先审查起诉案件一步,不捕率明显提升。2015年当年不捕率达到22%,较2014年14.76%的不捕率同比上升了48.5%。2016年达到29.63%,较上年同比上升33%。2017年达到32.35%,较上年同比上升8.1%。此后不捕率因年份不同上下起伏,但均保持在29%以上。

3.危险驾驶罪细化起诉标准。2017年5月1日起最高法《关于常见罪名的量刑指导意见(二)》试行,其规定:“对于醉驾情节显著轻微危害不大的,不予定罪处罚;犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,可以免予刑事处罚。”据此,Q市检察机关首先是与公安机关沟通,统一执法认识,对达不到判处徒刑以上刑罚标准的醉驾案件不再移送审查逮捕。对“情节显著轻微、危害不大”的依法做出不起诉决定后,建议公安机关对不起诉人给予相应的行政处罚。2017年全市对涉嫌危险驾驶罪嫌疑人做出不诉决定32人,2018年不诉102人,同比上升218.75%;2019年不诉285人,同比上升179.41%;2020年不诉262人,同比下降8.07%;2021年不诉322人,同比上升22.9%,当年危险驾驶罪不诉率达到43.57%,对全市不诉率的整体上升产生了显著影响。

4.认罪认罚从宽和刑事和解制度得以推行。2018年10月26日刑事诉讼法修改后,认罪认罚从宽制度落地,为不捕率、不诉率的提升创设了新条件。2019年Q市检察机关认罪认罚适用率为37.94%。2020年该项数值达到88.59%,2021年达到89.3%。Q市检察机关办案中遇到符合刑事诉讼法当事人和解诉讼程序规定的公诉案件,如果犯罪嫌疑人、被告人悔罪态度真诚,通过赔偿损失、赔礼道歉获得被害人谅解,就尽力促成当事人和解,为化解社会矛盾、修复社会关系,轻微刑事案件非罪化处理提供条件。随着刑事和解推动诉源治理效果的显现,刑事和解案件逐渐增多。2019年Q市检察机关办理刑事和解案件24件,2020年办理93件,2021年办理110件,逐渐大幅增长。

5.加强对3年以下有期徒刑案件的审查。2020年起Q市检察院为了减少逮捕和起诉措施适用的任意性,提高办案精准度,有效降低诉前羁押率,要求全市两级检察院对法定最高刑为三年有徒刑以下的犯罪嫌疑人或者过失犯罪嫌疑人,经员额检察官审查后认为有逮捕必要的,需报检察长决定;对于法定最高刑为三年有期徒刑以下,而且具有法定从轻、减轻或者免除处罚情节的犯罪嫌疑人,经员额检察官审查后认为应当提起公诉的,需报检察长决定。充分发挥检察官联席会议的作用,对逮捕、起诉的案件证据、事实认定充分讨论。对县区院拟逮捕的轻微过失犯罪案件、交通肇事案件、危险驾驶案件报市级院备案审查。

6.检察官在落实“少捕慎诉慎押”司法政策中主动作为。Q市检察机关一个共识是“少捕慎诉慎押”不仅是被动审查案情的结果,还是检察机关积极化解矛盾纠纷、做好群众服务的结果,是检察官主动作为、贡献力量取得的成效。在这种强调“主动作为”“检察贡献”思想的指引下,Q市8个县区检察机关的办案方法、办案理念默默产生了变革。例如2021年8月,Q市H县检察院检察官在审查张某某故意伤害案时,发现嫌疑人张某某患中度精神发育迟滞,被评定为限定刑事责任能力,起诉判刑没有社会警示意义。但张某某家情况特殊,一家五口残疾人,没有对被害人赔偿的经济能力,双方未能达成和解,暂不符合不起诉条件。检察官在走访中了解到县委政法委为张某某这类精神障碍患者投保了“平安精神障碍监护人责任保险”,便带领双方当事人亲属到保险公司报案,配合保险公司查勘,通过保险理赔为被害人落实了全部医疗费,促成了刑事和解,实现了对犯罪嫌疑人不起诉、被害人谅解息诉的结果。

三、Q市检察机关逮捕、起诉率40年变迁为“少捕慎诉慎押”工作带来的启示

(一)落实“少捕慎诉慎押”司法政策是社会发展的现实需要

Q市1981年至2021年40年期间,每万人中侦查机关移送审查起诉人数由3.19人上升至18.25人。2010年至2021年11年期间,受理批捕、起诉案件人数累计达到36112人,移送起诉人数累计达到28631人。刑事处罚人数的连续攀升,使Q市内8个看守所监所面积紧张、监管人员短缺,诉讼参与单位用人需求不断增多,财政负担持续加大。涉诉讼家庭生产生活秩序中断,涉案人员刑满释放后重新就业、融入社会困难,群众诉累程度加深。这些问题容易形成新的社会治理难点。“少捕慎诉慎押”司法政策正是源于这些现实问题,使社会治理从偏重依靠刑事手段,逐渐走向多法种、多维度、多样化手段并重的关键一环。当前,在刑法的谦抑性原则得到广泛认可的同时,刑法学刑罚目的多元化的研究成果也越来越受到重视和认可。刑罚不仅承担着维护公共秩序、罪行报应、预防犯罪的目的,还承担着引导罪犯回归社会和修复社会关系的目的。在刑法学新理论的指引下,“少捕慎诉慎押”司法政策的实施也体现了司法机关主动适应社会需要实现职能转变,防范社会治理过度刑法化,在刑罚适用中修复社会关系的追求[3]。

(二)“慎刑”思想应当受到重视

“慎刑”思想既包含着中华民族对“仁政”“德治”的价值追求,也体现了“宽严相济”的辩证思想。《尚书·虞书·舜典》就有“惟刑之恤”的说法。周公对殷商灭亡的教训进行总结后得出了“明德慎罚”的思想精华。历代史书顺承此道,形成了“民为邦本、本固邦宁”“德主刑辅”“德礼为政教之本,刑罚为政教之用”“与其杀不辜,宁失不经”等理论主张。《包公断案》《窦娥冤》等戏剧艺术作品将“慎刑”思想由庙堂带向民间,形成了广泛而牢固的群众基础,绵延至今,持续影响着我国司法制度。到了现代,传统“慎刑”思想与西方“刑法谦抑性原则”“无罪推定”等原则汇流,成为影响中国法制文化的二重基石。习近平总书记指出:“天下无讼、以和为贵的价值追求,德主刑辅、明德慎刑的慎刑思想,援法断罪、罚当其罪的平等观念,保护鳏寡孤独、老幼妇残的恤刑原则,等等,都彰显了中华传统法律文化的智慧。”[4]浙江省人民检察院检察长贾宇认为:“我们现在推行的少捕慎诉慎押的政策跟古代传统文化中的慎刑思想有着密切的价值关联。历朝历代的统治者都在强调慎刑思想,慎刑思想又与民本思想联系在一起。刑罚是以恶治恶,应当以必要为原则。刑罚措施是一种不得已的恶,本身并不必然地代表着善,一定要谦抑。”[5]慎刑思想作为对重刑主义的反思和制约,对于执法者建立辩证统一的执法观念具有重要价值,更符合法治发展的自然规律。

(三)全面落实“少捕慎诉慎押”司法政策的条件更加成熟,应当抓紧历史机遇期加大加快推进

1.当前是重要的历史机遇期。2021年4月,最高检检委会委员、第一检察厅厅长苗生明在接受新华社记者题为“少捕慎诉慎押如何正确理解、精准适用”的访谈中提到中央全面依法治国委员会提出少捕慎诉慎押刑事司法政策。最高检公众号2022年4月27日刊载的《数据说话:少捕慎诉慎押刑事政策落实一年间》指出,“少捕慎诉慎押”由司法理念上升为党和国家的刑事司法政策[6]。中央层面的政策支持为刑事检察工作指明了方向、给予了信心,检察机关需要解读好、宣传好这些政策,充分把握这一重要的历史机遇期,让“少捕慎诉慎押”刑事司法政策在案件办理中落地见效。

2.检察官队伍素养普遍增强。当前法律职业资格考试的报名条件之一为全日制本科以上。公务员考试、法律职业资格考试、员额考试作为检察官职业的三大门槛,分别对学历、知识、经验、价值观甚至个人敏捷度进行了竞争激烈的选拔性考察。80后、90后检察官基本都是经历这三道程序筛选而产生的。受大学教材和对外思想交流的影响,这批检察官普遍对“罪行法定”“罪刑相适应”“刑法的谦抑性”等刑法原则有着强烈的认同感。他们遵从宪法定位,从法律监督立场出发。认为“检察官既是犯罪的追诉者,也是无辜的保护者”,立场和认识上更为客观中立,官本位思想明显淡化、业务素质普遍增强,为刑事案件的精准化办理提供了更好的人力资源条件。

3.科技进步为减少诉前羁押提供了更好的技术条件。微信实名制、人脸识别、手机定位、移动支付等现代科技的广泛应用,在便利生活、保障安全的同时也带动了公安机关侦查技术水平的提升。信息化侦查手段有效降低了刑事办案对口供的依赖程度,已然成为公安机关办案的主要方式。新冠疫情流调工作的实践进一步表明,“人脸识别”“二维码”“手机定位”等科技措施足以为取保候审增加安全系数。

(四)“少捕慎诉慎押”司法政策落到实处需要立法支持

从1999年至2019年,我国严重暴力“自然”犯罪持续下降,新型危害经济社会管理秩序等“法定”犯罪大幅上升,刑事犯罪结构已经发生重大变化[7]。但同时期刑事案件提请逮捕案件批捕率仍近80%,全部案件羁押候审人数超过50%,每年有上百万人在羁押状态下候审。“少捕慎诉慎押”政策亟须发挥作用。另一方面,“少捕慎诉慎押”政策缺乏相应法条、司法解释作为司法办案的直接依据。危险驾驶罪等涉及案件数集中的案件公安部、最高检、最高法执法标准不一致。或者新出台法律法规并未体现“少捕慎诉慎押”的政策方向,导致基层公安局、检察院、法院相应出现移送、起诉和量刑建议尺度不一的情况。由此可见,“少捕慎诉慎押”司法政策当前的落脚点是在立法上。只有细化法律依据,制订可执行性、可操作性更强的法条、司法解释、政策文件,“少捕慎诉慎押”司法政策,才能稳定、有序地落实到个案办理中。

(五)应尽快搭建中西部向浙江等先进省份学习的桥梁

2019年1月最高检将浙江省检察院题为《创新发展新时代“枫桥经验”坚持“少捕慎诉”促进社会基层治理》的调研报告发在检察机关检答网上,供各级检察机关参考。其中介绍了浙江省人民检察院强化对外来人员的平等对待、对未成年人特殊司法保护、轻微刑事案件赔偿保证金制度、建立羁押必要性审查“提示单”制度等先行先试的好做法。与先进省份相比,中西部地区在执法理念、方法,特别是技术保障能力上仍有显著差距。鉴于此,检察机关可以组织跨省人员跟班学习、挂职锻炼,促进中西部地区与先进省份互通有无。有技术优势的省份可以向其他省份提供技术支持,将疫情防控中取得的人员流调管理经验迅速应用到刑事案件非羁押管理之中,尽快以科技手段为法治进步赋能。